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国债资金管理中的问题与对策

2006-03-08 00:00 来源:梁业伟

  一、国债资金管理存在的问题和原因

  主要问题有以下四个方面:一是截留挪用国债资金;二是虚报多报,获取资金,挪作它用;三是用国债资金置换其他资金;四是资金的使用效益不高。分析这些问题产生的原因,主要有以下六个方面:

  1.财政部门介入项目选报等前期工作滞后。在实际工作中,均是由计委筛选审定项目,财政部门尤其是市、县级财政部门根本就没有参与,直到资金下来才知道情况,这样难以体现财政对投资的分配职能和财政投资的导向作用,对后期的项目管理、资金拨付、财务监督工作带来了困难和麻烦。

  2.项目责任主体不明确。项目的实施基本上是成立临时指挥部和项目办公室,人员从部门选派,责任人一般由市、县级政府领导担任,项目完成后就被撤销,其法律责任主体不明确,导致了使用资金的随意性和违法违纪问题的发生。

  3.配套资金难以到位。由于地方财政困难,难以落实配套资金,使项目难以按进度和设计全面完成。项目实施中应当执行的优惠政策,如土地、税收等,不但没有执行到位,甚至从项目资金中多征、多收,使项目资金变成地方收入。

  4.项目单位内部财务管理混乱。部分项目单位没有认真执行基本建设财务管理,实行专户、专账、专人管理;部分单位财会人员素质不高,甚至没有会计从业资格,或者临时抽调财会人员,会计基础工作薄弱,无法实施有效的会计监督和管理;还有部分单位,没有建立内部牵制制度,缺乏有效的制约机制,开支混乱,随意性大。

  5.拨款渠道多,财政难以全面实施监管。在资金拨付渠道上,有的通过地方财政,但有的则是通过中央主管部门直接提供,资金直接到主管部门和项目单位,如水利、交通、粮库、电网等行业国债资金,给地方财政部门加强资金管理、财务管理,报送报表带来一定的困难。

  6.对项目监管不严。对于项目的招标、投标,财政、计委未能实施有效的监督,工程的预决算没有经过财政部门的审查,在项目的执行过程中,财政部门也未能进行跟踪监督,难以做到按进度拨款,导致了资金使用效益不高和违法违纪行为的发生。

  二、对策

  1.加强项目组织管理,明确项目法律责任主体。一是要科学界定财政与计委在项目申报上的职能分工。财政部门作为国家宏观调控的职能部门,不能只充当出纳的角色,要对投资领域的项目决策、资金配置有发言权,要参与投资项目的前期研究和项目评估,参与项目投资概算的确定和招标、投标工作,参与工程取费标准和定额制定等比较全面的项目管理工作,充分发挥财政部门的职能作用,对此,财政部、财政厅应对申报程序做出专门规定,彻底改变项目申报由计委单独运作的被动局面。二是要明确项目法律主体。在当前的情况下,宜实行项目办主任作为项目法人,并签订责任状,承担项目全过程监管职责,像常设单位法人一样,承担法律责任,并实行终身制。

  2.加强会计基础工作,严格监督检查。一是实行项目会计委派制。由于工程项目办是临时机构,财务管理是一个薄弱环节,而国债项目是政府性投资,应当实行会计委派制,这符合《会计法》的规定。二是实行项目专管员制。要赋予专管员必要的职权,项目单位的每一项开支必须由专管员审核后,方可报法人签字报账;财政基建拨款,必须由专管员提出意见后,方能拨付;并且要明确专管员的法律责任。三是加强财务管理。要建立内部牵制制度,并严格按制度执行,同时实行专账、专户、专人管理,严格搞好会计核算,保证会计信息的真实和完整。四是加强监督检查。在加强管理的同时,也不可忽视监督检查,财政部门要组织专班,也可联合纪委、监察、计委、审计等部门组织专班,开展专项检查,发现问题要严肃处理,切实保证国债资金专款专用,发挥效益。

  3.强化项目资金管理,提高资金的使用效益。一是严格拨款程序。要把提高资金的使用效益和财政监督贯穿于拨付过程中,可采取两种拨付方法。第一种方式是按预算、按进度拨款,工程款支付累计金额达到工程造价的90%时停止拨付资金,以财政部门审核的竣工决算为依据,待工程竣工后结算。建设资金控制在批准的项目总概算范围内,凡超出批准概算的,不再追加政府投资;对个别由于设计不合理或非人为等原因必须调整概算投资的,应严格按规定的程序并经批准方可实施。第二种方式是实行提款报账制。引入先进的管理办法,实行提款报账制,由项目单位先垫付资金,再按项目的完工情况,到财政部门审核报账,这样能有效地保证配套资金的落实,避免资金被截留挪用。二是要切实落实项目配套资金。落实好地方配套资金,是全面完成项目任务的重要保证。承诺筹措资金的单位必须按照项目进度将资金同比例到位。在当前地方财政十分困难的前提下,应想方设法多渠道筹资。三是规范拨款渠道。项目资金原则上全部通过地方财政部门拨付,不能多渠道拨付,这样有利于地方财政部门全面加强管理,及时上报有关情况。

  4.加强基建程序管理,严格“三算”监管。一是要严格实行项目法人责任制、工程招标制、工程建设监理制,确保工程质量。在工程的招标中,要坚持“公开、公平、公正”的原则和打破地方、部门保护,不得弄虚作假、收受贿赂、搞钱权交易,不得层层转包和违法分包。二是强化项目的“三算”监管。对项目的“三算”监管,是财政部门加强项目管理,提高资金使用效益的切入点。通过监管,可以达到降低工程造价、避免资金缺口、节约建设资金的目的。监管的内容包括项目的前期工作、工程预算,工程招标标底、工程价款结算,重大设计变更、工程竣工财务结算等。