关键词：农村；义务教育；财政体制；问题；原因；对策

　　《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国义务教育法》规定，基础教育实行地方负责、分级管理的体制，调动了地方政府主要是县、乡两级政府的积极性，对推动义务教育发展产生了不可估量的作用。但是，随着经济体制、主要是财税体制改革的深入，国家财政收入结构发生变化，农村税费体制正在调整，县、乡财政难以负责义务教育的全部经费，经费投入的供需矛盾日益突出，严重影响了义务教育的普及与巩固，亟需调整政策，完善体制，以确保普及义务教育目标的实现。

　　一、主要问题

　　农村税费改革以后，将取消农村事业费附加和农村教育集资，现行农村义务教育投入体制发生了重大变化。农村义务教育经费的供给面临着以下几个突出的问题。

　　1.教育经费来源缺额的填补问题。农村税费改革以后，随着农村教育事业费附加和农村教育集资被取消，农村每年教育经费来源将减少至少200亿元。这是一个不可小视的数字，如果没有相应的经费补充措施。农村教育将无法正常运转。

　　2.校舍危房改造资金的保障问题。据《中国教育统计年鉴（1999）》提供的数据，1999年全国农村中学尚有危房面积163.96万平方米，农村小学尚有危房面积343.11万平方米，合计507万平方米。按国家危房改造资金补助标准计算，约需资金15亿元。同时，每年还有约3%左右的危房自然增长率。现在农村中小学校舍建设总面积为5.76亿平方米，每年危房自然增长面积约为1728万平方米，每年需危房改造资金约51亿元。过去，农村学校危房改造资金主要靠农民集资解决，农村税费改革以后，这笔开支必须切实落实，否则将严重影响农村义务教育成果的巩固与发展。

　　3.初中发展高峰的经费筹措问题。从2000年开始，初中发展进入高峰期。2000年初中生在校人数已达6256.29万人，比1999年增加了444.64万人，增长7.65%.据《中国教育统计年鉴（1999）》提供的数据，1995年至1997年入学的小学生，每年都超过了2500万人，他们分别于2002年至2003年进入初中阶段学习，从而使该期间初中规模达到峰值。如果小学毕业生按90%的比例升入初中，则初中在校学生人数将突破7000万人，比1999年净增1100万人。同时，这期间还有部分初中的学制要由两年改为三年，由此也会增加在校学生的数量。如果初中在校学生增加1100万人，按1999年全国初中生生均预算内教育事业费639.63元计算，仅国家预算内拨款就要增加70亿元。如果考虑新增初中生的教学基础设施建设和校舍基建费，则需增教育经费就更多。初中的高峰发展将使本就紧张的教育经费供需矛盾更加尖锐。这一形势在农村也是一样。在农村，过去这些问题都压在乡一级政府身上，主要靠加重农民负担的办法解决。现在这条路不通了，必须另辟蹊径。

　　二、原因

　　我国现行的义务教育财政拨款分为教育事业费和教育基本建设费两个部分，这种拨款的分类正是参照计划体制下学校教育经费使用方式而设立，在计划经济体制下它既是一种拨款体制，也是一种财政监督体制。然而在市场经济体制下这种拨款体制不但与学校使用方式相脱离，而且也失去了财政监督功能。现行的教育事业费包括行政公用费和人员费，由于过去教育工作对成本核算与效率分析的忽视，教育公用费的拨款标准并没有严格的规定，基本上参照学校上年或上几年的平均公用支出，再考虑学校学生数的增长与社会消费水平的增加而确定标准。教育人员费完全按照学校教职员工人数的多少来划拨，但人员费的划拨标准已经显得过于陈旧，这也是导致教师队伍不稳定的主要原因。教育基本建设费是维持学校公共财产良性运行的费用，它占教育财政拨款的比例很小。教育基本建设费的拨款标准基本保持恒定，其款额很小，若想使用它来改善教育设施的可能性较小。因此，当前学校的基本建设主要依靠政府的城镇建设规划拨款和学校创收的积累资金。

　　通过上述对当前义务教育财政环境及财政拨款体制的分析，我们发现现行的义务教育拨款体制与学校的财政现状相去甚远。这种错位为学校的发展尤其是经费的使用带来了障碍，其具体表现为：首先，由于财政拨款没有科学的成本核算标准，而过多地凭借对以往学校经费使用情况的经验估算，这导致学校的经费划拔与学校的办学效益相脱离，给学校的发展具有一定的误导。而且拨款标准的经验性估算使得学校在经费使用上尽量多花，至少在财务上要让财政部门感知学校现在的经费是远远不够的，这既使得学校在具体工作上忽视对教育成本的核算与教学效率的关注，还成为教育经费永远紧张的原因之一。其次，现在教师工资偏低而社会对学校的要求又越来越高，这给学校校长的工作带来了极大的困难。于是学校的功能发生了偏移，学校工作重心由对教育教学的指导转向确保学校创收的稳定与增长，而且由于政策上的落后，学校创收所得经费往往处于“小金库”之中，既不能公开地用于教师福利的提高，又成为学校腐败的重要来源。再次，学校当前浪费现象也较严重。由于拨款体制与使用途径相脱离，从而造成在拨款与使用中的混乱与浪费。

　　三、对策

　　义务教育经费投入涉及教育管理体制。现在实行的基础教育地方负责、分级管理的体制仍然应该坚持，但要适应财税体制改革的新情况，进一步充实和完善。主要内容是：加大中央和省级政府对义务教育的投入力度，保证财政性教育经费在义务教育中的主渠道作用，确保普及义务教育有稳定的经费来源。对此，提出以下几点政策性建议。

　　1.强化政府对义务教育经费投入的主渠道作用，确立义务教育财政拨款在公共财政中的优先地位，努力增加对义务教育的财政拨款。

　　义务教育是国民基础教育，是一种公共产品，其经费主要应由以税收为基础的财政负担；国家有提供义务教育所必要的基本就学条件的义务，这也是保障公平就学机会的基本要求。要根据有关教育法律法规及《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》中“政府的教育拨款主要用于保证普及义务教育资金投入和承担普通高等教育的大部分经费”的规定，确立义务教育在公共财政中重中之重的地位，强化政府在义务教育投入上主渠道的作用。

　　2.逐步建立与分税制相适应的各级政府合理分担义务教育经费的体制。

　　要强化中央和省级政府对义务教育的财政支持。义务教育实行地方负责，分级管理，并不意味着中央政府没有责任，地方政府的责任也不是只局限于县级和乡镇政府。实际上，《教育法》和《义务教育法》中明确规定各级政府在义务教育经费方面都负有责任。教育法第56条规定：“国务院及县级以上地方各级人民政府应当设立教育专项资金，重点扶持边远贫困地区、少数民族地区实施义务教育。”义务教育法第12条规定“实施义务教育所需事业费和基本建设投资、由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”。

　　今后我国义务教育投入体制改革的重要内容是要进一步完善分级负责体制，明确各级政府在义务教育经费筹措和管理方面的职责分工。在中央、省、县和乡各级政府之间确定一个合理的义务教育经费分担比例。建议：（1）随着财政体制改革的深入和中央财政比重的提高，加大中央和省级财政、特别是中央财政的义务教育拨款（目前我国中央财政拨款在全国义务教育经费的比重过低，不到2%），并建立和完善以“教育经费最低标准”和地方财政财力为主要依据的省、县两级义务教育财政拨款制度和中央转移支付、专项补助制度。“义务教育教育经费标准”应包括学校办学条件、公用费的标准以及教职工编制标准和工资标准等。对依靠县、乡财力达不到最低标准要求的地方，由中央和省级财政以转移支付和教育专项经费的形式子以补助。应把国家贫因地区义务教育工程作为长期的财政制度固定下来。今后国家财政预算内义务教育经费的增量部分，应向贫困地区倾斜，并把资助项目细化、固定化；中央财政的补助项目应包括：对贫困地区的义务教育补助，对少数民族、残疾儿童的特殊补助，对贫困儿童的书本费、助学金（含住宿学生的食宿费补助）、教师工资和培训费补助等；省级财政的补助项目应包括：农村学校基建和办学条件补助，贫困地区教师工资补助，对处于不利地位的学生的补助，对达不到标准的地区的公用费补助等。（2）逐步建立按义务教育支出项目（如教师工资、公用经费和基建经费等）由各级财政按比例分担的制度。教师工资应由省、县财政分担，中央财政对贫困地区予以补助；公用经费由县、乡财政分担、中央和省级财政对贫困地区给予补助；要认真落实“纲要实施意见”提出的“城乡实施义务教育的学校新建、改建、扩建和危房改造所需资金，由各级政府列入基本建设投资计划”的措施。对贫困学生的助学金应由中央、省和县财政分担。

　　3.健全义务教育投入体制的法制化建设，完善依法筹措和分配教育资源的体制。要依法实现教育预算的单列，完善部门预算制度。在预算中适当强化义务教育财政的相对独立性。要依据《义务教育法》，尽快制定《义务教育投入条例》，在法律上明确规定各级政府在义务教育投入上的责任、经费负担比例和具体的财政措施。

　　4.在国家费改税过程中，应将教育费附加改为教育目的税（类似美国地方学区独立征收的“教育税”），逐步确立以地方教育税和各级财政分担的预算内拨款为主的义务教育财政体制。在城市，除原来的“三税”附加外，可以考虑按职工工资或个人所得税的一定比例计征；农村按农民人均纯收入的一定比例计征，把目前农村教育费附加以乡为单位自收自支改为以县为基本征收单位统筹使用。所征税收可按一定比例在各级地方政府之间分配，适当强化上级财政资金的再分配职能，用于平衡基层教育财政能力的差异。

　　5.加强教育经费统计指标体系的建设，增补和改进能够反映各级政府对义务教育经费分担状况的指标。同时加强义务教育经费供求关系的研究，加快制定义务教育成本标准。以满足建立各级政府分担义务教育经费机制的需要。