一、实施绩效预算的必要性

　　经过改革开放以来的精心培育，市场在我国资源配置中的基础性作用已得到相当发挥。顺应社会主义市场经济的发展，建设高效率公共部门和公共财政成为当务之急。然而，长期以来，我国在集中、管理和使用有限的财政资源过程中存在着制度缺失、行为不规范、重收轻支、效能低下等问题，造成了一定的财政风险，影响了公共产品、公共服务的供给数量和供给质量，损害了整体资源配置效率和社会福利。这些无疑对预算管理体制改革提出了紧迫的要求。

　　近年来，财政部门进行的实现国库收付集中、完善政府采购、科学化部门预算等一系列改革，都是为了提高财政资源的运用效率。从某种意义上说，当前预算改革的方向是实施绩效预算。

　　绩效预算是根据要达到的目标，确定为实现目标而拟定的计划所需的支出，并用量化数据评估计划实施过程中取得的效果，据以划拨财政资金的一种预算。其重点在于要达到的目标和计划的执行效果，有助于提高预算的科学性、准确性、效益性，最终推动公共部门的高效运作，促进社会经济的发展。

　　二、绩效预算的要求与现存问题

　　绩效预算的实施是一项庞大而系统性强的工程，对财政部门及相关制度、机制提出了更高的要求。在预算编制、执行、评估、监督的全过程中，我们必须综合考虑诸多因素，才能使预算达到预定效果。由于历史的原因，现存的一些问题阻碍了预算改革，必将制约绩效预算的推行，不利于公共部门的高效运行。

　　（一）预算编制要首先考虑宏观经济形势。预算反映着政府公共活动的范围和方向。虽然通常做的是年度预算，但是预算的影响可能及于数个预算年度。目前，各部门编制预算时往往只着眼于局部利益、短期利益。例如，一些地方政府在城市基础设施建设中相互攀比、不顾实际需求地重复建设；还有，在今年局部投资过热的情况下，一些部门违背宏观调控政策，纵容调控范围内的项目上马，都造成财政上的巨大损失，加重了社会经济压力。

　　（二）预算的执行、评估要求权责搭配适当。

　　当前财政“越位”与“缺位”现象仍然存在，各级政府部门事权范围的划分尚不明确，缺乏合理性。现存预算方式下，财权、事权的匹配关系也尚未建立。不该管的事财政管了，该管的事财政没有管好；不该花的钱花了，该花钱的没有钱，造成了效率损失。

　　（三）绩效预算的核心是构建一套能够反映政府公共活动绩效的评估指标体系。

　　现在所有部门编制预算都使用统一的大而粗的科目，存在着按部门、经济性质、支出功能等不统一的分类标准，没能准确、全面地反映政府事权和收支情况，使合理的财政支出绩效评估指标的确定成为不可能。

　　（四）绩效预算要求以科学、客观、高效的预算绩效评估机制代替传统的考评机制。

　　我国公共投资部门虽提出从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评估全过程对国家重点投资项目要实行管理，但尚没有一个权威的预算绩效评估综合管理机构，传统的评估着重经济效益，对包含社会效益的综合效益分析重视不够。同时，评估结果只作为存档或新项目借鉴，与预算执行主体激励机制不相容，没有发挥应有的作用。

　　（五）绩效预算的实施需要相关法律来规范预算程序、严格预算管理、强化预算约束。 经过多年的建设，我国已初步建立了与社会主义市场经济发展相适应的财政法律体系，包括《政府采购法》和正在修订的《预算法》，但与公共财政体制的要求仍有一定差距，现行法律法规相互间不协调甚至冲突的现象普遍存在，某些法律法规已经不适应当前形势，具体操作中问题更多，使预算缺乏法律约束和制度保障，损害了预算的权威性。

　　（六）绩效预算要求具备完整的内、外部监督体系。

　　目前，财政监督体系并不健全，监督的范围、内容和方向都同预算改革与发展有不适应之处。从各级财政部门来说，存在着重分配、轻监督的问题，当前的财政资金绩效审计也主要监督各预算单位编制和执行预算的规范性，对资金使用的效益性和社会效果的关注不够。预算编制不具体、资金分配不透明、财政管理不规范，影响了预算的透明度和严肃性，社会公众的监督作用难以实现。

　　三、实施绩效预算、强化预算管理的思考

　　我国要建立高效运作的公共部门，加强财政的科学化、法治化、规范化建设，实施绩效预算，强化预算管理是必然趋势。针对现存的不利因素，相关方面必须加快配套建设。

　　（一）强调预算编制的前瞻性和宏观把握性。

　　各预算编制部门要在全面分析经济形势的基础上，服从社会主义市场经济下政府职能的转变，把握本部门的战略发展方向，根据工作计划，合理地预测并规划预算收支规模和结构，科学地编制预算，使财政预算的范围、结构和方向与政府职能的范围和方向相适应。预算执行部门要配合国家宏观政策的实施，掌握原则性和灵活性，使预算与经济社会中长期发展规划有机衔接，促进经济社会事业的长远发展。

　　（二）调整事权，相应配备财权。

　　首先，合理确定公共事务的范围，做好政府管理更有效率的事务，把市场处理更有效率的事务交给企业和私人，并按受益原则和适宜原则在各级政府部门间合理分权，把各项公共事务交给相对管理成本最低、效率最高、受益最多的一级政府部门管理。其次，确保做事的部门掌握相应的财力，公正科学地分配财政资源，既保障各级公共部门的基本职能支出，又调动各方面的积极性。

　　（三）调整现行的预算会计制度。

　　考察国际趋势并结合我国国情，及时研究制定与国库收付集中制、政府采购制度和部门预算制度相应的会计账务处理办法，规范财政资金的会计核算行为。对预算会计和预算科目进行必要的调整和改革，科学合理地分类、细化财政支出，简化报表体系，明确各项指标要求，提高其科学性和透明度，使之能反映资金的用途。国家财政部准备在编制2006年政府预算时试用新的科目，表明在这方面已取得一定成果。

　　（四）成立由有关专家组成的权威性的预算绩效评估综合管理机构。

　　该机构负责组织和监督各部门绩效指标的制定和绩效评估，对评估工作的范围、程序、权限及评估结果的运用做出具体规定，促使进行经济效益和社会效益的综合评估，接纳社会公众参与评估，形成多层次、全方位的预算绩效评估机制。逐步建立预算绩效反馈体系，部门预算的执行效果要与本部门下年度预算挂钩，并联系相关责任人员的岗位评估，强化对预算执行主体的激励。

　　（五）加快财政法律体系建设。

　　努力提高立法工作的科学性，按程序研究制定和完善财政基本法律，抓紧修订已脱离现实的法律法规，进一步加强法律法规间的衔接与协调，形成符合社会主义市场经济和公共财政要求的法律完备、结构严谨、内部协调、运行有效的财政法律体系，使预算部门能有法可依。同时，加大执法力度，做到有法必依，把预算工作纳入法制化、规范化轨道。

　　（六）强化预算过程的监督。

　　（作者单位：集美大学财经学院）