【内容提要】甲午战争后，针对货币铸造、发行、流通和管理过程中存在的严重弊端，清政府采取了确立七钱二分制银元为主币、用铜元取代制钱、限制纸币发行以及建立现代银行制度等一系列币制改革措施，具有一定的进步意义。但是，由于指导思想存在严重失误，缺乏坚强有力的领导机构和配套措施以及缺乏必要的财力为后盾，这些改革措施并没有得到全面贯彻执行，有些还带来了许多消极的后果。

　　【关 键 词】甲午战后/清政府/币制改革/失败原因

　　【正 文】

　　一

　　从清初起，清政府就建立了一种银钱同时并用的货币制度，即国家财政收支、大宗交易多使用银两，民间商贸及零星交易活动多使用制钱。这一制度自建立到鸦片战争前夕虽存在诸多弊端，但与当时的封建财政经济运行尚能保持一致。鸦片战争以后，尤其到了甲午战争以后，随着中国社会经济结构的变化和财政收支内容与规模的扩大，其固有的弊端越来越充分地暴露出来，并发展到积重难返、无法运行的程度。

　　（一）货币发行权极不统一。在晚清大多数时间里，清政府仍沿袭清代前期的分散铸币政策，即中央和地方均有铸币权。就中央而言，铸币机构有两个，分属于不同的管理部门：一是宝泉局，直属于户部钱法堂；另一个是宝源局，隶属于工部。二者互不统属，各自为政，所铸制钱（又称铜钱）仅供京师之用，不准运往外省（注：《清朝文献通考》卷十六，卷十五；另见《清史稿。食货志。钱法》。）。

　　外省所用制钱均由地方铸币机构提供。早在顺治年间，地方铸币机构就有陕、临、宣、蓟、原、同、河、昌、宁、江、浙、东、福等10余处。乾隆年间，一些边疆省区和产铜（铸币材料）省份，如新疆、西藏、云南等，也拥有铸币权。到了甲午战前，仅铸造“光绪通宝”的地方铸币机构就有宝云、宝东、宝昌、宝直、宝川、宝黔、宝福、宝苏、宝浙、宝晋、宝陕、宝津、宝沽、宝奉、宝吉、宝宁、宝武等，几乎遍及全国各地（注：《光绪大清会典》卷二十一，户部钱法。）。当时，清政府将铸币权分散于不同地区的目的，虽说是为了缓解铸币紧缺、生铜材料供不应求的矛盾，以免中央铸币长途押运之劳，但长此以往，却使中央铸币之权散落于地方。

　　此外，民间私铸钱币现象也十分严重。咸同年间，因战乱、交通不便等，有的地方将生铜私铸成制钱；有的将官钱销毁，自铸制钱。私铸钱币因掺进大量杂质，铸造工艺又十分简陋，其重量成色与官钱大不相同，混在官钱之中抛向市场，经常给商品交换和政府税收带来诸多困扰。到甲午战后，这一现象更为严重。

　　（二）货币种类极为繁杂。在1905年天津国家造币总厂未成立之前，国内市场流通的货币就种类而论，不仅有金属币亦有纸币。以金属币而论，不仅有制钱、铜元，也有银两和银元；以纸币而论，发行者不仅有官方银号、私人钱庄，而且有外国银行。

　　银两是官方用来计算重量、查定成色的货币单位，按其形状、重量、大小有元宝、中锭、小锭之分。与此同时，各地市场上还流通着一些不规范的碎银，如元宝银、马蹄银、滴珠银，等等。

　　制钱又称铜钱，在中国行使二千多年，到晚清虽已走向衰落，但在市场上仍具有重要的流通作用。甲午战争前后，国内市场上制钱种类繁多，各地区、各部门铸钱的重量、成色，均有一定区别。最重的每文一钱四分，最轻的只有三分。制钱有轻有重，时常给商民的交易带来诸多不便。在市场上，重制钱“一文”与轻制钱“一文”，因重量不同就会形成不同的购买力。因此，商品交换不能简单地以“文”为单位，必须注明什么重量成色的制钱多少文。这既削弱了其价值尺度的作用，又妨碍了其流通职能的发挥。

　　纸币种类也很复杂。清朝纸币发行始于顺治年间（注：《清朝文献通考》卷十六，卷十五；另见《清史稿。食货志。钱法》。）。康雍乾时期，由于财政收支状况尚好，市场上流通的货币主要是银两和制钱，纸币并不多见。咸丰年间，由于财政收支状况不断恶化和铸币材料（生铜）缺乏，纸币开始大量流入市场。据载：在1853-1861年间，清政府发行了两种代表银两和制钱的纸币，即银两票和制钱票。银两票分为 1两、2两、10两、50两、80两、100两等；制钱票分为250文、 500 文、1000文、1500文、2000文、5000文等（注：缪荃孙《光绪顺天府志》卷五十九，2页。）。同治以后，中央银钱票虽已停发， 但各省官银钱号所发行的纸币以及民间私票，仍在市场上继续流通。

　　与此同时，外国银行还在中国境内大量发行纸币。这些纸币可分两种：一种是用中国货币单位，一种是用外国货币单位。前者如麦加利、汇丰、德华和花旗等。它们都按中国货币单位发行了银元票和银两票。银元票分为1元、5元、10元、50元、100元五种；银两票有1两、5两、10两、50两、100两五种。这些纸币在长江流域有很大的势力。 用外国货币单位的，如帝俄在中国东北所发行的卢布票，日本于日俄战争时在中国东北所强制实行的军用票、日本横滨正金银行发行的金票，以及英国汇丰银行在中国华南地区所发行的港币（注：献可著《近百年来帝国主义在华银行发行纸币概况》，上海人民出版社1958年版，34页。），等等。

　　对于甲午战后货币流通混乱的情形，1904年出版的《中国新圜法案诠解》曾写道：“查中国各通商虽兴用银元，然用者式样不等。如上海、天津通用鹰洋，满洲则有俄国卢布货币之处，广州、汉口及他省有用本省总督所铸之银币，此外尚有别式银货流行各处。内地乡间用银亦罕见，大抵交易以铜币为主。查中国币制，现在以分两为准度。惟所谓分两者，各处之平色不等，故各地银两之价值，亦参差不齐。查上海、天津、北京色皆不一。有货币书本，内载银两分十四种。”（注：《中国近代币制问题汇编》，第2册，231页。）

　　（三）银钱比价动摇不定。由于货币铸发权不统一，各种货币同时并用，相互间又无固定的比价关系，遂造成晚清银钱比价经常处于波动之中。从乾隆中期至宣统三年的近150年间， 银两与制钱之间的比价就有五个比较明显的变动时期：（1 ）从乾隆三十一年到咸丰四年（1766-1854），每两白银与制钱的比价由800文上涨到2600文左右， 这是清代出现第一个“银贵钱贱”时期；（2 ）从咸丰五年到同治四年（1855-1865），每两白银由制钱2600文急剧下降到1200左右，这是晚清出现的第一次“银贱钱贵”时期；（3）从同治五年到同治十一年（1866 -1872），每两纹银由制钱1200文迅速上升为1800文，这是晚清第二个“银贵钱贱”时期；（4）从同治十二年到光绪三十年（1873-1904），每两纹银由制钱1800文下跌到1200文左右，这是晚清第二个“银贱钱贵”时期；（5）从光绪三十一年到宣统三年（1905-1911）， 每两银价由1100-1400文上涨到1800-2000文，这是晚清第三个“银贵钱贱”时期（注：王宏斌著《晚清货币比价研究》，河南大学出版社1990年版，2-5页。）。

　　银钱比价的这种反复无常的大幅度波动，给晚清社会经济，尤其是政府财政收支及管理带来了诸多不便和严重危害。

　　首先，减少了政府的财政收入。这可以从两点来认识：一是银两与制钱的比价无规律的波动影响了对商业贸易的发展，政府在工商业方面的税收，自然会因工商业的萎缩而受损；二是币制过于复杂，又增加了税收上的困难。按照清制：民间交易使用制钱，政府收支使用银两。由于银钱比价长期波动，给政府的税收和民间的交易带来诸多不便。当银贵时，税吏们命令商民交银，钱贵时则勒令纳钱，纳银时有火耗、平余、解费等额外名目，纳钱时又不按市价折收，任意压低，从中渔利。因此，过于繁琐的额外负担，一方面促使商民逃税抗粮，缩小了政府的纳税范围，另一方面又为不法官吏提供了营私舞弊的机会，直接或间接地减少了政府收入。

　　其次，加重了财务行政的执行难度。自清初起，清政府一直被制钱的种种问题所困扰。钱贵、钱贱、私铸、私销及铜荒，每一问题都对清政府的财政和币制构成严重威胁。鸦片战争前后，户部又为银贵钱贱、白银外流而劳神苦思，穷于应付，咸同年间为弥补财政之不足，被迫实行以铸大钱、发票钞为内容的通货膨胀政策，其结果不仅不能够从根本上消除财政经济危机，反而导致物价猛涨、生产萎缩、金融秩序大乱。到了光绪年间，国际市场上金价暴涨，银价日跌，清政府在外债、外贸等方面倍受损失。在金融市场过于复杂混乱的情况下，各级财务部门的大小官员，一方面对各地银钱收支数额及执行中央规定税率的实际情况缺乏全面了解，一方面又因币制管理的松弛混乱而殚精竭虑。各级财政部门的具体职能和实际作用，无形之中大为降低。

　　总之，晚清货币铸发权不统一、货币流通的混乱以及银钱比价的长期波动，极大地困扰了清政府金融管理职能的正常发挥，由此而引起的金融市场和金融管理的紊乱，已逐渐构成了对整个社会经济，尤其是对财政管理的巨大威胁，急待进行全面而又彻底的改革。

　　二

　　面对甲午战争前后货币铸造、发行、流通和管理过程中所存在的严重问题以及由此而产生的严重危害，晚清政府采取了一系列改革措施。

　　（一）确立七钱二分制银元为主币。截止光绪以前，清政府从未建立明确的主币单位。因为以往历届政府均实行多种货币（如铜钱、金银、纸币等）同时并用的政策，并无主币、辅币之分。光绪以后，随着社会经济的发展和对外贸易的扩大，建立一种长期稳定、使用方便，可与其他货币进行交换的主币单位的客观要求，逐渐被提上日程。1889年广东造币厂采用机器，试铸七钱二分重量的银元获得成功。1894年湖北造币厂又开铸了与广东银元大小重量相同的银元（注：《清德宗实录》卷二百四十，4页。）。两厂所铸银元因式样美观、成色划一， 故深受商民们的欢迎。其他省份看到广东、湖北两地所铸银元不仅能行销于市场，而且还可以获利，也纷纷购机仿铸。其结果，一方面使市场上银元数量大增，另一方面又使本来就很复杂的货币单位更加混乱，即重量成色不一，市价高低不同。对此，清政府曾多次下令禁止各地任意铸造银元，但收效甚微（注：刘锦藻纂《清朝续文献通考》卷二十一，考七七一四。）。

　　1904年正当各地大铸银元之际，清政府电询各地督抚对银元铸造单位的意见。多数督抚电复应采取七钱二分制。湖广总督张之洞起初也坚持这一意见，但后来却极力主张改铸一两制为银元单位。他说：以前各省所铸七钱二分为单位的银元，是仿照墨西哥银元，意为在通商口岸抵制外国银元的权宜之计。现墨西哥银元在市场上已占优势，若自铸银元仍仿墨币重量，恐怕更不能对抗外国银元的竞争。而中国一切赋税均以两钱分厘为单位，若继续开铸七钱二分制银元，与原有银两同时使用折算，极为不便。不如由湖北银元局铸造库平银一两制银元，先行试用，然后逐步推广（注：《大清新法令。第六类财政货币》；另见《光绪朝东华录》（四），5368页、5436页。）。他的这一建议得到许多督抚的赞同，户部也同意采纳。

　　但是，湖北银元局所铸一两制银元发行后，在市场上流通不畅，商民们怨声载道。1907年3月， 度支部尚书载泽上奏主张改定七钱二分制银元为主币。同年7月， 度支部在《通用银元成色分量章程》中规定：新式银元重量应为七钱二分，成色为九成，其兑换率为一枚大银元可兑换一百枚铜元。不料这一方案又遭到直隶总督袁世凯等人的反对。清政府一时拿不定主意，再次征求各地督抚的意见。结果有11省主张铸一两制银元，9省主张铸七钱二分制银元。在两种意见相持不下的情况下，清廷令度支部与资政院会商办法。1908年3月，度支部、 资政院复奏银元应以一两制为单位。上谕在审批这一复奏时指出：“中国两钱分厘习用已久，实难废改，著即定为大银币，计重库平一两。”（注：《大清新法令。第六类财政货币》；另见《光绪朝东华录》（四），5368页、5436页。）

　　这一谕令刚颁布不久，光绪帝、慈禧太后相继病死，政局转变，过去成案遂成空文。1909年2月， 载泽上奏陈述一两制银元的缺陷时说：一两制银元成色为98％，不掺杂质则松软易磨损，掺杂质将超过一两重，名不符实。名目价值超过实际价值，容易被民间销毁。随铸随销，新币制就难于建立起来。即使建立起来，国库也赔累不起。因此，他建议应将银元单位由一两制改为七钱二分制。随后，度支部又奉命设立专门机构，对币制状况进行全面调查。次年4月， 该部拟订了《银本位币制则例》24条，提出银元单位应改为七钱二分制，并对新式币制种类、重量、成色、铸造、发行、流通等做了具体规定。其中规定：新式银元重量为七钱二分，种类为一元、五角、二角半、一角四种，另以镍币五分、铜币二分、一分五、一分四种为辅币（注：《度支部奏为厘定兑换纸币则例缮单》，《度支部币制奏案辑要》，台湾文海出版社，25页。）。至此，七钱二分制银元初定为国币，若干年来的银元单位问题的争论暂告一段落。

　　（二）用铜元取代制钱。1900年，时任两广总督李鸿章为解决钱荒问题，首先模仿香港铜仙式样，用铜、铅、锡三种金属铸成铜元。每枚铜元重二钱，百枚铜元可抵银元一枚。因式样美观，花纹精美，深受社会各界好评。广东试铸铜元获得成功后，其他一些省份见有利可图，便纷纷购机仿铸。有的省份还从日本购买铜饼，一经印花即可使用。对此，清政府曾下令“铜饼一律严禁入口”（注：《大清新法令。第六类财政货币》；另见《光绪朝东华录》（四），5368页、5436页。）。同时又指出：所有铸造钱币事宜均为国家独有之权，地方不得专擅；对于私铸钱币者，各地督抚应“随时严密查防，实力缉拿，从严惩办”（注：《大清新法令。第六类财政货币》；另见《光绪朝东华录》（四），5368页、5436页。）。

　　1904年，为了统一铸币权，杜绝滥铸之风，清政府决定在天津设立国家造币总厂，次年又向该厂拨款400万两，专门铸造银元、铜元。 同时又规定：（1）各省现有之厂，不得沿用旧名， 应统名为户部造币分厂，冠以某省字样，以示区别；（2）各省现有之厂使用的旧式币模，“应一律即行停废，拟令各省局于未经颁到祖模之先，一律暂行停铸”；（3）各省应将历年所铸铜元数目，“查明自开铸起共铸出若干， 现积若干，民间需用数目若干，并已经行销州县若干处，其购定物料铜斤未经铸造者尚存若干，限三个月内先行据实报知财政处、户部”；（4 ）各省应关闭那些尚未开始经营的铸币厂（注：《光绪朝东华录》（四），5436页。）。

　　1906年，度支部又根据清理财政处的建议，制定了《整顿圜法章程》。其中规定：禁止大宗贩运钱币；限制各省铸造数目；购买铸币用铜必先报部；铜元与制钱在各省通用时，不得轻此薄彼，违者论处，等等。1909年又规定：拥有造币之权的厂家，只有度支部所辖的天津造币总厂，武汉、成都、昆明、广州四处分厂，其他各地铸币厂应一律停铸。1910年再次重申：银元、铜元的铸造大权统由中央掌管；七钱二分制银元定为主币，经批准生产的铜元定为辅币，未经批准的铜元应停止铸造（注：《度支部谨奏为铸造国币应一事权拟将销所设银铜各厂分别撤留所留之厂统归总厂管理折》，《度支部币制奏案辑要》，41页。）。

　　（三）限制纸币发行。甲午战后，纸币的发行和流通也和银两、制钱一样，处于相当紊乱的程度。当时市场上流通的纸币大致有两种：一是由政府发行并强制通用的国家纸币；二是由各省官银钱局以及私人钱庄票号发行的银钱票。前者是从货币的流通职能产生的，后者是从货币的支付手段产生的。其中尤以后者所发行的银钱票存在的问题最多。

　　1908年11月，为了对纸币发行进行清理整顿，度支部一方面令大清银行统一发行银两票和银元票，颁行全国。其中银两票为：1两、5两、10两、50两、100两五种；银元票为：1元、5元、10元、50元、100元五种。另一方面又对各省官银钱局以及私人钱庄票号所发行的银钱票做了限制性规定：该部有权对各省官银钱局所发行纸币随时核查；各省所设新旧局厂应“将开设年月及资本实数，现在发出纸币若干，预备金若干，经理协理何人，限六个月逐一详细列表送部”。

　　1909年，度支部制定了《通用银钱票暂行章程》，对各省纸币的发行限额及兑换准备金等作了特别规定：“凡准发此项纸票各行号，自宣统二年起，每年须收回票数二成，限以五年全数收尽”（注：刘锦藻纂《清朝续文献通考》卷二十四，考七七四四。），以消除滥发纸币的混乱现象。

　　1910年6月，度支部正式颁布《厘定兑换纸币则例》， 其中规定：（1）现将此项纸币一切兑换发行之事，统归大清银行管理。 无论何项官商行号，概不准擅自发行，必使纸票于纷纷发出之时，而收中央集权之效；（2）在平时，自应以准备数目为发行数目，一遇银根吃紧， 需要较多，即由银行体察市情，酌量增发，必使银行任接济市面之责，而仍不准有任意滥发之弊；（3）现拟于现款准备以外， 请于纸币发行之次年起，视银行所得余利，按年征收若干，并以税率分三年递进，必使银行于税额增长之时，而仍不觉义务负担之重（注：《中国近代币制问题汇编》，第2册，135页。）。随后不久，度支部又再次奏请限制官商行号发行纸币：“再查通用银钱票流通市面，殊于币制有碍。上年臣部奏定通用银钱票暂行章程，严定限制，原预为推行币制之地，应与此类纸币则例一体遵守。其业经发行各行号，应即照章按年收回。未经发行各行号及以后新设行号，即不准再为发行。”（注：《中国近代币制问题汇编》，第2册，145页。）

　　（四）建立近代银行制度。银行是商品经济和对外贸易发展的产物，是专门从事金融管理的机构。但是由于诸种因素制约，中国迟至甲午战后才产生具有近代意义的银行。1897年盛宣怀在上海组建了近代中国第一家银行——中国通商银行。1905年8月， 户部银行在北京正式成立，1908年改组为大清银行。1907年清政府又组建了中国交通银行。与此同时，各省也出现了许多官银钱号， 有的还直接上升为地方银行。 到1911年底，中国已有银行12家，即通商银行、浙江省银行、广西省银行、直隶省银行、殖边银行、福建省银行等（注：杨端六著《清代货币金融史稿》，三联出版社1962年版，378页。）。

　　在清理财政、统一币制的进程中，清政府赋予大清银行统管中央及地方国库的职权。1910年资政院会同度支部制定了“统一国库章程”，进一步提出由大清银行统一经理中央及地方国库。其要点是：（1 ）国库分为总库、分库、支库三种，总库设于京师，分库设于各省，支库设于府州；（2）中央国库由度支大臣统率，其出纳则由大清银行掌管，地方国库，即省库及府州县库，分别由当地银行或官银钱局负责； （3）政府收支的各种款项，均须汇于各级国库，以便统一收支、管理（注：周伯棣著《中国财政史》，上海人民出版社1981年版，534页。 ）。至此，大清银行无论在经营规模上，还是经营内容上，都成为晚清最大的一家国家银行，具有中央银行的职能和作用。

　　为了加强对各地银行及官银钱局的管理，清政府又相继制定了《银行通行则例》、《储蓄银行则例》、《殖业银行则例》、《银行注册章程》等一系列金融法规。其中《银行通行则例》共分15条和附则3条，主要是关于银行经营的业务范围以及所须遵守的一些条规。如规定银行经营范围：各种期票汇票之贴现、短期拆息、经理存款、放出款项、买卖生金生银、兑换银钱、代收公司、银行、商家所发票据以及发行各种期票、汇票和市面通用银钱票等。所有银行必须将预定资本额、保结殷实商号、行号招牌、开办地址等等，呈报有关部门，在度支部注册后，方可营业（注：《银行通行则例》，《度支部币制奏案辑要》，73-79页。）。《储蓄银行则例》共13条，主要是关于创办储蓄银行应遵守的规章制度。如规定创办储蓄银行必须资本在5万两以上， 存款种类应分定、活两种，定期存款又分零存整取、整存零取和整存整取三种。理事人等对行中一切债务“均负无限责任”；每年结帐时，应将相当于存款总额1／4的现银、国债票、公债票和可靠的公司股票就近存入大清银行和其他殷实银行，作为这些存款的一部分担保等等（注：《币制则例》，《度支部币制奏案辑要》，9-10页。）。《殖业银行则例》共34条，主要是关于开办殖业银行应遵守的一些条规。如规定殖业银行应“为股份有限公司，以放款于工业、农业为宗旨”，资本必须在20万两以上，其股票不得转卖或抵押给外国人或外国公司，且无论是官办还是商办，设立公行或代理店，其详细章程等均须呈报度支部核准（注：《造币章程》，《度支部币制奏案辑要》，11-20页。）。《银行注册章程》共8条，规定所有银行，无论是官办、商办或官商合办， 均应呈报度支部注册，并缴纳注册执照费，并由度支部核发注册执照后，方可开办（注：《银行通行则例》，《度支部币制奏案辑要》，73-79页。）。

　　三

　　通过以上论述可以看出，晚清政府所采取的一系列币制改革措施具有两点进步意义。

　　一是用新式银元、铜元取代银两、制钱，是对传统币制的一大革新。中国历史上曾有过多次币制改革，但改去改来都没有跳出传统怪圈，即金属币多在重量、成色上做文章，并没有解决形状不统一的问题。甲午战后，清政府用较为固定的银元、铜元取代银锭、碎银、制钱、通宝等不规范货币；同时又建立大清户部银行，发行新纸币，限制旧纸币。这些措施的制订和实施，有利于用政策法规来规范晚清货币的发行、流通、管理。

　　二是币制相对统一，有利于政府税收和民间商贸活动的开展。如前所述，从清初到清末200多年间， 国内市场上所使用的通货——银两和制钱因形状、重量、成色不一，不仅直接减少了政府税收，而且给农民交粮纳税、商人结算转帐带来诸多不便。甲午战后，清政府采用新式货币——银元和铜元，在一定程度上有利于政府税收和民间商贸的开展，有利于堵塞不法官吏的营私舞弊行为。

　　在充分肯定清政府币制改革所起积极作用的同时，也应看到有些措施并没有得到真正贯彻执行，有些还带来许多消极后果。据载：“各省官银钱号……发行银元、银两、铜元或制钱钞票，未经中央法令明定，其单位纷杂不一，视各省之需要而异，极鱼龙蔓延之观。准备金之有无，以及成数之若干，亦复各自为制，故票之兑现与否，亦不一致。信用之良否，市价之高下，亦复互异。”（注：《中国近代币制问题汇编》，第1册，70页。）

　　纸币滥发现象尤为突出。奉天省的官钱局于1905 年发行银元票580余万元，银两票35000余两，铜钱票5300余串， 以后逐年发行数量更大。吉林省官钱局所发官贴（即纸币），“逐年增发，漫无限制，底货日空，遂成不换纸币”（注：中国人民银行总行编辑室《中国近代货币史资料》，中华书局1964年版，第1辑，下册，997-998页。）。 宣统元年该局发行的制钱票达7800余万串，同时还发行了大量银元票。黑龙江广信公司自1904-1909年间发行的钱票达1000多万串（注：中国人民银行总行编辑室《中国近代货币史资料》，中华书局1964年版，第1 辑，下册，1023页。）。其他省份在此期间也不同程度地存在滥发纸币的情况。这些纸币的发行既无限额，又无一定准备金，其结果因供过于求，充斥市场，时常发生挤兑，甚至因发行机构倒闭而变成废纸。

　　那么，一个带有进步意义的币制改革运动为什么会出现如此混乱的结局呢？

　　其一，币制改革的指导思想存在严重失误。如前所述，清政府进行币制改革的目的是为了消除货币发行和流通过程中所存在的混乱局面。这一构想自然是不错的。但是，由于缺乏正确的货币金融理论指导，清朝中央和地方的一些官员均把建银行、改币制，作为挽救财政经济危机的重要手段。1895年2月， 盛京将军依克唐阿奏请行钞并设银行折：“方今事势急迫，厝火积薪，势难终日。此时仓猝聚亿万之财收亿万之利，舍钞法外别无良图；欲行钞法，舍银行无以取信。”（注：中国人民银行总行编辑室《中国近代货币史资料》，中华书局1964年版，第1 辑，下册，1032-1033页。）1896年11月，督办铁路大臣盛宣怀在奏请开办银行的奏折中说：“银行仿于泰西，其大旨在流通一国之货财，以应上下之求给。……近来中外士大夫灼见本末，亦多建开设银行之议，商务枢机所系，现又举办铁路，造端大，非急设中国银行，无以通华商之气脉，杜洋商之挟持。”（注：杨端六著《清代货币金融史稿》，三联出版社1962年版，370页。）

　　在开银行、发票钞的思想指导下，自广东开铸当十铜元之后，其他省份也纷纷购机仿铸。“举凡一切新政之无款，举行者皆指此余利为款，即练兵处摊提兵饷，亦竟指此为大宗”（注：刘锦藻纂《清朝续文献通考》卷二十一，卷二十二，考七七二一。）。1902年张之洞采纳幕僚的提议，改铸面值为“当十制钱”的铜元。因当时十文制钱重量为一钱，而一枚当十文的铜元仅重二钱余。改铸的结果，“以二钱之本而得八钱之利”（注：徐一士《凌霄一士随笔》。）。因获利较大，湖北铜元局昼夜加班加点赶铸尚嫌产量不高，省政府遂令银元局、兵工厂等单位协助鼓铸，以致有时日产量达400万枚， 出数之多“为省（铸币）厂冠”（注：《中国近代币制问题汇编》，第2册，234页。）。这样一来，湖北省政府通过毫无计划的铜元铸造活动，“前后数年，获余利一千四百万银元”（注：《陈石遗先生年谱》卷四，光绪三十年壬寅。），为当地财政提供了新的财源。

　　这种不通过直接发展生产，而是企图利用乱铸钱钞、滥借公债等金融手段以消除当时所面临的财政经济危机的做法，势必带来严重恶果。因为货币只是作为一般等价物的数字符号，一旦直接用来为增加政府财政收入，挽救财政危机服务，就会人为地制造通货膨胀，引起物价上涨。对于封建统治者来说，当初改革货币管理体制，培育金融市场，并没有真正从有利于社会经济健康发展的角度去探索、去规划，其主要意图是想借助金融手段把严重的财政危机转嫁到劳动人民身上，以达到挽救清王朝覆灭的政治目的。当人为制造通货膨胀时，他们并非没有想到这种举措可能带来的后果，只是为了摆脱日趋严重的财政危机，不得不采取这种饮鸩止渴的自杀政策。

　　其二，币制改革缺乏坚强有力的领导机构。在币制改革过程中，清政府力图通过铸发新币、限制旧币等手段，以达到革除积弊、建立新规的目的。但由于自身力量的虚弱，清政府币制改革的许多措施久拖未决，并没有得到及时贯彻执行。

　　仅以银元单位的确立为例。甲午战争前后，银两制度已远远不适应国内商品经济和对外贸易的需要。清政府成立天津国家造币总厂，仿铸外国七钱二分制银元，本来是顺应时代潮流的进步措施，在一定程度上有利于堵塞地方不法官吏营私舞弊的渠道。不料，这一方案一提出就遭到张之洞、袁世凯等地方督抚们的抵制。他们坚持铸造一两制银元，明显带有维护旧式银两制度的利益。从改革的角度来说，应该是弃旧图新、铸造七钱二分制银元。然而，银元单位的确立问题却长期争论不休，致使清政府于1910年才正式确定七钱二分制银元为主币，一再丧失币制改革的大好时机。当时总的政治形势是中央政府日趋衰弱，地方各省已成割据之势，整个财经体制改革，包括币制改革在内已难进行。事实上，地方督抚并非真正反对中央度支部铸造七钱二分制银元，关键看铸币权掌握在谁手中，对谁有利。这说明，清政府如果不把地方铸币权收归中央，任意由各省自行铸造，滥铸滥发现象就无法制止，所谓“改革币制，统一财权”也只能是一句空话。

　　其三，币制改革缺乏必要的配套措施，尤其是没有将铸币权真正收归中央。铸币权乃国家重要经济权力，理应收归中央银行统一掌管。但清末币制改革却并没有真正做到这一点。当时拥有货币发行权的机构，除了中央政府所属大清银行、中国交通银行之外，还有浙江兴业银行、四明银行、浙江银行、北洋保商银行、殖边银行、奉天官银号、黑龙江官银号（清末该号发行银两票100万两）、 黑龙江广信公司（清末该公司约发行1亿吊）、 湖北官银钱局（宣统三年以前该局已发行钱票1700余串，银元票160余万元）、新疆迪化官钱局、 河南官银钱局（清末发行银票180余万两，银元票16万元，钱票11万串）、 贵州官钱票（清末发行银票50万两）、直隶省银行、热河官银号、山西官钱局、广东官银钱局、安徽裕皖官钱局等（注：彭信威著《中国货币史》，群联出版社1954年版，524页。）。 这表明清末币制改革并没有将铸币之权集中于中央之手。

　　面对铸币权分散的严重局势，户部于1904年奏定在天津设立国家造币总厂，着手统一铸造银元、铜元。但为时已晚，各地铸币活动已成燎原之势。1909年，度支部又制定银钱票章程，不许地方官商银钱行号增发纸币，对于已发行的逐渐收回。次年又奏定兑换纸币则例，规定由户部银行所改组的大清银行筹备兑换准备金，并陆续将各省商号所发行纸币，每年收回二成，五年内全部收回。以上办法虽好，但后因辛亥革命爆发，这一进程被迫中断。

　　此外，清政府也没有采取切实有效措施，禁止外国银元在中国市场上的流通，而是让其与本国货币一起流通。这种中外货币同时并用的局面不能不给当时币制改革增添新的困扰。

　　其四，币制改革缺乏必要的财力作后盾。众所周知，币制改革涉及内容广泛，费用支出较多。然而在当时，清政府的币制改革长期却是在险恶的社会经济环境中进行的。据载，甲午战后至辛亥革命的10余年间，清政府的财政收支状况不断恶化。1894年尚盈余75万两，1899年赤字为1292万两，1911年上升到1729万两（注：以上数据引自《光绪会计表》、《清朝续文献通考。国用六》、《清史稿。食货六。会计》。）。在入不敷出、财力匮乏的条件下，清政府要想筹集大量资金进行币制改革是极为困难的。

　　另外，清政府从一开始就力图借用外资以推进币制改革。然而，西方列强对中国币制改革的态度是以各自利益为转移的。从要求稳定通货，有利于商品输出和资本输出来看，他们是支持清政府进行币制改革的。如1911年4月，美、英、法、 德四国银行团与清政府签订《币制改革与振兴实业借款》合同，借款总额为1000万英镑（注：《中外条约汇编》，575页；《中国近代币制问题汇编》第1册，49页；柳贻征著《中国文化史》下册，523页。）。但是，对于摇摇欲坠的清政府， 西方列强是不会真正拿出1000万镑作冒险的，实际上只借了40万镑作诱饵。辛亥革命爆发后，借款全部停付（这40万镑的借款也在民国2 年袁世凯签订的善后大借款内扣还）。这表明清政府并没有引进币制改革所需外资，仅靠自己微薄财力支撑，连维持自我生存都十分困难，就更谈不上要进行彻底的币制改革了。