“豆腐预算”是国内学术界对一些部门预算执行不严、随意变更的形象比喻，最突出的表现是，要钱时的预算是一码事，花钱时是另一码事，往往与预算内容有出入。

　　9月28日国家审计署发布的长达7万字的审计公告就揭示了一些预算执行中“屡审屡犯”的违规问题，比如，违规转移、挪用和挤占财政资金，虚报冒领预算资金，未细化预算编制和按规定及时批复预算资金，私设账外账、小金库、乱收费等。

　　这些问题被暴露是因为“豆腐预算”遇上了“铁审计”，但审计毕竟只是事后的监督，预算成豆腐式的软预算是不是预算制度本身出了问题？

　　有制度不执行

　　中央财经大学财政与公共管理学院教授李燕认为，通过近年来的细化部门预算编制、预算外资金收支两条线、建立国库集中收付制度及政府采购制度等一系列预算管理的改革，我国的预算制度基本上是较为科学规范的现代预算管理制度。

　　李燕解释，部门预算编制改革的核心就是要通过细化预算的编制，使各种支出项目按支出用途归位，实现“打酱油的钱不能买醋”，最大限度地杜绝预算执行中的违规挪用；政府采购制度减少了以往采购中的“寻租”行为，提高了财政资金的使用效率。

　　我国目前纳入预算管理的政府收支只是一部分，政府预算不能反映政府的全部收支活动，还有大量的预算外收支以至制度外收支未在预算中反映，当然也就不在人民代表大会和社会公众的监督视野之内，正在推行的预算外资金收支两条线改革就是要解决政府预算不完整的问题。

　　另外，国库集中收付制度的建立就是要通过建立起国库单一账户体系使所有财政性资金，包括预算外资金的收支全部纳入财政的监督管理范围，使各部门、各单位分散使用的财政资金接受财政的统一调配。

　　专家认为，每一类审计揭示出的问题，背后都能找到现行法律和制度规章的相应禁止和限制性条款。

　　李燕指出，国家审计署对32个中央部委及部门审计揭示出的种种“屡审屡犯”的违规问题，使人们不禁对近年来预算制度改革的有效性提出了疑问。虽然制度改革确实没有到位，但关键问题还是一些部门有法不依、有章不循。

　　法规滞后责任难以追究

　　被学术界注意到的一个问题是，我国目前有关政府预算的立法调整相应落后于预算制度的改革，还没有完全将已经进行的制度改革纳入法制轨道，特别是在我国《预算法》中对预算制度的法律地位与行为规范的约束条款成了法律空白。

　　李燕介绍，1995年实施的《中华人民共和国预算法》及《中华人民共和国预算法实施条例》已经显示出与预算制度改革的不适应性，改革的措施与现行《预算法》中的一些规定产生矛盾，法律中的一些空白也使得有关预算管理制度实施缺少依据。

　　不仅《预算法》本身难以适应公共预算管理发展的要求，相关的法律法规的立法与修订工作也比较滞后，许多重要的预算管理法律法规，或是迟迟难以出台，或是沿用计划经济时代的规章，许多改革措施难以找到法律依据。

　　如相伴系统性预算改革而生的法律法规目前只有一部2002年出台的《中华人民共和国政府采购法》，国库管理制度改革的法律依据仍是20年前通过实施的《中华人民共和国国家金库条例》。

　　李燕认为，法律的局限在某种程度上制约了预算改革的步伐，也使得预算的执行和监督阶段无法可依，现行的制度办法无法律约束力，在实践中的遵从度低，另外，也使得责任追究无依据。因此，在实践中钻政策空子，违规现象屡屡发生也就不足为奇了。

　　令人欣慰的是，《预算法》的修改已列入十届全国人大修法规划。李燕建议将政府的公共经济活动全部纳入预算管理，实现依法理财、阳光理财。

　　提高财政资金使用效率是根本

　　学术界认为，即便有了完善的法规和制度，并不意味着各级地方政府和各有关部门会不折不扣地执行。专家认为，构建强有力的政府预算监督体系是保证预算的法律效力、维护其法律权威性的重要手段。

　　专家强调，政府预算公开化是老百姓对政府预算进行监督的前提。美国的《信息自由法》和《阳光下的联邦政府法》就要求，政府预算和财政支出的项目及金额要公开，以利于舆论和民众监督。到目前为止，我国的财政预算还不够公开，不要说普通百姓，就是代表老百姓审议预算草案的人大代表也未必全部了解。

　　李燕介绍，我国目前虽然从中央到地方实施了以细化预算编制为特征的部门预算，但每年的人代会，政府向人大提交的预算报告仍比较简单，主要还是以功能预算为主，只递交部分部门的预算，且供人大代表审查的时间也较短，这就给违规违纪行为以可乘之机。所以，要防止预算腐败行为就必须加强对财政预算的管理和监督。

　　从目前来看，应逐步做到政府预算收支计划的制订、执行以及决算的形成等过程都向社会公开，让公众知情，方便人大代表开展监督和审计；在公开的同时，通过完善部门预算，进一步细化预算编制，将所有的预算指标都核定到具体项目，使大家清楚要办哪些事，用多少钱，怎么用钱。

　　审计报告揭示的问题也显示，我国目前财政资金使用效益不容乐观，主要表现在：项目前期准备不充分；地方配套资金不落实；部分项目不能按期建成投产；已建成项目运营效果差；项目建设管理不善；挪用建设资金及损失浪费严重。

　　李燕认为，这些问题的出现是因为预算使用情况没有相应的考评体系，最终出现“财政的钱好要、好用”，不要白不要，不用白不用“的状况。如果有关部门在给每个项目预算的同时有一个合理的业绩标准，有考核其是否达到业绩的措施并与以后的财政拨款挂钩，建立重大项目的责任追究制度，就会变成”财政的钱既不好要，也不好用“。

　　专家认为，提高财政资金的使用效率是目前政府预算改革的根本性问题，其重要的制度保障就是建立一套绩效管理和考评体系。这一方面可以加强社会公众对政府财政工作的监督意识，另一方面也使政府部门产生强烈的自律意识。