就业问题是当前理论界关注的热门话题，如何缓解我国当前面临的日益严峻的失业压力，不仅关系到我国经济能否持续、快速、健康发展，而且关系到我国能否保持安定团结的政治局面。现将各种观点综述如下：

    一、当前我国就业面临困难的分析

    第一种观点认为，扩大就业面临的困难：（1）再就业率逐年下降。从1998年的50%下降到1999年的42%，2000年下降到35%，2001年则进一步下降到30%.在20世纪80年代，平均每年净增就业人数为1297万人，“八五”期间降为808万人，“九五”期间又降为575万人，仅相当于80年代平均每年创造新增就业岗位的44%.（2）乡镇企业吸纳农村劳动力作用减弱。乡镇企业在20世纪80～90年代吸收了大批农村富余劳动力，最高峰时的1996年达到1.35亿人，1997年后有所减少。乡镇企业吸纳劳动力的数量，五年间（1996～2000）共减少了688万人。与此同时，大量的农村劳动力进城务工，每年新增人数在800～1000万人，“十五”期间，估计每年还要新增500～600万人，由此可见，转移农村剩余劳动力的任务十分艰巨。（3）城镇单位就业人员继续减少。到2002年一季度末，全国城镇单位就业人员为11040万人，比上年同期减少410万人，比上年末减少126万人；在城镇单位就业人员中，在岗职工10662万人，同比减少428万人，比上年末减少130万人。（4）事业单位和地方政府机构改革将涉及更大范围的下岗分流。据统计，地方政府机构现有正式员工548万人，预计将减缩一半，加上非正式员工，将有近300万人需另谋出路；有1000多万职工的事业单位改革，也将分流出大批人员。这两部分下岗分流人员，将产生巨大的下岗失业冲击，使严峻的就业形势雪上加霜。（5）大学生就业率下降，待业率上升。根据教育部预测：2002年大学本科毕业生将有37万人待业；2003年为52万人；2004年为69万人；2005年将达到79万人。2001年大专、高职毕业生初次就业率为40%，待业率为60%，2002年预计43万人待业。据此合计，2002年大学本、专科和高职毕业生将有80万人待业。（6）就业的结构性矛盾日益突出。从产业结构来看，三次产业增加值在GDP的比重由1990年的27.1：41.6：31.3调整为2001年的15.2：51.1：33.6，第一产业降低了11.9个百分点，第二、第三产业分别提高了9.5和2.3个百分点。对应于产业结构的变动而言，就业结构的调整则较慢。2001年，三次产业从业人员比例为50.0：22.3：27.7，大量劳动力滞留在第一产业，成为制约工业与服务业进一步发展的结构性因素。（7）加入WTO后就业空间将被重构。中国加入WTO后的3～5年内，将有4000万人变动工作或下岗。其中国有企业的6000万人中还有2000万要下岗，扣除下岗职工后还有30～50%的富余人员。（1）

    第二种观点认为，由于劳动力供大于求的矛盾长期存在，加上结构调整中下岗失业矛盾的加剧，就业和再就业压力仍然很大，就业形势不容乐观。一是随着经济结构调整力度进一步加大，结构性失业人员数量还会进一步增加。一方面，滞留在中心的下岗职工大多数年龄偏大，技能单一，再就业相当困难。另一方面，受加入世界贸易组织的影响，仍有一部分企业要进一步裁减人员，破产关闭企业职工安置工作任务也将进一步加大。二是高校扩招后第一批毕业生将于2003年进入劳动力市场，当年结存不能就业人数将比2002年增加几十万人，劳动力市场竞争加剧。三是随着城市化的加快，农民在比较利益驱使下将更多选择进城务工，农村劳动力跨地区流动规模还会加大。四是劳动力市场中用人单位对劳动者的技术技能要求不断提高，劳动者素质与之不相适应的矛盾进一步加大。五是随着各地下岗职工出中心向失业保险并轨工作力度的加大，部分企业的新裁减人员和部分协议期满出中心暂无法解除劳动关系的下岗职工数量将有所增加，他们的生活保障问题更加突出。（2）

    第三种观点认为，中国就业滞后于整个国民经济的市场化和现代化而具有的未转型状态，主要表现在以下方面。（1）尽管以国内生产总值衡量的经济现代化程度很高，2001年的第二、三产业比重已经达到51.1%和33.6%，二者之和为84.7%，但是，以农村就业比重高居不下为特征的国民经济二元经济结构仍然突出。该年的农村就业比重仍然高达67.2%，城镇就业仅有32.8%.（2）美、加、英、法等发达国家的第三产业就业比重和产值比重二者基本上都是相当的，即近年都在72～74%左右的水平。中国第三产业的产值比是33.6%，就业比只有27.7%，反而小了5.9个百分点。这说明，中国的第三产业的就业机制中存在问题，很可能是具有计划经济特征的行政进入壁垒等旧的经济形态所造成。（3）中国经济的市场化改革，意味着非公有制的民营经济将成为国民经济的生产主体和就业主体。到2001年，虽然城镇民营经济的发展已经达到和超过了半壁江山，民营经济（非国有和国有控股，非集体）的工业总产值比重达到55%，就业比重达到62.7%，但是，由于民营企业在现实发展中的困难所造成的民营经济发展不足，尤其是在改革滞后和鼓励民营经济发展措施不到位的欠发达地区的民营经济发展不足，民营企业或民间自主就业迄今为止并没有成为支撑中国就业格局的有力主体，民间由企业创新所导致的核心就业量严重不足。（3）

    第四种观点认为，我国面临的最基本的失业模式属于资本不足、劳动力相对过剩的资本缺口型失业。另外，由于改革开放，我国大量引进了国外先进技术，国外的高质量产品也大量涌进，国内传统的技术、产品乃至一些老的企业被淘汰，因而引发了大量的技术型失业。与此同时，新行业、新产品、新技术的涌现，使许多工作岗位需要的技术和知识与寻找工作的人所拥有的技术和知识不一致，从而导致了严重的结构型失业。由于我国已经正式加入了WTO，五年以后关税壁垒和非关税壁垒都要彻底取消，从而真正参与进国际分工，这样我国的经济结构还会发生大的调整，国内产品市场还要让出一部分给外国企业。这些因素都会加重我国未来的长期性失业问题。（4）

    第五种观点认为，目前，我国内地“大学生就业难”，“难”主要表现在：第一，初次就业率逐年降低，资料显示，2001年，我国研究生的初次就业率为95%，与20世纪90年代中后期的99%相比，下降了4个百分点；本科生的初次就业率为80%，与20世纪90年代中后期的90%相比，下降了10个百分点；专科生的初次就业率为40%，与20世纪90年代中后期的80%相比，下降了40个百分点。第二，大学生的预期工资与用人单位提供的工资之间具有相当差距。根据华南师范大学高等教育研究所2002年的调查，专科毕业学生一般自己预期月收入2000～4000元，大部分用人单位认为1000～2000元，甚至1000元以下比较合适。对比大学生期望的工资标准，从总体上看大学生是偏向于高薪的。大学生对于月薪的期望值高于实际，是造成大学生就业难的一个重要原因。第三，许多大学生就业“难”，是指这些大学生在发达地区、高薪部门或福利待遇高的部门难以找到工作，只好在通常人们认为是非大学生就业的领域就业。目前，深圳市约有10万大学毕业生在自己创业或从事灵活就业。通常，人们认为这不是大学生所从事的职业。也就是说，这种“就业难”是指大学生在发达地区和高薪岗位就业难。（5）

    第六种观点认为，我国职业教育和培训工作受诸多因素的影响而严重滞后，难以适应经济发展和结构调整的需要，制约了经济增长质量的提高和就业问题的解决。首先，职业教育和培训滞后加剧了劳动力供给总量过剩。据统计资料，2000年城镇劳动力供给中来自未能升学的初高中毕业生就达220多万人，占供给总量的12.1%.截止2001年底，我国初中升学率仅为52.9%，意味着有47.1%的初中生直接进入劳动力市场。据有关资料反映，城镇初高中毕业生约有30%没有经过必要的职业教育和培训就进入劳动力市场。其次，职业教育培训滞后导致了劳动力供求结构矛盾。由于职业教育和培训滞后，导致新成长劳动力在基础教育提高的同时，职业素质和技能相对较低，影响了劳动力整体素质提高。在职职工职业教育和培训时间短，参与劳动的知识、技能贮备和更新不足，知识和技能结构老化。第三，职业教育和培训滞后造成我国人才“金字塔”倾斜，导致有限的人才资源高消费的问题。目前，由于许多岗位因为缺乏接受过良好职业教育和培训的劳动力，导致许多部门直接招录高校毕业生来填补空缺，高学历低配置现象比较普遍，影响到整个经济质量提高和就业岗位增加。第四，职业教育和培训滞后导致劳动生产率相对较低，加速了技术和资本挤出劳动力就业岗位。企业资源优化配置的目标就是实现利润最大化，而我国目前使用的廉价劳动力是以较低的职业素质和技能为前提，技术创新能力差，劳动生产率低，难以满足经济结构调整升级和适应激烈的国际竞争需要。面对激烈的市场竞争，必然导致企业在一定程度上采取技术和资本替代劳动力的速度加快，这也是就业弹性系数呈下降趋势的一个重要原因。（6）

    二、财政在就业与再就业方面的对策

    贾康同志认为，妥善解决就业问题，财政必须有一个战略的思路。（1）现阶段财政支持就业，首先应倾向于那些在现阶段还有合理性的、有经济和技术方面适用性的劳动密集型的企业和就业岗位，使财政资金能发挥出较高的效益。（2）随着改革的进一步深入，财政会越来越强烈地面对社会保障的压力，这种压力不会缓解，只会提升。财政宁可花钱养人，也不要养企业和机构，政府不能因为有养人的压力而刻意地组建一些因人设事的企业和机构，不如将其纳入规范的社会保障体系。（3）就业问题与整个社会保障体系的综合设计与考虑是分不开的。按照公共财政的要求，每一个公民都应享有平等的公民权和公共服务，不能总是简单地将农村的居民和城镇的居民分裂开来。在就业的制度设计上应引入超前因素，目前可以考虑将进城打工人员纳入社会保障的范围，长远目标是将城乡人口都纳入社会保障范围。（4）社会保障资金使用的管理方式有待改进。比如现在主要的低保扶助方式是现金发放，借鉴国际经验，更有效的方式是实物配给制。（5）在农村区域，政府应采取措施，建立健全农村社会服务体系，增加农民在农村区域就业的机会，把一部分要流向城镇的人口留在当地就业，以缓解城镇的就业压力。（7）

    杨宜勇认为，财政部在政府促进就业的进程中可以发挥积极的作用。（1）积极的财政政策在内需不旺、就业形势紧张时仍有存在的必要。1998年以来，我国政府实施的积极财政政策对于促进就业也发挥了一定的作用。1998～2002年，国债项目就发挥了较好的作用，6600亿元的国债投资创造了750万个就业机会。（2）积极的劳动力市场政策离不开财政投入。中央应实施积极的劳动力市场政策，把工作重点从保障下岗失业人员基本生活转到扩大就业上来，以解除部分下岗失业人员的后顾之忧。对于一些年龄偏大、劳动技能偏低、无法实现市场化再就业的老职工，也要通过政府购买就业岗位的方式，使他们实现再就业。同时要加大对职业培训的财政投入。不仅要普及义务教育，而且必须鼓励发展中等普通教育和职业教育，积极引导高等普通教育和职业教育，努力培养具有市场经济精神和适应市场经济要求的合格人力资源。（3）实施分享就业机会的社会政策需要财政支持。在失业问题比较严峻时，还可以考虑采用灵活就业的方式，实现就业机会的分享，从而使得更多的人实现就业。如英国实施就业分割制度，即企业若将一个全日制劳动者的工作分摊给两个非全日制劳动者，政府则对该企业进行奖励性补助，结果每年可增加20万个就业者。德国则实行了就业市场“弹性化”，减少工作时间，设置部分时间工作岗位，劳动就业组织多样化，减少对企业的最低工资、最低工时及解聘职工的限制，并且倡导“工作分享”，即职工减少工时20%，工资仅减少10%，政府再给企业适当补贴。（4）帮助就业困难群体创业和就业也需要财政投入。为了鼓励扶持更多的下岗失业人员从事个体经营，减轻他们的税费负担，国家规定对下岗失业人员从事个体经营（国家限制的行业除外）的，3年内免征营业税、城市维护建设税、教育费附加和所得税，并免收属于管理类、登记类和证照类的所有各项行政事业性收费。严禁各种形式的集资、摊派和乱收费。各类中介机构对下岗失业人员从事个体经营涉及的各种服务性收费，按照最低标准收取，严禁强制服务，强行收费。我们一定要把这些政策贯彻落实好。（5）通过财政转移支付解决下岗失业人员的后顾之忧。前几年，中央加大了对老工业基地改造的力度，在保障下岗失业人员基本生活方面也加大了中央财政转移支付的支持力度，取得了一定的效果。未来3年，中央将进一步加大保护就业弱势群体的力度，通过国民经济和社会发展战略的优化，把工作重点从保障下岗失业人员基本生活转到扩大就业上来，创造更多的市场化就业机会，彻底解除部分下岗失业人员的后顾之忧。对于一些年龄偏大、劳动技能偏低、无法实现市场化再就业的老职工，也要通过政府购买就业岗位的形式，帮助他们重新就业。（8）

    朱青认为，财政一方面可以通过扩张性的积极财政政策，增加对基础设施的投资，创造出一些就业岗位，扩大就业，缓解就业压力。另一方面，为解决长期的就业压力，应采取一些综合措施。一是提高国民的教育水平，特别是要大力发展职业教育，提高劳动力的工作技能。如在西方国家中，德国青年的失业率较低，仅为7.7%，主要是因为德国重视职业教育。瑞典失业率也较低，主要是因为政府出资对职工进行在职培训。二是加快第三产业的发展。国外第三产业的就业占60～70%，而我国仅占33%.财政应采取一些措施鼓励第三产业的发展，同时财政支持教育发展和职业培训也会有助于第三产业的发展。三是财政应加大对低收入者和西部地区的转移支付力度，扩大内需，从而有助于增加劳动力就业。目前我国一方面存在产品过剩，另一方面又存在许多人没有能力购买产品进行消费。这主要是因为我国城镇低收入者和中西部落后地区的农村人口由于收入水平低没有什么购买力，所以这部分市场还是潜在的，没有开发出来。如果政府能够采取措施，增加就业机会，他们的购买力就可以从潜在的转化为现实的。特别是低收入群体的消费对象主要是低价的国内产品，因而他们的消费对于拉动内需有极大的促进作用。四是进一步促进企业加大研发开支，增加国内产品的出口竞争力。目前我国机械工业的研发开支仅为美国的1/5，日本的1/4.财政应进一步通过税收优惠等手段刺激企业增加研发开支。五是继续为下岗、失业职工提供基本的生活保障。政府应当把社会公平和社会稳定问题放在第一位，在下岗、失业和“低保”计划上多花一些钱。另外，我国加入WTO与世界经济融为一体以后，国际经济一有风吹草动，国内就业形势就会受到影响。因此，政府也应在财政上采取多渠道筹资措施，以应付社会保障计划的资金需要。（9）

    郑琳芳认为，根据面临的就业形势，财政促进就业应采取以下政策取向：一是正确把握政府财政在促进就业工作中的职责和财政政策取向。要坚持“劳动者自主创业、市场调节就业、政府促进就业”的就业方针，就业政策要遵循市场经济的法则，实现企业自主用工，劳动者自主择业，不能因为强调就业工作的重要性使我们的就业政策回到计划经济时期统包统揽的就业导向，政府只能起促进和推动作用。二是要建立市场经济条件下的弱势群体援助制度，为新旧体制的转轨提供更好的铺垫。再就业援助对象应主要为原国有身份的职工。把不以营利为目的的公益性岗位和社区服务业作为主要的安置渠道。三是健全就业服务体系。建议要推进职业介绍、职业培训、职业指导等就业服务的社会化进程，为下岗失业人员提供免费就业服务。为免费对象提供服务的由政府给予补贴。健全就业服务体系要发挥现有劳动力市场网络的作用，建立起统一开放的劳动力市场，使之能够为企业和劳动者提供劳动力供求信息，为建立以市场为导向的就业机制奠定基础。四是加强对政府促进就业资金的监管，保证促进就业经费确实用在下岗职工身上，防止用于部门的自身建设和工作经费补助。（10）

    孙胜利认为，面对就业问题，我们有很多措施可以选择，主要有：贯彻积极的财政政策，增加就业资金投入，加大保护就业弱势群体的力度，通过财政投入的增加促进经济的发展，开辟新的就业岗位；加大中央财政转移支付力度，尤其是要加大对中西部以及老工业基地等就业困难地区的转移支付力度；加大农村基础设施建设投入力度，促进农村经济发展，加快农村工业化、城镇化与现代化的步伐，吸纳农村富余劳动力就业，减轻城镇就业压力；加强职业教育和培训。通过教育的专项转移支付制度及增加中央和省级财政对农村教育的支出比例，为劳动力市场培养合格的专门人才；要提高农村劳动力素质，加强对农村剩余劳动力的职业技能培训。加大投入的力度，加强对城市贫困无业人员的培训工作，提高其就业能力等等。（11）

    注：

    （1）（11）孙胜利：《我国就业问题对财政的影响与压力》，《经济学动态》2003年第1期。

    （2）冯政：《当前全国就业和再就业形势及对策》，《中国财政》2003年第2期。

    （3）王诚：《中国的就业形势与新就业政策》，《财经科学》2003年第1期。

    （4）（9）朱青：《财政在就业与再就业方面的对策分析》，《中国财政》2003年第2期。

    （5）丁元竹：《正确认识当前“大学生就业难”问题》，《宏观经济研究》2003年第3期。

    （6）朱志明：《构建以职业教育培训促进充分就业的机制》，《宏观经济研究》2003年第3期。

    （7）贾康：《采取得力措施，缓解就业压力》，《中国财政》2003年第2期。

    （8）杨宜勇：《财政政策在促进就业中的作用》，《中国财政》2003年第2期。

    （10）郑琳芳：《正确把握促进就业的财政政策取向》，《中国财政》2003年第2期。