一、路径依赖和路径转换——一个理论分析框架

　　诺斯的制度变迁模型认为，制度变迁的诱致因素在于主体期望的最大“潜在利润”。当制度变迁的诱因存在时，即制度创新的潜在利润的贴现值大于获取这种利润的成本时，经济主体就会出现制度创新的冲动。

　　经济制度的变迁过程，是人类力图降低交易费用和选择更有效率的经济组织的过程。制度变迁过程并不是人们理性选择的过程，即制度变迁过程存在路径依赖，容易将制度锁定在低效、甚至无效的制度状态，阻碍经济社会的发展。所谓路径依赖，是指在制度变迁中，存在着报酬递增和自我强化的机制，这种机制使制度变迁一旦走上某条路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。正如新制度经济学家道格拉斯·诺斯指出：“一旦一条发展路线沿着一条具体进程进行时，系统的外部性组织的学习过程以及历史上关于这些问题所派生的主观主义就会增强这一进程。制度变迁的路径依赖意味着原有制度的重要性，人们对过去做出的选择决定了他们现在可能的选择。原有制度的变迁可能进入良性循环，也可能沿袭原来的错误路径发展，从而被锁定在低效的状态，陷入恶性循环而不能自拔。

　　新制度经济学运用微观经济学框架分析制度变迁，存在一些难以克服的困难。由于不同的主体对影响制度变迁的成本收益的评价不同，从简单的成本――收益分析难以解释不同的人面对同一经济环境变化在理性决策条件下不同的行为选择；个人主义的成本一收益的价值观不能解释人类行为的一切方面；某项制度创新的成本和收益难以完全列举、计算和比较。为克服成本一收益分析框架的缺陷，诺斯引入了意识形态。的确，任何制度都不是绝对完善的，意识形态能使决策过程简单明了，能够减少交易费用；对制度公正与否的评价是意识形态的重要内容；一种制度能否诞生、诞生之后能否在低成本状态下运行，与人们对该种制度的理解高度相关；资源的非市场配置是资源配置的重要组成部分，其中包括通过政治和司法程序进行的资源配置，在政治和司法程序中，意识形态是不可忽视的重要力量，在有国家干预的经济社会，意识形态是影响资源配置的重要因素。通过引入意识形态，诺斯的制度变迁理论的解释力得到了一定程度的增强。

　　引入意识形态后，问题并没有得到圆满解决，这反而使制度变迁的机制变得更加混乱。的确，由于个人的主观偏好不同，对制度带来的收益或效用的评价必然大相径庭，同样，对制度变迁成本的估计也千差万别，从而成本一收益分析也就难以说明制度变迁的内在根源。把意识形态加入制度变迁的分析中可能使其难以与成本一收益分析框架相兼容，从而可能导致诺斯的制度变迁理论缺乏贯穿一致的分析框架，导致体系混乱。

　　从根本上解决诺斯的制度变迁理论的缺陷，需要结合马克思的制度变迁理论进行说明。在探讨马克思的制度变迁理论时，人们引用得最多的是马克思在《（政治经济学批判）序言》中的这段话：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适应的生产关系随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或快或慢地发生变革。”

　　辩证唯物主义和历史唯物主义观点始终贯穿在马克思的理论体系之中，马克思在通过对生产力——生产关系——上层建筑的作用机制揭示社会发展机制，阐述了根本制度变迁的内在逻辑，同时，也没有忽视制度的量变。在生产关系还能从总体上适应生产力发展要求的条件下，上层建筑和生产关系可以在生产力的要求下进行适度调整，以适应和促进生产力的发展。在阶级社会中，其作用途径是代表生产力发展方向的阶级或阶层的斗争迫使统治阶级对生产关系和上层建筑进行局部的调整。

　　借鉴马克思和诺斯的制度变迁理论，我们可以对制度变迁做出如下解释。尽管制度变迁中的成本和效用是基于个人的评价的，但具有相同经济社会地位和共同利益的社会集团，有大体相近的制度变迁成本收益评价。利益相同或相近的集团和阶层的各个成员还通过社会学上的“权威效应”、心理学上的“从众心理”以及相同或相近意识形态的相互影响，形成相近的成本和收益结构。反之，经济社会地位不同、经济利益各异乃至相互对立的社会集团，其成本、效用评价就会不同，甚至可以大相径庭。尽管不同社会集团有着不同的制度收益和成本，一定时期总会形成一定的制度均衡（一定的制度暂时为各利益集团和社会群体所认可和接受）。之所以如此，是因为不同利益集团的力量对比不同，强势利益集团主宰制度变迁的方向，弱势利益集团被迫暂时服从。随着经济社会环境的变化，利益集团的力量对比也将发生变化，原来处于弱势地位的利益集团上升为强势利益集团，从而可以控制制度变迁方向。制度变迁就这样在强势利益集团的推动下，向前演进。也可能有这样的情形，有的制度变迁可能对不同集团都有好处（程度可以大不一样），这样的变迁可以达到双方或多方共赢，进行起来也就顺利得多。事实上，制度变迁还有在一定程度上超越强势利益集团的情况。制度变迁过程常常伴随利益集团之间的摩擦、激烈冲突或妥协。当原来利益集团主导的制度导致社会系统崩溃、瓦解的危机，或者面临强大的外部挑战时，利益集团之间有时会达成妥协，这就是制度在和平环境下的演变。如果此时利益集团之间不能达成妥协，制度变迁将不得不在激烈的斗争中实现激变，向前演进。从长期和总体上看，能最终主宰制度演进方向的是代表先进生产力的社会集团，尽管其在某一时期可能处于弱势地位，但随着旧制度与生产力的冲突日益剧化，弱势集团对旧制度反抗的力量逐渐凝聚与壮大，并赢得越来越多的同情者，他们终归会通过对现存制度施加有力影响。乃至将其推翻。促使制度向有利于生产力发展的方向变迁，形成新的制度结构。

　　由此可见，由制度变迁中偶然制度选择产生的报酬递增和自我强化的机制所导致的制度变迁中的路径依赖，实际上是由居主导地位的利益集团所决定的，因此，在和平环境中，要打破制度变迁中的路径依赖关键要处理好各利益集团之间的关系，建立一种利益协调机制，协调好相关各方的利益。这样才能使制度沿着良性的路径演变，促进经济增长和社会的协调发展。

　　二、我国财政制度演变中的路径依赖及解释

　　我国财政制度从新中国成立建立的计划财政制度到市场经济条件下公共财政框架的初步确立已经经历了一个较长时期的财政制度变迁的时期，尽管财政制度的演变基本与经济体制的转轨相适应，但由于财政制度的转轨受到制度变迁“路径依赖”的影响明显滞后于经济体制的转变，对经济社会的协调发展尤其是城乡经济协调发展产生了较大的负面影响。

　　计划经济体制下的财政制度是在新中国成立之后服从重工业和城市优先发展战略，按照前苏联的模式逐步建立起来的高度集中的、政企不分的财政税收制度，具有典型的二元财政制度特点。

　　新中国成立后，我国经济发展基础和特定的国际国内环境迫使我们选择重工业优先的工业化道路，工业优先发展决定了必须同时实行城市优先的发展道路。为了集中有限的资源重点发展重工业，我们安排集中配置资源的财政、金融、物资、外贸体制，国有企业经营管理体制和农村集体经济组织方式，集中有限的资源实际上是从农业吸取尽可能多的资本。这种经济体制重要组成部分之一的财政制度安排的核心实际上就是“农业哺育工业，农村哺育城市”。与这一核心相联系的财政制度体系包括税收、财政支出、公共产品供给等制度等，作为这些制度的载体的各种组织机构也相应建立起来。不可否认，这种制度在相当长一段时期是贯彻国家的意志，也代表了人民的心愿。但一定的制度服务和代表一定的利益结构，由于制度和组织的相对稳定性，这些制度的受益群体会逐步演变成利益集团，为了维护其既得利益，这些制度可能变得僵化，不能主动适应已经变化的经济社会环境，阻碍经济社会的发展。

　　与计划财政制度相适应的城乡二元化的财政制度明显折射出实力和利益严重不对称的两大群体。之所以说实力不对称理由在于，服务于工业化的城市群体由于与大工业相联系，自然具有较高的组织性，不仅有工会等组织，而且由于其直接贯彻国家工业化意图，也得到国家的大力支持，从而使其适应机器大生产的内在组织性得到进一步的强化。而农民由于与传统分散生产方式相联系自然联系松散，难以形成紧密的团体。至于利益上的严重不对称就更加明显，从就业、生活、福利待遇等各方面进行比较都是众所周知的。从财政制度上看，相当长一短时期内，城乡居民实行两套完全不同的税收制度，农民的税收负担明显重于城市居民的税收负担，这也是不争的事实。从财政支出上看，无论财政从城市和农村的财政支出比重与人口比重对比，还是城乡居民享受到的公共产品的多寡都可以毫无争议地得出城市明显优于农村的结论。

　　这套典型的二元财政制度经历了从1950年到现在的一系列演变，逐步向一元化的公共财政制度接近。1950年2月全国财政会议后建立了严格实行“统收统支”的财政体制，1953年开始建立了中央、省、县三级预算制度，1954年进一步实行预算收入分成办法，将国家预算收入分为固定收入、固定分成收人和调剂收入三类，到1979年，我国财政制度除1958年“体制下放”时期实行过行政分权体制外，基本上保持了高度集中的财政体制。从1979－1993年，中国财政体制经历了“分灶吃饭”和“财政大包干”的“财政体制”。1994年开始适应建立社会主义市场经济体制的需要，逐步开始建立公共财政框架，党的十六大后更加快了公共财政制度的建设步伐。

　　尽管经历了几次计划财政制度内部的财政体制变革和建立与市场经济相适应的公共财政制度的努力，但城乡二元化的财政制度仍然明显存在，至少建立城乡公平的公共财政制度进展缓慢，而且具有财政制度变迁中的“路径依赖”的趋势。从现状看来，取消农业税、农业特产税等相关城乡公平的税收制度上虽然已经初见成效，但由于各级财政之间事权界定不清，转移支付制度还远远没有规范化，农村公共服务又由于缺乏财力保障面临“被遗忘”的危机。虽然义务教育制度也有较大改变，但相对于城乡居民由于起点和发展空间不同导致的收入水平及支付能力差距来说又任重而道远。农村社会保障制度的建设受地方财力制约现在看来仍然任重道远。不过总体上看来，值得庆幸的是政府已经在向城乡公平的财政制度方向上努力了。

　　明确努力方向和达到目标之间的差距还受到多种因素制约，其中经济发展阶段和利益集团间利益协调是两个重要方面。但从经济发展阶段来看，与世界上其它国家比较，我国的人均收入水平上居民收入差距，尤其是城乡居民收入差距和在公共产品消费上的不平等严重偏大，这说明利益集团因素至关重要。

　　计划经济体制下服从优先发展重工业的财政制度安排在经济体制逐步过渡到市场经济后，原来财政制度赋予城市居民的众多优惠待遇的继续保留形成了一种“制度租金”。在原经济发展战略和财政制度下，国家是通过给予城市居民广泛的福利待遇换取城市工人的低工资和企业的高盈利并继续投资于新建企业以迅速发展工业，这其中有相当大一部分利润是通过国家低价收购农产品转移过来的。随着经济体制转轨，投资主体多元化，城市工人的工资决定机制逐步过渡到市场经济条件下的工资决定机制，但其享受的财政制度赋予的待遇并没有减少。通过国家投资占总投资的比重、工资上涨幅度、财政福利支出的城乡比重的变化可以初步估计出这种制度租金的大小。

　　倾斜财政制度导致的“制度租金”的维持可以通过利益集团理论得到一定解释。在公共选择机制不完善条件下，财政制度安排所产生的利益分配决定权在政府，政府的行为受到选民选票的约束，不同的选民群体的相对人数决定了其对政府政策的影响力度。尽管政府在一定程度上有相对的独立性，但总体上要受选票制约。一个不争的事实是，相对高度组织的城市群体来说，农民的组织程度要低得多，而且相当长一段时期在各级人民代表名额的分配上农民处于弱势，显然，农民的利益得到真实反映不够，农民对政府政策的影响力度弱也是众所周知的。不仅通过正式选举途径，城市居民还可利用接触媒体的便利通过埋怨、抗议等方式表达自己的意愿，影响政府政策和行为，而农民则难以有这些机会。由于农民人数多、居住分散、组织程度低，加上大量有文化的精壮劳动力外出，组织资源严重流失，难以形成真正的利益集团。相对而言，城市居民却可以利用居住集中、组织性强、有工会等组织依托等优势形成了比较紧密的利益集团，并借助利益集团追求和维护自己的利益，这种利益很大程度上通过包括财政制度的制度安排来得到实现和维护。由此可见，财政制度的变迁远远滞后于经济体制的转轨，城乡二元财政制度迟迟难以消除的原因在于城乡居民的组织程度决定的利益集团。

　　不可否认，由于选民和政府的信息不对称，在制度安排上也具有一定的自由度，可以通过政府主导制度供给的方式促使不合理的制度向合理的方向转变。但缺乏选民强有力的压力，政府制度安排的自由度只是为制度变迁方向提供了一种可能，究竟选择强化还是弱化或者改变原来的制度变迁路径还难以确定。由于原来不合理的财政制度安排整体上降低了财政制度的边际收益，由于制约农村经济发展和农民收入水平提高，导致城乡差别二元差距扩大，不利于消费需求扩大和供给结构改善，阻碍了经济增长，影响了经济效益的提高，出于对经济增长、经济发展和社会和谐发展的考虑也会主动弱化城乡二元财政制度，改变原来财政制度变迁的路径，但这种改变的强度和进度上将由于缺乏选民强大压力而大大减弱。

　　三、打破路径依赖，实现财政制度变迁路径转换

　　制度变迁中路径依赖内在缺陷决定了打破制度演进中的路径依赖的重要性，我国经济社会发展环境的改变，统筹城乡发展和和谐社会发展目标更加强化了财政制度变迁路径转换的迫切性，其机制具体体现在以下几方面：

　　第一，经济社会发展环境的改变为财政制度变迁路径转换提供了外在压力和动力。随着市场经济体制改革的推进，与计划经济体制相适应计划财政制度已经失去了存在的必要条件，建立与市场经济体制相适应的公共财政制度成为大势所趋。市场经济体制的改革方向不仅使我们自己从实践中作出的理性选择，而且在国际经济交往中市场经济身份也直接影响着国际交往的广度和自由度。随着我国经济发展阶段的推移、工业化城市化的推进、工农业产值在国内生产总值中比重的变化，我国开始具备工业“反哺”农业、城市“反哺”农村的条件，消除财政制度上对农村和农民的歧视势不可挡。宏观总供求关系的改变，农村经济发展和农民增收成为经济持续稳定发展的重要瓶颈，迫使我们改变财政制度中不利于农业、农民和农村发展的方面。和谐发展理念的深入人心迫切要求消除财政制度安排中的“非国民待遇”内容，迅速转换计划财政制度的演变路径。总之，作为一种外部条件和压力为转换财政制度变迁路径提供了宽广的可能空间。

　　第二，转变制度变迁方式，突出国家在制度供给中的地位和作用。虽然我国整体的制度变迁是政府主导的渐进性制度变迁，但相当多的制度变迁是在第一行动集团推动并取得一定成效的基础上政府追认的制度供给方式，很多制度是在既定的制度变迁路径上的边际调整，这种制度变迁尽管能够保持制度的连续性，充分利用原有制度资源，但由于根本制度变迁滞后，容易出现边际制度供给的收益递减的情况。由于制度变迁中新的转轨制度背景和利益集团阻碍整体制度变迁。由于政府在制度供给中具有相对独立性，为了避免制度变迁被锁定在原来的路径上，政府可以而且必须系统检讨制度变迁的形势，统筹安排制度供给，突破根本制度供给滞后对整体制度变迁的制约作用。具体在财政制度变迁上就是，政府必须从市场经济的大局出发，检讨现有制度结构与市场经济兼容程度，重点从公平合理的角度出发建立城乡公平的税收、财政支出、公共品供给等制度。在安排相关制度时肯定会存在原来制度与新制度相互掣肘的情况，政府在总体上兼顾制度的完整性和连续性的条件下，可以采取制度变迁的“倒逼机制”，即从建立城乡公平的财政制度的目标出发，清理与该目标不相符的制度并尽快给予调整、转变。当然，也可以加快边际制度供给步伐，尽快弱化原有财政制度的制度租金，最后达到渐进向城乡公平的财政制度过渡的目的。

　　第三，采取综合措施减少财政制度变迁中的阻力。财政制度变迁中的阻力主要来自于计划财政制度和转轨时期财政制度中的既得利益集团，分化、赎买既得利益集团、模糊利益集团边界等可以减少财政制度变迁的阻力和制度变迁的风险。分化就是在原来的既得利益集团中通过制度供给的方式制造差别，并且渐进地扩大这种差别，通过降低他们利益的共同性程度，最后达到削弱原利益集团的目的。比如，通过区分城市国有企业职工、集体企业职工、某一时间点前后退休的职工等方式，规定不同的制度租金等。赎买即是通过付给既得利益集团成员一定补偿后取消其制度租金，实行统一、无差别财政制度的方式。比如，给某一群体一定金额的补偿（一次性退休金）后即取消所有制度优惠的方式。模糊利益集团边界即是通过放宽制度进入壁垒，让新的群体进入原制度租金圈子，同时减少制度租金的方式。如，放宽城市进入条件，同时减少城市居民享受的制度优惠待遇的方式。

　　第四，培育新的利益集团，将组织松散的农民组织成利益集团，增强其与城市强势利益集团对话的能力和对政府的影响力，争取公平的财政制度。首先，我们必须清楚，任何一个社会利益的差别性是客观存在的，从而建立在利益差别基础上的利益群体甚至利益集团也是必然存在的，主观上压制某些利益群体，阻碍利益集团的形成只会制造更大的社会不公平，当这种公平由于缺乏利益集团对话而扩大后反而会酿成更大的社会动乱。培育新的利益集团主要是从农民中寻找一些支撑点，培养部分利益集团，比如，对进城务工的农民加以组织，使其形成组织严密的利益集团，对农村的专业合作经济组织通过专业或行业协会的方式组成利益集团等，这样既可避免将人数上具有绝对优势的农民组成一个利益集团带来的利益集团间新的失衡，也可以降低组织大利益集团的组织成本。在利益集团多元化的条件下，尽管制度安排要平衡的关系较多，但能够带来更大的社会公平，从长期看有利于社会的稳定和发展。

　　最后，充分利用内外部条件，加快财政制度转轨步伐。建立市场经济体制的整体趋势和加入WTO都从外部强制我们建立公平的财政制度，而且这种强制还有严格的时间表的限制，我们更应该利用这种外部条件从舆论上、政策上加快财政制度转轨步伐。财政法律是财政制度的重要组成部分，改革开放以来，我国财政立法虽然取得了显著的成绩，但与建立社会主义市场经济体制仍有不相适应的方面。诸如财政法律体系不健全、不完善，一些规范基本财政活动的财政法律，如财政基本法、税收基本法、财政监督法等还_未制定或颁布。现存一些财政法规层次较低，影响其执行效力，立法质量亟待提高等。这与社会主义市场经济体制和对外开放严重不适应，借助于完善我国财政法律制度的机会，在广泛调查研究和征求多方意见的基础上通过国家强制制度供给的方式建立城乡公平的、与市场经济和改革开放相适应的财政制度，既适应了形势的要求，也可以在一定程度上减少制度转换成本。