[关键词]城乡义务教育　统筹发展　公共产品　财政制度

　　一、城乡义务教育非均衡发展的体制性诱因分析

　　（一）长期以来“城乡二元发展格局”，使城乡义务教育在待遇上存在差别

　　城乡义务教育的差距源于城乡二元结构，是二元结构在教育上的必然反映。我国长期以来“城乡差别发展”模式使教育在城乡间进行了事实上的分割，形成了“农村教育”和“城市教育”二元管理结构。国家对农村义务教育一贯执行“农民教育农民办”的思路，农村义务教育被看作是“地方事业”。《教育法》明确规定农民要负担教育费附加；对义务教育学校基建支出，城镇由政府负担，农村则要求由乡村负担，部分通过农民集资。诸如此类对城乡义务教育规定双重标准，导致城市居民与农村村民享受义务教育的待遇大相径庭。城市义务教育经费基本上由政府承担，城市孩子享受着低廉的义务教育，而农村义务教育费用绝大部分由农民承担，在农村人均收入远远低于城市的情况下，农村孩子为享用义务教育而付出了沉重的代价。

　　（二）政府对教育投入的总量严重不足

　　我国政府历来对教育特别是农村义务教育投入不足，造成农村义务教育“先天贫血”，这是城乡义务教育非均衡发展的最根本原因。20世纪80年代中期，财政性教育经费占GDP的比例，世界平均水平是4%，而中国当时却从未突破过3%.我国1993年确定教育经费占GDP的比例到2000年要逐步增加到4%.而事实上我国教育经费并未依GDP、财政收支的高速增长而稳步上升，到2003年这一指标还远未达到4%的目标，而今世界平均水平已超过5%.《2003年全国教育经费执行情况统计公告》显示：2003年政府教育投入总量比上年增长了10 .29%，但预算内教育经费占财政支出比例和国家财政性教育经费占GDP的比例比上年却分别下降了0.08和0.04个百分点，其中，教育经费占GDP之比由2002年的3.32%下降到2003年的3.28%，这是1995年以来的第一次，这必须引起我们的重视。政府对教育投入总量不足，受影响最大的必然是农村基础教育，因为各级政府偏好于非义务教育特别是高等教育、城市义务教育。

　　（三）政府教育资源配置失衡

　　1、政府教育资源过分向非义务教育特别是高等教育倾斜

　　据1986年资料，政府教育经费投入总量中，美国分配给小学、中学、大学的比例分别为：1∶1 .39∶4.36，日本相应分配比例为：1∶1.46∶5.7，而我国相应分配比例为：1∶2.72∶52.37.政府有限的教育投入向高等教育倾斜，带来了义务教育投入增长缓慢，导致我国义务教育经费投入占教育总投入的比例始终低于60%.1996～2001年，高等教育经费增长2倍以上，而中等教育经费和初等教育经费只增长0.6倍左右。1996～2001年，高等教育投入比重由16.3%提高到27.8%，上升了11.5个百分点，中等教育和初等教育投入比重却分别下降了大约6个百分点。政府的做法导致基础教育的经费少之又少，使本已孱弱的基础教育、特别是农村贫困地区的义务教育“雪上加霜”，这显然违背了义务教育优先发展的原则。

　　2、政府教育资源过分向城市义务教育倾斜

　　在我国，义务教育经费不足的情况下，大部分义务教育经费往往流向城市，尤其是城市的重点中小学，农村义务教育投入占教育总投入比重不足30%，与我国农村义务教育在校学生人数占全国义务教育在校学生人数的61.8%的比例极不相称，两者不匹配导致了城乡义务教育差距。从下表中我们不难发现，随着我国经济的发展，农村初中和小学人均公用经费占城市的比例却越来越低，使农村义务教育困难重重。

　　（四）现行不完善的财政体制及分散型的农村义务教育投入机制共存

　　1980年前，我国城乡教育差距不大。1980年开始的财政分权改革，使地方财力不断增强，于是中央政府把筹集农村基础教育经费的责任转移给基层地方政府。1986年实行的《义务教育法》，明确规定农村教育“实行三级办学、两级管理”的体制，对农村义务教育实行分散型的投入机制。在当时财政体制下，农村义务教育实行分散型的投入机制，能够基本适应农村义务教育发展的需要。但1994年实行的分税制体制改革，使政府间的财政分配关系发生根本性变革，财政收入不断地逐级向上集中，中央对财政收入的控制力大大增强，地方财力分配权也主要集中在省市级，县乡财力特别是乡镇财政收入大幅减少，乡镇财政成为最弱的一级财政。在政府间财政分配关系中，不仅财力层层集中、财政支出分配向城市倾斜，而且还存在着上级政府将社会负担逐步下放的倾向，要求县乡政府提供义务教育等多种地方公共品，其结果必然是县乡财权与事权严重不对称，乡级财政完全失去了支撑农村义务教育发展的基本能力。

　　2001年国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，决定实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的教育管理体制”。不可否认，“以县为主”体制使义务教育财政分担主体有所上移，可以缓解过去普遍存在的、县域内因经济发展不平衡导致的义务教育发展不平衡状况，保障了农村义务教育教师的工资按时足额发放，具有很强的现实意义。但我们必须意识到，在政府间财权、事权不作任何改变的情况下，它也只是将乡级的义务教育资金缺口集中到了县级财政，农村义务教育总量不足问题并没有得到解决。特别是随着农村税费改革进一步深入，县乡的财政收入将不断减少，如果仍“以县为主”，那农村义务教育的投入会进一步失去保障。目前农村教育支出约占县级财政支出的50%左右，在乡镇一级则占75%左右，农村义务教育投入对县乡财政压力愈来愈大，县乡财政已不堪教育的重负。对于我国很多地区尤其是以农业为主、欠发达地区的县级财政，向农民伸手成了义务教育投入的唯一出路，而这显然与党和政府推行的税费改革目标相背。所以“以县为主”的分散型农村义务教育投入保障机制，难以承担农村义务教育重任，必将影响农村义务教育的可持续发展。

　　二、城乡义务教育统筹发展的财政制度安排

　　（一）强化政府义务教育的职责，并提升农村义务教育的财政投入主体

　　从理论上讲，教育是准公共产品。从低层次到高层次的各类教育中，教育层次越低，其公共性越强，教育收益的外部性逐渐增强，所以我们一般把义务教育看作是纯公共品。国家作为义务教育的最大受益者，理应承担教育成本的大头。从其他国家来看，教育经费的来源一般均是多元化的，除政府公共投资外，还有其他各种渠道，但在义务教育的投入上，各国却表现得出奇的一致，政府公共投资构成了义务教育的绝对财源。不仅发达国家，就连印度、埃及、肯尼亚这样的发展中国家，来自政府的公共经费一般均占义务教育投资总额的85%-90%左右。这充分体现了义务教育应由政府举办，其经费应由政府公共经费承担的基本原则。再进一步讲，义务教育不仅是公共品，而且是全国性的公共品，且对分配公平起重要作用，所以由较高层次政府提供较合适。我国农村义务教育的现实却告诉我们，农村义务教育的投入主体实质上是农民，这严重影响了农村义务教育事业的发展，阻碍“三农”问题的彻底解决。为实现城乡义务教育统筹发展，必须强化政府的农村义务教育职责，尽快由“农村教育农民办”转为“农村教育政府办”。所以应强化政府在农村义务教育中的责任，政府在安排政府预算时，必须使财政性教育经费占GDP的比例达到4%，并随着财政收入递增而递增，以赶上世界平均水平。在此前提下，政府才有可能解决农村义务教育投入总量的不足。

　　作为全国性的公共产品，义务教育的作用远远超越了地方的范围而影响到整个国家的发展，而且随着劳动力市场的完善，教育的地区外溢性更加突出，将基础教育定位为“地方事业”是一个明显的错误，将农村义务教育投入的责任下放给县乡政府也显然是不合理的。同时中国地区间经济发展和财政能力差异巨大，要想保证农村义务教育有稳定的经费来源，在地区间得以均衡发展，高层次政府分担投入责任极为重要。“以县为主”的投入体制不可能保证义务教育的均衡发展，无法使农村义务教育走出困境。借鉴国际经验，笔者建议：必须提升农村义务教育财政投入主体，建立相对集中型的义务教育财政投入机制，主要由中央和省级政府承担农村义务教育的投入，当然县级政府仍可作为农村义务教育管理的主体。

　　（二）完善我国财政转移支付制度，为农村义务教育提供充足的财力保证

　　强化中央省级政府农村义务教育投入责任、建立相对集中型的义务教育投入机制，并不一定意味着由中央省级政府直接承担义务教育投入责任或中央直接面对县级政府实施转移支付。全国有2000多县，光国家级贫困县就有592个，要求中央直接面对，是不现实的。在西方国家，强化中央省级政府的义务教育投入责任，主要是通过对下一级政府的转移支付特别是一般性转移支付方式，以均等各地财力，达到解决义务教育城乡差异的目的。如：美国联邦、州和学区在初等和中等教育公用经费所占比例由转移支付前的7.9%、47.7%、44.4%变成0.8%、0.9%、98.3%，加拿大则由3.5%、63.9%、32.6%变成2.5%、7.7%、89.8%.我国目前对农村义务教育已有一些专项转移支付，但并没有真正解决农村义务教育问题，原因是我国农村义务教育并不仅仅存在如拖欠教师工资和学校危房等方面的问题。在现行政府间财权与事权构架下，只有对现行转移支付制度进行大的调整，对政府间财力进行重新分配，否则，难以解决目前农村义务教育中存在的经费缺口问题。

　　我国财政转移支付制度分为一般性转移支付和专项转移支付，可以说一般性转移支付难以达到均等化目标，建议取消税收返还和体制补助，把这一部分资金纳入规范化的转移支付，使中西部地区通过转移支付得到更多的资金，使财权与事权相统一，这样才能确保基层地方政府具有发展包括农村义务教育在内的各项社会事业的基本财政能力。根据我国中央财力有限，各地经济发展水平、人均财力水平和义务教育差距较大的情况，笔者建议：把我国分成三类地区，不发达地区教师工资和经常性运转经费由中央负担；欠发达地区教师工资由中央政府负担，经常性运转经费由省级负担，学校基本建设则由基层政府负担；发达地区则由省政府组织地区范围内城乡义务教育统筹。地方必须保证这笔转移支付资金用于义务教育事业发展，同时根据各地具体情况，实施地方间转移支付制度。为了防止政府为保本级财政平衡而相应减少对下级财政的转移支付规模，从而对下级财政产生挤压倾向，要求政府转移支付规模增速与其财政收入增速相适应。这样可以缓解基层财政特别是以农业为主县财力困难，为增加教育投入提供财力保证。否则即使你实行农村义务教育专项转移支付，在实行中，也可能出现被挪用的现象，难以保证农村义务教育投入。鉴于中国地区间差异过大、偶然因素较多，除主要通过一般性转移支付确保地方发展义务教育的基本财力外，中央政府可以列出少量专项资金，对某些落后地方实行农村义务教育专项转移支付。当然要求地方配套的专项资金，必须考虑各地财力设置不同的配套比例。

　　（三）建立公共财政管理制度，合理配置政府教育资源

　　1、综观世界各国，都制定了相应的财政预算法律、法规，确保各级政府预算对义务教育投入，这是义务教育得以普遍实施的根本经验。但目前我国法律对政府教育投入没有量的规定；只规定了政府的共同责任，而没有规定各级政府的具体责任，所以必然使得政府对教育拨款的随意性很大。为此笔者认为：在《教育法》、《预算法》中，应规定财政性教育经费占GDP之比（目前以4%为宜）、教育经费占财政支出之比（目前以20%为宜）、三级教育人均教育经费之比，以有效配置政府资源。

　　2、在国家财力有限，无法完全满足义务教育需求的情况下，政府要合理配置教育资源。在三级教育中，政府特别是中央、省级应把义务教育作为重点；在农村和城市义务教育中，政府把农村义务教育作为义务教育中的重中之重；在发达地区与不发达地区之间，政府应遵守弱势优先、落后地区优先的原则，从贫困地区开始。只有这样，才能使我国城乡义务教育统筹发展。

　　3、政府在安排预算时，保证义务教育经费增长速度不低于财政支出的速度；确定合理的三级生均经费标准，并使义务教育生均经费增速超过非义务教育生均经费；实行义务教育生均经费城乡同等标准；把义务教育教师纳入公务员系列，待遇与公务员相同；实行城乡义务教育教师同等待遇，并给予农村教师一定的乡村津贴。

　　4、加强公共财政管理监督，保证中央的正确决策在执行过程中不走样，从中央财政、省级财政下拨的教育经费真正专款专用，杜绝教育经费被挪用的行为。2004年仅中央财政实际投入农村义务教育的各类资金就已达100亿元，今后对农村义务教育投入肯定会有很大增加。如何保证这些资金的“安全性”，确实应该引起各级政府高度重视。

　　需要指出的是：实现城乡义务教育统筹发展必须依靠政府行为。每一级地方政府，都负有统筹本地区城乡义务教育发展的责任。各级政府要按照中央的要求，采取有效措施，打破城乡二元的传统格局，实行城乡一体化的基础教育政策，使教育资源特别是政府公共财政支持的义务教育资源在城乡间实行公平分配，营造出让每一个公民都能公平、平等地接受教育的良好环境。政府不能因为教育投资收益相对滞后，就忽略教育投资的重要性，要实实在在地把九年义务教育摆在优先发展的战略地位。

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