——论我国“三农”问题及农村税费改革思路

　　本文通过建立“财政社会学”理论框架和运用财政社会学分析方法，对我国历史上长期以来的“三农”问题进行研究。作者认为，“三农”问题，包括农民负担过重的问题，其根源在于我国国家集权型财政体制和农村、城市之间不当的权力资源配置格局，解决问题的根本出路在于彻底改变我国传统的财政体制，建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制，实行民主财政。

　　在一个以农村人口为主的大国，全面实现小康必须全面繁荣农村经济，加快城镇化发展进程。开拓新的思路，正确认识和把握“三农”问题的实质，是我们进一步推进农村税费改革、全面繁荣农村经济的重要前提。与以往研究不同，本文采用财政社会学（注：“财政社会学”思想由德国著名经济学家葛德雪和熊彼特提出，至今已有近百年的历史，但是却一直没有得到普遍的关注，因而也没有形成统一的理论分析框架。本文所用理论框架是作者依据自己对财政社会学的理解，综合经济学、政治学、社会学、法学等相关学科的有关知识建构的。必须指出的是，财政社会学不是特殊的社会学，也不是财政学的特殊组成部分，更不是财政学与社会学之间的边缘学科，而是财政学的本来含义，是新政治经济学的重要分支之一。）分析方法，对我国历史上长期以来的“三农”问题进行研究，其结论是：我国“三农”问题的深层次原因在于我国不合理的国家集权型财政体制。因此，无论是农村税费改革，还是全面繁荣农村经济、加快城镇化进程，都要求把农村财政放到一个更坚实的制度基础上来，彻底改变我国传统财政体制下农村、城市之间不当的权力资源配置格局，建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制，实行民主财政。

　　一、财政社会学分析框架及财政体制模型

　　财政涉及广泛的责权利关系，具有极大的社会经济“联动性”。19世纪的财政学文献表明，重商主义时期的财政学具有鲜明的学科综合化特色，它包含有今天的法学、经济学、公共管理学、政治学、社会学以及历史学、政策学等内容（注：BACKHAUS，JüGEN，G.（2002）。Fiscal sociology：what for？[Z].http://www.unierfurt.de/finanzwissenschaft/downl/abschied.html.）。只是到了20世纪以后，随着各个学科的单方面发展，财政学才变成一门技术性的学科，并将自己的理论建立在法学、政治学、经济学等既有理论的虚拟观念的基础上，忽视了财政现象与社会结构之间的有机联系。葛德雪（Rudolf Goldscheid）批判了财政学的技术化倾向，提出了财政社会学思想，试图恢复重商主义时期财政学研究的跨学科性质（注：葛德雪（Rudolf 　Goldscheid，1870—1931），德国经济学家，在1917年及随后的几年里，出版了《国家社会主义还是国家资本主义》、《财政学与社会学》、《经济社会化还是国家破产》、《国家、财政及社会——从社会学立场研究财政学的本质与课题》等书，批判了现有财政学，提出了财政社会学的主张与政策实践，认为财政社会学即公共财政怎样受社会节制，以及公共财政对社会发展有什么节制机能的问题，阐明财政与社会生活的相互关系。参见：[日]坂入长太郎。欧美财政思想史[M].中译本，张淳译，北京：中国财政经济出版社，1987.347—348.）。熊彼特则从财政的侧面抓住国家的本质、形态和命运，指出对财政历史的研究能使人们“洞悉社会存在和社会变化的规律，洞悉国家命运的推动力量，同时也能洞悉具体的条件，特别是组织形式发展和消失的方式。”（注：CHUMPETER.JOSEPH.ALOIS，　（1918）。The crisis of the tax state“[A].International　Economic 　Paper[C].1954.4.）可惜他们的思想没有受到应有的关注和发展（注：继葛德雪和熊彼特后，还有耶希特（Horst Jecht）、兹尔坦（Herbert Sultan）等人对此进行过研究，但1930年后因发生意识危机而失去影响，其研究也变得断断续续。现在对此进行研究的主要是德国和日本的经济学家，我国在这方面的研究还刚刚起步。），财政社会学也始终只是处于萌芽状态，没有发展成为一门独立的学科。本文以为，财政社会学是新政治经济学的一个重要分支，是进行社会经济发展宏观分析的最佳视角，它可以通过吸收经济学、政治学、社会学和法学等相关学科的研究成果，革新对财政及财政体制的理解。下面，作者将根据自己的理解建立一个简单的财政社会学分析框架，并从中引申出四种主要的财政体制模型。

　　“权力资源”和“生活机会”（life-chance）（注：吉登斯在权威性资源中列出的“对生活机会的组织”是本文研究的重要基点。“生活机会”（“life-chance）的概念最早由韦伯引入，它不仅意味着在不同形式的社会以及社会的不同区域中，人能够生存下来的机会，同时也指一系列范围广泛的倾向和能力。在此，本文将其内涵界定为：”生活机会“是指由权力资源的分配状况所决定的个体或组织自我生存、自我发展的空间。）是本文分析的中心概念。吉登斯（Anthony Giddens）认为，”权力是实现某种结果的能力“（注：[英]安东尼·吉登斯。社会的构成[M].中译本，李康、李猛译，北京：生活·读书·新知三联书店，1998.377.），其存在的前提是各种支配结构的存在。以康芒斯为代表的制度经济学派认为，资源配置的决定因素不是市场，而是社会制度安排中的权力结构。权力资源是权力的基础，其占有状态决定了”生活机会“的大小。国家通过控制权力资源以取得财政收入，财政是国家控制权力资源的经济体现，财政体制最充分地体现了权力资源的配置格局，因此，”每个社会问题，实际上还有每个经济问题，说到底都是财政问题“（注：[美]丹尼尔·贝尔。资本主义文化矛盾[M].中译本，赵一凡、蒲隆、任晓晋译，北京：生活·读书·新知三联书店，1989.287.）。以财政利益为根基的冲突是社会冲突的基本形式，一定财政利益格局下的冲突和权力的关系总是与权力资源的分配联系在一起的，财政体制构成吉登斯所说的”权力的制度性调配“（International mediation）的载体，即权力存在于财政体制之中，并通过财政体制展现出来。因此，本文认为，财政体制是政府通过其收支结构和活动范围的划定对权力资源在政治、经济两大领域及各领域不同活动主体，包括中央与地方政府、不同阶级阶层的人群之间进行分配的制度安排，是对不同活动主体基本地位、权利、责任和义务的规定和认可，决定了不同主体的活动空间或”生活机会“。权力资源在不同的领域的分配决定了国家合法性的基础，同时由于不同领域权力资源运作机制和活动主体的不同会导致不同的国家财政收入规模和社会经济发展绩效。一国的财政体制需要在国家合法性最大化、国家财政收入最大化和社会经济发展绩效最大化之间达成某种平衡，否则就会引起国家或社会的动荡，从而需要通过改革或革命来重新趋向平衡。这构成了一个简单的财政社会学分析框架。正是由于财政体制的这一内涵，使它对于国家的社会经济发展具有”立宪“层次上的意义，我国历史上长期存在的”三农“问题也可以在财政社会学框架内通过对财政体制的研究得到解答。

　　下面，我们借助柯布—道格拉斯生产函数建立一个简化的模型来分析一定财政体制下的权力资源在政治和经济两大领域以及在城市和农村的配置所产生的长期社会经济发展绩效：

　　Y=εA[a]B[b]

　　权力资源在政治和经济两大领域的配置具体化为财政直接控制（包括中央财政和各级地方财政）和市场配置（财政间接控制）两部分，分别用A和B表示，a和b则相应表示社会经济发展绩效对该领域权力资源的弹性参数，且a+b=1.ε表示综合绩效系数，Y表示总体社会经济发展绩效。在这个模型中，A=C[，1]+D[，1]，B=C[，2]+D[，2].C[，1]和D[，1]分别表示财政直接控制下的权力资源在农村和城市的配置；C[，2]和D[，2]分别表示市场配置下的权力资源在农村和城市的配置。假定市场配置效率高于财政直接配置效率，即a＜b，依据A、B和C[，1]、C[，2]、D[，1]、D[，2]不同的取值，我们近似地得到四种主要的财政体制模型：

　　模型一：A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1]，表示权力资源主要由财政直接控制，且主要配置在农村。

　　模型二：A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1]，表示权力资源主要由财政直接控制，且主要配置在城市。

　　模型三：A＞B，C[，1]＜C[，2]，C[，2]＞D[，2]，表示权力资源主要由市场直接控制，且主要配置在农村。

　　模型四：A＜B，D[，1]＞D[，2]，C[，2]＜D[，2]，表示权力资源主要由市场直接控制，且主要配置在城市。

　　模型一和模型二可总称为国家集权型财政体制。因为在这两个模型中财政直接控制了大部分的权力资源，国家在社会经济发展中处于绝对支配地位，市场配置的权力资源十分有限，并且常沦为财政的附属物，在为财政的服务中取得自己的存在。在这种财政体制下，国家凸显了其暴力特征，个人和组织的生活机会强烈依附于共同体，无法发展出独立的人格，也无法进发出创新的冲动，因而整个社会缺乏发展的内在激励，具有强烈的保守性和封闭性。但由于模型一和模型二对权力资源在农村和城市的配置格局不同，因而又具有不同的特点。在模型一中，国家的财政基础以农业为主，限制城市工商业的发展，本文称之为农业基础型集权财政体制。在模型二中，国家的财政以国家控制的城市工商业为基础，可称为工商基础型集权财政体制。

　　模型三和模型四可称之为公共型财政。因为在这两个模型中，市场取得对权力资源的主要配置权，财政在为市场服务中取得自身的存在。这里需要特别指出的是，市场取得对权力资源的主要配置权并不与本文在前面所主张的财政体制的涵义相冲突；相反，它是财政体制改革的结果，是财政对权力资源由直接控制转为间接控制的结果。在这种财政体制下，国家隐匿了其暴力特征而凸显了其契约色彩。个人取得了公民地位，组织也获得了独立性，具有自主的生活机会，因而社会创新得以持续实现，哈耶克所称的自发秩序得到扩展。同样，由于权力资源在农村和城市的不同配置，模型三和模型四也具有不同的特征。在模型三中，市场的产品以农业为主，工商业为辅，本文称之为农业基础型公共财政体制。在模型四中，市场产品以工商业为主，农业为辅，本文称之为工商基础型公共财政体制。

　　如果我们进一步将农村与城市关系区分为农村剥夺城市、城市剥夺农村或农村城市协调发展三种主要类型，则可在四种财政体制的基础上进一步得出十二种具体的财政体制模型（注：这十二种财政体制模型是：农村剥夺城市农业基础型集权财政体制、城市剥夺农村农业基础型集权财政体制、农村城市协调发展农业基础型财政体制；农村剥夺城市工商基础型集权财政体制、城市剥夺农村工商基础型集权财政体制、农村城市协调发展工商基础型集权财政体制；农村剥夺城市农业基础型公共财政体制、城市剥夺农村农业基础型公共财政体制、农村城市协调发展农业基础型公共财政体制；农村剥夺城市工商基础型公共财政体制、城市剥夺农村工商基础型公共财政体制、农村城市协调发展工商基础型公共财政体制。）。不同的国家、一个国家在不同的历史时期，采用何种财政体制，受到各种外在或内在条件的约束，如财政压力（注：张宇燕、何帆对财政压力引起的制度变迁进行了很好的研究，并论证了在财政压力下“甩包袱”与“向新增财富征税”的不同政策顺序对改革结果的影响。（参见：张宇痛，何帆。由财政压力引起的制度变迁[A].盛洪，张宇燕。从计划经济到市场经济[C].北京：中国财政经济出版社，1998.）。但笔者认为，财政压力只是财政体制模式形成的原因之一，还有其他因素也会对财政体制模式的形成产生重大影响。）、社会权力结构、自然禀赋、国家发展目标、领导人眼光、财政体制形成机制等。由财政社会学分析框架和我们建立的模型可知，每一种不同的财政体制，都会导致不同的社会经济发展绩效，这也正是世界各国社会经济发展绩效不同的原因。同时，经由这些模型，我们也可以解释市场经济的起源并判断一国市场经济发展程度。因此，我们可以初步得到的结论是：不同的财政体制会导致不同的“三农”问题，农村城市协调发展工商基础型公共财政体制能取得较好的社会经济发展绩效，并解决好现代化过程中的“三农”问题；而在国家集权型财政体制，尤其是城市剥夺农村的财政体制下，国家各级机关为取得充足的财政收入，必然会给农民增加各种不合理的负担，而农民也不可能在这种体制下得到更多的生活机会，久之则演化为严重的“三农”问题，这在世界各国的历史上都是如此。下面通过对我国历史和当前财政体制的分析，进一步揭示财政体制与“三农”问题的内在联系。

　　二、国家集权型财政体制与“三农”问题的历史梦魇

　　在“土地是……原始的食物仓，也是……原始的劳动资料库……土地本身是劳动资料”（注：马克思。资本论：第一卷[M].北京：人民出版社，1975.203.）的情况下，土地和人口是最重要的权力资源，建立在此基础上的井田制和授田制是我国有史记载的最早的财政体制（注：长期以来，大家对井田制和授田制等的认识仅仅停留在土地制的视野范围内，没有认识到在一定的历史条件下，土地制度就是财政体制本身。只是随着技术的进步、人类认识的发展、活动区域的扩大、分工的深化等，人们不断地开发出新的权力资源，这才使财政体制超越了土地制度而包含更多的内容。）。井田制在夏、商、周三代实行，授田制在春秋战国时建立。在授田制下，国家掌握了地权，对土地加以规划和折算，并按一定的标准将土地直接分配给一家一户的个体农民耕作以征取赋税。授田制确立了以个体农户为单位的农业耕作方式，造就了为数众多的个体小农，它不仅直接推动了我国古代农业生产方式和经营方式的改变，也使分散的个体农民与国家政权之间建立起了明确而直接的联系。作为取得耕作权的代价，民众被编入了户籍制度之中，被剥夺了迁移的自由，其生活机会被限制在土地和特定的区域之内。这种份地分耕定产定税责任制体现着国家对土地和民众的双重控制，对我国后来的社会经济发展产生了深远的影响。

　　在以农业为基础的财政体制下，只有在国家还控制了其他的权力资源，如工商业从业机会等时才会在社会的各利益群体中造成层层的权威膜拜，确保国家权力的至高无上。战国时，虽有小农制的普遍基础，但尚无国家大规模掌控工商业的条件。战国时期商业的发展对农业产生的冲击，让统治者感觉到工商业对授田制和户籍制度的直接威胁，因而加大了对工商业的官营力度，但这一过程到西汉时才得以完成。汉武帝面对内忧外患，为增加国家财政控制权力资源的能力，对私营工商业采取了毁灭性的打击措施，并对盐铁酒实行官营，建立了一系列适应专制集权的官营工商业机构，发展出大规模官僚制经济。汉武帝时期形成了我国历史上长期沿用的建立在小农制和官僚制经济基础之上的国家集权型财政体制，其特征与模型一相似，即A＞B，C[，1]＞C[，2]，C[，1]＞D[，1].至此，先秦时期的封建社会被韦伯所说的家产官僚制社会或“俸禄的国家”代替，谢和耐所讲的中央集权国家也才算成型。这是一个“以农业为基础，面向内部的社会”（注：[美]斯塔夫里诺斯。全球通史——1500年以后的世界[M].中译本，吴象婴、梁赤民译，上海：上海社会科学院出版社，1982.66.）。

　　西汉建立的财政体制被后世继承，虽然王朝更替，但国家集权型财政体制的两大基础，即小农制经济和官僚制经济，始终未发生动摇或根本改变，零零星星的财政体制改革只不过是在不同的条件下为维护国家存在的合法性而进行的修修补补罢了。在农业基础型国家集权财政体制之下，权力资源配置呈现单极格局，农业和工商业在国家的控制下实行了整合，共同服务、服从于国家财政的需要，市场成为国家财政的附属物，即使有商品经济的繁荣，也主要是服务、服从于财政的需要，连城邑里的店铺和集市都是政府行政管理下的产物。国家垄断了生活机会，社会发育和个人自由得不到相应的空间。集权官僚制的本性决定了它不容许个人主义的发展，所以在我国传统社会中充斥的是国民的依附性格和苟且偷安，社会创新难以进行。

　　由于农产品需求弹性有限，民智民力需要在农业之外得到展现，民众急需获得农业之外的生活机会，但国家对工商业的控制使得社会经济发展的内在要求无法实现，民众被迫局限在农业这一狭窄的范围之内，再加上国家财政开支持续增长的趋势和官僚的盘剥，农民负担日益加重，“三农”问题变得十分突出。与国家的暴力性相联，我国历史上的“三农”问题也总是通过暴力获得暂时的缓解，虽然也曾有过为减轻农民负担而试行的“两税法”、“一条鞭法”、“摊丁入亩”等，但由于基本财政体制不变，农民负担问题始终无法得到根本的解决，致使“三农”问题成为历朝历代不断的梦魇。北宋王安石企图改变权力资源配置格局的改革在强大的既得利益集团的阻碍下失败。明太祖从宋朝灭亡的教训中看不到“三农”问题的财政根源和农业基础型国家集权财政体制对社会经济发展的阻碍作用，重新确定了全国小自耕农为主的生产结构和社会结构，并实行恐怖政治，致力于维持这种结构，其决策不是开放的和扩张的，而是全面收敛，本已有所松动的农业基础型国家集权财政体制重新得到巩固。有学者称之为“洪武型财政”（注：黄仁宇将其特征概括为：“缺乏眼光，无想像力，一味节省，以农村经济为始终，凭零星杂碎之收入拼凑而成，当中因素容易脱落。并且只注重原始型的生产，忽视供应行销间可能的技术上之增进”。参见：黄仁宇。赫逊河畔谈中国历史[M].北京：生活·读书·新知三联书店，1997.212.），是企图对宋朝进行全面突破而失败之后的全面反动和倒退。明朝财政体制的上述性质，必然启动和加剧社会核心部分因无法抑制的专制而导致的自我毁灭和“逆现代”的趋势（注：王毅。中国皇权制度逆现代性的主要路径——从明代的历史教训谈起[J].开放时代，2000，（7）。），最终因严重的“三农”问题导致国家合法性产生危机，并最终在农民起义中灰飞烟灭。清朝和以民主共和为理想的国民党政府也因未能在财政体制的转换上取得突破而无法逃脱同样的历史命运。对我国古代和近代财政体制的分析，可以从更深的层面对“历史周期率”作出更合理的解释。我们今天存在的“三农”问题从很大程度上说是历史的延续，因此，解决问题的出路依然在于财政体制的突破。

　　三、1949年后的财政体制与“三农”问题的新形式

　　中华人民共和国成立时的财政、经济和工业化的压力和我国资源开发利用现状等，迫使1950年2月召开的全国财政会议重新确立了国家集权型的财政体制，但与历史上以往朝代不同的是，新中国的财政体制改变了财政基础的依赖方向，将其重点放在了国家控制的城市工商业的发展之上，并采取了城市剥夺农村、国营工商业剥夺私营工商业的方式。其特征可用模型二来表示，即A＞B，D[，1]＞D[，2]，C[，1]＜D[，1].

　　在农村，土地改革改变了人际关系的本质，新的权力结构取代了旧日农村的精英阶层，比历史上任何时候都提高了国家对农村权力资源的控制；而在城市所进行的“三反五反”运动则确立了新政权与城市民众的新关系。这两场在建国之初为解决财政困难所进行的运动瓦解了我国农村和城市已有所发展的自治基础，塑造了新时期财政体制下国家与社会关系的雏形。

　　在国家集权型财政体制下，一旦国家选择以工业化作为其合法性的依据，它就必然要最大限度地控制所有的权力资源，以推动工业化的进程。由于长期的农业基础型财政体制的影响，我国的工商业相对十分落后，工业化资金的来源就在于最大程度地掌握农业生产剩余。因此，服从于这一财政目的，国家改变了土改后重新确立的小农制，代之以农业集体化，以增强控制。对农业剩余的索取程度与财政对资金的需求成正比，作为控制农业剩余的集体化行动也相应地由互助组到初级社再到高级社，最后完全剥夺了农民根据他们所提供的土地、设备与牲畜等农业生产资料参与剩余分配的权利。在此过程中，国家对农业剩余的控制也进一步从最初的流通领域而转向对生产、流通领域的全面控制。统购统销剥夺了农民对其剩余产品的支配权，工农业价格“剪刀差”将这一剥夺进一步加深。在这一工业剥夺农业的权力资源配置利益格局下，农民丧失了独立自主从事家庭生产经营的权力，农村则基本上断绝了其发展所需的资本积累。国家从财政体制上对农村和农民生活机会的压缩，为新时期的“三农”问题埋下了严重的隐患。

　　1958年的“大跃进”对生产的发展带来了非常大的破坏，并导致财政不堪重负。为防止社会出现整体性危机，将重担大部分转到没有组织起来的、分散的农民身上是一种从短期看成本较小的做法。因此，除强迫大跃进期间进入城市的2000多万农民回到农村外，还采取了比历史上任何时候都严格的户籍制度，制造了农村户口和城市户口的差别。迁徙权的丧失，进一步将农村融入了国家高度集权的财政体制框架内。从此，农民的许多权益都在这一体制之下被剥夺了。一项临时性的财政政策在既得利益和短期成本最小化的驱动下演变成了长期的体制性顽疾，久久难以消解。

　　国家在不断的财政要求之下实现了对社会的全面控制，整个社会被高度政治化了，而这种政治化也掩盖和压制了当时业已十分严重的“三农”问题。诚如托克维尔所说：“当不平等成为社会的一般规则时，最大的不平等是不会引起注意的。”（注：[法]托克维尔。论美国的民主：上[M].中译本。董果良译。北京：商务印书馆，1988.538.）这是一个总体性的社会，是财政体制高度集权的必然结果，甚至也可以说是扩张性的财政政策在时空上高度扩展的必然结果。它造成了农业和工业的对立、城市和农村的对立、国营工商业和私人工商业的对立，它们之间近似于一场零和博弈，表现出了“第三世界发展主义”（Third World Developmentalism）（注：JAMES O‘ LEARY. 　The World 　Developmentalism，Capitalism and Equality in the Third World：volume Ⅱ[M].Peter L Berger（ed.），Hamilton Press，1987.）的全部特征。而且这种建立在城市剥夺农村基础上的国家集权型财政体制导致了我国城乡对立的二元经济结构的形成。

　　这种极度扭曲的权力资源配置格局和严重的“三农”问题在政治神话破灭之后便凸显出来了。为维护政权的合法性，国家不得不通过改变权力资源的配置状态来进行利益调整。首先是提高农产品价格，在农村承认并推广了“家庭联产承包责任制”，以增加农业剩余。但是这些改革并未从根本上改变原有体制下农村发展的不平等地位，农产品价格提高所产生的剩余很快就被工业品价格的更快提高所剥夺，所以几年之后农村就因政策的使用达到极限而在很长时间里都处于停滞状态。其次，从政府财政需要出发，国家也放松了对民营经济发展的限制。民营经济的发展使我国的产品供给有了极大的提高，摆脱了长期以来短缺经济的困扰。但由于财政体制所决定的城乡对立的“分裂型工业化”，使得我国在短短的时间内由“短缺经济”过渡到了“过剩经济”，农村购买力不足成为当前扩大内需、确保国民经济持续增长的最大障碍。第三，国家虽然从现实财政需要出发，放松了对民营经济发展的限制，但仍通过财政直接控制着诸多重要的权力资源，从而形成我国转型经济时期所特有的财政市场与私人市场并存，并且是财政市场主导的新二元经济结构。由于农民在权力资源配置中的弱势地位，其难以争取到更多的权力资源来扩大“生活机会”；相反，倒常常成为新二元经济结构成本的负担者。新二元经济结构与城乡对立的二元经济结构交叉结合，进一步压缩了农民的生存空间和生活机会，导致农村社会经济发展的进一步恶化。

　　1978年以来的改革走的是利益边际调整的道路，因此社会各阶层之间经历了一个“共同富裕”时期，农村的情况得到改观。但到80年代末，边缘化改革趋于完成，农村的发展空间重新受到不平等的权力资源配置格局的限制，农民收入增长陷入低落期。在市场的作用下，不平等的权力资源配置格局被放大和凸显，“中国社会正在由过去那种高度统一和集中、社会连带性极强的社会，转变为更多带有局部性、碎片化特征的社会”（注：孙立平等。中国社会结构转型的中近期趋势与隐患[J].战略与管理，1998，（5）：4.），不仅如此，国家还面临着更为严重的城市问题和农村问题。

　　在一个工业化和现代化的时代，农业尤其是处于被剥夺地位的农业所能提供的生活机会是十分有限的。即使农业和工业能够协调发展，农业在整个经济中所占的比重也会越来越小。虽然到目前为止，从农村涌向城市的农业流动人口已经达到上亿人的规模，但由于城乡分隔的户籍制度，农民始终无法取得平等的身份，始终无法真正融入城市社会；相反，他们的工作机会和人身权利在种种借口之下常常被剥夺，城市有关部门甚至以此作为创收的手段。包括社会保障体制在内的许多政策也都是专为城市社会设计的，农民被排除在这一社会结构之外。在我国的权力结构中，农民历来就是弱势群体，他们在集体化下失去占有农业剩余的自由，而在家庭联产承包责任制下，他们却仍然无法挣脱权力资源配置的不平等格局。农业成为农民自我消费、自我维持生存的一种自然经济活动，无法实现商业化，更无法与各种源自国家政权的乱收费势力进行抗衡。农民既不能从农业中获得其应有的利益，也不能在城市社会中享有平等的机会，他们为工业化、城市化作出了巨大贡献，其本身却被排斥在现代化的文明成果之外，这样，农民就在社会日益严重的两极分化中越来越多地沦为底层社会的成员（注：参见：孙立平。资源重新积聚背景下的底层社会形成[J].战略与管理，2002，（1）。作者指出，底层社会的含义不仅是经济的，同时也是社会的。）。

　　农业是弱势产业，但我国财政体制却对其采取了明显的歧视政策，除上面所作的总体分析外，我们还可以从几个方面感受这些不平等。例如，世界各国都对农业施加补贴，2000年，美国对每公顷耕地的直接补贴为100—150美元，欧盟为300—350美元；我国却是世界上少数几个向农业征收赋税的国家，农业税费摊到每公顷耕地上，约为100—130美元，我国农业的经营规模只有欧盟的1/40，美国的1/400.（注：柯炳生。我国是唯一对农民征收高额税费的国家[N].南方周末，2002-03-28.）其竞争力之间的差距和农民的状况是可想而知的。又如，我国乡镇政府的经费完全由农民承担。从道理上说，政府已经征收了农业税和其他税收，其行政管理费用的开支就不能再次向农民伸手，但是税收显然不够政府开支，据估计，目前全国乡镇这一层的债务窟窿高达2000亿元，平均每个乡镇近450万元（注：邓大才。乡镇债务为何屡减屡增[J].南风窗，2002，（2）。），这还不包括县级政府和村级机构的债务。为维持日常开支和弥补财政赤字，地方政府只能在正常税收之外，采取向农民任意收费的方式。就是在公共服务提供方面，我国财政体制也是严格的二元体制：城乡市民在享受政府提供的公共服务时并不用另外缴纳税款。但在农村，修路建桥等公共设施建设都必须依靠农民集资，都必须由农民自己来另外缴款。在城市，义务教育费用的主要部分都由国家财政支付，但在农村就连学校的修建都是由农民自己负担的。于是，我们就不难理解农民负担过重的真正原因了，而农村税费改革中出现的“跷跷板现象”也可以得到正确的解释。

　　四、政策建议

　　对我国社会经济发展史的分析揭示了国家集权型财政体制与我国经济社会发展之间的关系及这种体制下所产生的“三农”问题，它表明，“三农”问题只有在国家的财政体制从国家集权型财政体制转为公共型财政体制之后才有可能慢慢地得到解决。这一结论对于我们今天越来越热衷于将财政体制作为实现短期的经济增长目标的手段来说，其意义尤为重要，正如布坎南所说：“如果个人和集团，包括政治家们，热衷于考虑操纵基本的财政制度以实现短期目标的可能性，讨价还价的因素就会很快地压倒效率方面的所有考虑”（注：[美]詹姆斯·M·布坎南。民主财政论[M].中译本，穆怀朋译，北京：商务印书馆，1999.313.）。为此，我们建议：

　　一、组建农会，建立农民在现代政治生活中的利益表达渠道。在我国目前的体制下，农民是一个分散的团体，严重缺乏组织性，决不会因为其人数众多而拥有与其他社会集团的平起平坐的对话能力，因而在权力资源的配置中始终处于不利的地位，无法争得其应有的生活机会。在我国农村，农民的税费负担，土地承包权利，粮食收购，农民的生产自主权，金融和技术服务，以及司法审判等许多方面存在农民合法权利得不到充分保障的问题，都与农民不能在现代政治生活中占有一席一地有关。但因为农民的意见没有一个农民所信赖的、具有组织化、秩序化特征的渠道表达，不少农民常常盲目自发行动，产生了不良的社会后果。而农民要想真正保障自己的权利，就必须组织起来，抵抗强势集团的利益侵害。社会集团的组织程度越高，社会集团之间的对话成本就越低，妥协的可能性就越大。世界农村发展的经验证明，一个健康发展的农会有利于改变农民相对低下的社会地位，也有利于保障社会转型时期的农村社会的稳定。如果通过农会把分散的农民组织起来，政府与农民对话的成本就可以大大降低，农民的愿望就容易通过秩序化的组织渠道得到表达，从而扩大其生活机会。

　　二、改革我国财政体制的形成机制，实行民主公共财政。要改变国家集权财政体制下权力资源配置的单极格局，实现权力资源配置的多极化，我们就必须扩大政治参与，提高民主程度，改进财政体制产生的制度，因为“只有通过改进产生结果的制度，才能够改进配置或结果，而只有意识到了并理解了制度在整个民主过程中的适当作用，才能够改革制度”（注：同上，第313页。）。政治参与扩大所带来的压力足以化为改变传统的权力结构、推进财政体制下权力资源合理配置的动力。“财政制度是广义政治宪章的一个组成部分”（注：同上，第313页。），财政体制是“立宪”层次上的制度安排，我们只有改变了财政体制得以产生的制度安排，实现民主财政，我们才可能走出我国历史上长期以来国家集权型财政体制的阴影，建立起公共型财政体制，而这也是实现宪政的必由之路（注：李炜光认为财政首先或从根本上说是一种政治的和法律的制度，然后才是一种经济制度，有什么样的政治和法律，就有什么样的财政制度，因此，公共财政是宪政的产物（参见：李炜光。公共财政的宪政思维[J].战略与管理，2002，（3）。）。这也是目前很多人认同的观点；但我的看法相反，我认为宪政是公共财政的产物，没有公共财政，就没有真正的宪政。同时，我认为，财政体制改革是中国政治体制改革的切入口。）。

　　三、建立农村城市协调发展的工商基础型公共财政体制，消解城乡对立的二元经济结构。作为一个大国和传统的农业国家，我国不可能在未来继续以农业在世界上立足，必须建立起自己强大的工商业，但这种工商业不是在国家直接控制下的，而是受市场经济支配的。由于工商业主要集聚在城市，所以这条道路也是加快城市化的道路。与以往不同的是，它不应该只是少数人参与的过程，而是一个全民参与，尤其是广大农民参与的过程。要实现这一目标，我们就必须建立起工商基础型公共财政体制，也就是模型四所示：A＜B，D[，1]＜D[，2]，C[，2]＜D[，2].同时，在这种财政体制之下，城乡协调发展，工业反哺农业，带动农业的商业化和产业化。城市化和农业的产业化有利于转移剩余劳动力和提高农业的发展绩效，逐步消解城乡对立的二元经济结构，因而可以从根本上解决长期困扰国家的“三农”问题。

　　四、实现农村地租和赋税的货币化。从对我国财政史的考察中，我们可以得知，实物地租和实物赋税是巩固国家集权型财政体制的社会基础、控制农村剩余最为直接的方式，也是从经济上加强对农村控制的最有效的手段。实物地租和实物赋税的货币化是农业生产商品化、市场化的结果，但同时也会极大地促进这一过程。改革已使我们具备了将实物地租和实物赋税货币化的生产力条件，不实行这种转变，就无法从根本上改变财政体制中工农业产品市场地位的不平等。农村要得到发展，关键在于如何实现农业的市场化，农民负担政策上的减免不是解决问题的根本出路，只是对农村矛盾的暂时缓和；相反，我们还可能在矛盾的缓和之下看不出问题的本质所在，农村也将在表面的平静中更加落后。实物地租和赋税的货币化将把农民推向市场，提高农民的商业意识，从而依据市场规律有效地调整农村产业结构。另外还要强调的一点是，对于粮食等重要的资源仍然排斥市场的参与，依靠行政进行抽取的方法会与当前正在推行的村民自治产生尖锐的冲突，使后者既无法为农民面对市场提供帮助，也无法保护农民不受国家代理人的侵害，更勿需说改变农民传统的依附心理了。

　　五、增加对农村的转移支付。将乡镇作为我国政权的末梢，是县级政权的派出机构，而不是农民的自治机构，其办公费用由上级财政拨付，而不是由农民直接供给。国家切实承担起农村义务教育费用，以减轻农民的负担和提升农村人力资本质量。国家增加对农村公共设施建设的投资力度，为农村发展扫除障碍。

　　此外，作为配套措施，粮食流通体制改革、社会保障体制改革、户籍制度改革、农村土地流转制度改革、政府机构改革等也必须得到相应的推进，这样才能为农村的发展争得更多的权力资源，农民也才能得到更多的生活机会。