一、国家债务、国债、政府债务三者的区别

　　我们研究一个国家的债务，通常大都从国债的角度出发，将国债定义为“中央政府发行和举借的国内和国外的债务”，采用国际上常用的债务风险的指标衡量债务风险，如负债率、偿债率、债务依存度。而地方政府债务人们却关注得甚少，似乎把地方政府债务融入国家债务或国债之中，并把债务简单地看成直接举借与偿还问题。事实上，国家债务、国债、政府债务是不同的概念。

　　国家债务是一个国家对内和对外承担偿还义务的债务。国债是一个国家中央政府对内和对外承担偿还义务的债务。政府债务是一个国家的各级政府及所属部门对内和对外承担偿还义务的债务。国家债务既包括中央政府债务，也包括地方各级政府债务的净值（地方政府债务总额扣除中央政府与地方各级政府之间相互借贷的数额）。由于地方各级政府所处的地位不同，职能范围不同，地方政府面临着对上对下的公共事务，政府间的事权和财权的交叉，受现行法律法规的制约，地方政府债务的形成较为复杂。仅从某一地方政府来看，其债务数额是实的，是该政府承担偿还责任的债务。若从政府间资金的有偿转移来看，各级政府债务的汇总并不等于一国的债务总额。因政府间资金的借贷和转贷，使得地方政府债务相对于国家债务存在着重复计算（有偿资金和无偿资金的层层转贷）和虚拟数额（上级无偿性资金对下级贷款，或下级为了平衡资金调度向上级借款和欠缴上级结算款）。正是基于地方政府对已而言债务的真实性和债务形成原因与途径的复杂性，地方政府债务才成为债务管理的重点和难点。因此，研究国家债务既要研究国债，又要研究地方政府债务。同时，研究债务问题，不仅要研究直接举借的债务，更重要的是研究所有应由政府承担最终偿还责任的债务。以是否承担偿还责任或义务作为确认债务的标准，比是否直接举借和直接偿还作为确认债务的标准更具有全面而现实的意义。

　　以承担偿还责任或义务作为确认债务的标准，按照国际通用的统计口径，国家债务或政府债务分为两个层次，第一层次包括了第二层次的内容，形成四种类型。

　　二、地方政府债务的生成与风险

　　（一）地方政府债务的生成。

　　1.中央政府债务转化为地方政府债务。现行《预算法》规定，不允许地方政府直接发行政府债券。我国政府债券是以国债的名义发行的，并以中央政府为发行主体，近年来实施积极财政政策，国债发行的规模有较大幅度的提高。中央政府不仅自己直接发行国债，同时还以国债的名义代为地方政府发行债券。中央政府的国债，除了中央直接支出外，相当规模转贷给地方政府使用。另外，地方政府通过中央政府办理的外国政府贷款和国际货币基金组织贷款数额也逐年增多。目前中央政府的国债（内债和外债）50％左右由地方政府承担偿还责任。

　　2.中央财政对地方财政的项目贷款。中央财政为提高财政资金的使用效率，通常对一些适宜地方管理但属于中央宏观调控的政策性项目支出，采用对地方政府项目贷款管理的办法，如农业综合开发贷款。这部分资金构成地方政府对中央政府的负债。

　　3.财政体制因素形成的地方政府债务。由于我国财政体制的不完善，规范的转移支付制度尚未完全建立，地方政府间的可支配财力差异较大，在财力层层集中的情况下，下级财政在运行中为了缓解财政困难或平衡资金调度，形成对上级财政的借款和体制结算的拖欠。

　　4.财政困难形成的地方政府债务。由于种种原因，许多地方政府财政困难，市、县、乡三级财政欠发巨额的社会保障基金。特别是许多县级政府和乡级政府财政困难表现得尤为突出，欠发公教人员工资的现象相当普遍，数额巨大。

　　5.地方公共部门债务转化为地方政府债务。地方公共部门债务主要包括地方政府各部门所属公共事业单位的债务、地方国有企业的债务、地方政府担保的贷款等。这部分债务在清债时，如若原借债主体不能偿还，将转化为地方政府债务。

　　6.承担道义义务形成的地方政府债务。地方政府承担的这部分债务主要是为了维护公众利益，维持社会政治经济生活的稳定而主动承担的非法律意义的债务，如特大企业破产的债务清理、城市商业银行破产的债务清理、基金机构破产的债务清理等。

　　上述地方政府债务，1——4项属于地方政府的直接债务，包括直接显性债务和直接隐性债务；5——6项属于地方政府的或有债务，包括或有显性债务和或有隐性债务。

　　（二）地方政府债务的风险。

　　据有关资料显示，我国政府债务可以大致估算为117000亿元左右。其中政府直接负债规模为58200多亿元，政府或有负债规模为58600多亿元。在政府直接债务中，直接显性债务为21200亿元左右，直接隐性债务为37000亿元左右。在政府或有债务中，或有显性债务为23200亿元左右，或有隐性债务为35400亿元左右。如果将政府直接隐性债务、政府或有债务抛开不算，仅就政府直接显性债务而言，占GDP的比重仅为21％左右，与国际警戒线60％的标准还相差很远。但是，中国由于经济体制的转轨，计划体制遗留下来的应由政府承担的政府直接隐性债务和政府或有债务，即将现实地或在不远的将来显现出来。因此，全部的政府债务占GDP的比重将超过100％，远远高于国际警戒线。如果按6：4的比例计算中央财政收入和地方财政收入，按4：6的比例计算中央政府债务和地方政府债务，地方政府的6000多亿元财政收入能力要承担60000多亿元的政府债务。尽管政府债务具有偿还期，但地方财政每年用于偿还债务本息支出，偿还拖欠的公教人员工资，偿还拖欠的社会保障基金，弥补粮食棉花亏损，公共事业亏损等的支出将占地方财政总支出的50％左右。如若把政府或有债务一部分转化为地方政府的直接债务统计在内，地方财政的债务依存度将超过50％，远远高于20％的国际警戒线。目前有的地方政府拖欠上级政府的借款累计超过本级一般预算收入，特别是一些县级和乡级政府的债务规模是本级一般预算收入的几倍，个别乡镇政府债务是本级一般预算收入的十几倍。

　　这些地方政府的财政运行艰难，政府难以取信于民，政府间的信用丧失，财政恶性循环，社会矛盾加剧，直接影响了政治经济生活的稳定。

　　三、防范与化解地方政府债务风险的对策思考

　　地方政府债务负担过重，究其原因，既有主观因素，也有客观因素。加强地方政府债务管理，防范与化解地方政府债务风险是地方财政管理的重点。

　　（一）完善财政体制，增强地方政府的负债能力。

　　由于现行分税制财政体制采取的是“存量不动、增量调节”，税收返还明显带有计划体制下的包干因素，“存量”本身就存在地方财力不均衡的弊端，“增量”大部分被中央财政所集中，越是下级政府财力越是紧张。大量的税收返还，使中央财政和地方上级财政没有更多的财力进行转移支付，并且少量的转移支付资会分配上又处在不规范的状态。另外，各级政府之间的事权划分得不清，越是下级政府，其事权越细致、越繁琐。因此，越是困难的地方，其政府债务越重，债务风险越大。为此，应完善分税制体制，逐步取消税收返还，将税收返还纳入规范的转移支付范围，切实保证各级政府的公共服务均等化，解决地方政府拖欠工资，拖欠社会保障基金，拖欠上级政府的财政结算资金，以及对上级借款循环占用的问题。中央政府和地方上级政府，应加大对下级政府的转移支付力度，缓解或消除因财权与事权不对称而产生的地方政府债务。

　　（二）提高财政收入比重，规范财政收入管理，增强地方财政的偿债能力。

　　目前我国财政收入占GDP的比重还不到20％，若将预算外资金纳入预算内，财政收入占GDP的比重还没有超过25％，与世界各国相比财政收入比重偏低。财政收入比重低、规模小，难以满足迅速增长的公共支出需要。我国地方财政基本上忙于收入分配职能的发挥，地方资源配置功效不足。相当一些地方政府为了加大资源配置的开支，自己投资或与上级配套投资进行基础设施建设和公益设施建设，影响了收入分配职能的发挥，形成大量的工资拖欠、社保基金拖欠和上级借款的拖欠。因此，提高财政收入比重，一方面可以增加地方财政收入总量；另一方面可以增加上级财政用于转移支付的收入量，从根本上解决地方政府债务的形成和偿还问题。同时，要进一步深化预算制度“三项”改革，通过改革来集中和节约财政资金。

　　（三）严格按公共财政要求，优化支出结构，化解地方政府债务。

　　按照市场与政府的分工原则，地方政府必须从一般的竞争性领域退出，财政的支出领域是市场失灵的区域，即满足社会公共需要。财政支出必须遵循“一要吃饭，二要建设”的顺序，依据“保工资、保法定、保稳定”的原则安排财政支出。切不可为了单纯的形象工程、政绩工程，而影响事关群众生活和稳定大局的工资、社保、扶贫开支和必要的公共事业亏损补贴。这是公共财政的客观要求，是贯彻“三个代表”重要思想的客观要求，是立党为公、执政为民的客观要求。

　　（四）加强政府间转贷资金管理，注重还贷能力。

　　为数不少的地方政府或抱有赖账的心理，或为取得所谓的政绩，不顾地方的实际需要，不顾项目的效益，不顾本级财政的偿债能力，想尽办法争取国债转贷资金和农业开发转贷资金。

　　这部分项目转贷资金，借时容易还时难，上级财政只好采取扣款的方式回收资金，导致借债的地方政府财政运行困难，或是挤占其他的公共支出形成债务种类的转换，或是向上级财政借新债还旧债。因此，对政府间转贷资金必须加强管理。

　　（1）地方政府在借入项目转贷资金时，必须实事求是地做好可行性研究，绝不能套用、挤占、挪用项目资金，特别是要考虑未来的偿还能力。

　　（2）地方政府要建立偿债基金，确保转贷资金的按期偿还，维护地方财政的正常运转，维护地方政府的信用。

　　（3）国家应科学界定需要偿还的财政资金的使用范围。对不能直接取得经济效益的公共项目，如大江大河的治理、防风治沙等，采取专项的转移支付拨款方式，对能够直接取得经济效益的政策性项目可采取转贷的方式。（4）改革财政融资的运作方式。经营性的融资应从政府或财政部门移交市场性中介组织操作，政府摆脱经营者的身份，以管理者的身份加强管理，防止形成财政债务，加大地方政府债务风险。（5）加强地方政府担保债务管理。对地方政府的各种政策性财政贷款和银行贷款，地方政府应建立严密的监控机制，降低或消除各方面的道德风险，防止或减少或有债务向直接债务的转化。

　　（五）地方政府直接发行债券，强化地方政府债务自律机制。

　　在分级分税的财政体制下，地方政府已具备独立发行债券的条件，应修改《预算法》，赋予地方政府直接发债权。地方政府独立发行债券，可以做到：（1）消除转贷方式下地方政府的赖账思想，解决因财政困难循环占用上级政府款项的问题。（2）增强地方政府的债务管理意识，有利于法制（法治）建设和自律机制建设。（3）可以缓解体制不完善所带来的矛盾。（4）减少地方政府因财政困难而乱收费的现象。（5）实现应急条件下的债务转换，维护社会稳定。

　　（六）加快国有企业改革，科学运作国有资产，化解地方政府或有债务。

　　经济体制的转换，必然带来国有企业的转制，国有企业的转制，必然显现出计划经济遗留的问题。政府作为国有企业的出资人，必须承担计划经济下国有企业的债权债务。在目前实行政企分开的情况下，国有企业改革所产生的社会问题，也是在政府的职能范围内。所以，无论是从资源配置效率的角度，还是从社会政治经济生活稳定的角度，政府都应支持国有企业的市场化改革。但是在国有企业改革中，必须保证国有资产的保值增值，切不可使国有资产流失。地方政府要加强国有资产的监管，科学运作国有资产，增加财政收入，弥补社会保障基金的不足。在国有企业发行的企业债券不能偿还时，地方政府应实施资产保全措施，以资抵债，维护公众利益。

　　（七）加强城市商业银行监管，防范金融风险转化为地方政府债务风险。

　　随着银行业市场化改革的深入，商业银行的管理逐步规范，但是城市商业银行的管理与市场化的要求差距甚远。（1）仍未摆脱地方政府的行政干预，政府点贷的现象较为普遍。（2）区域内人事关系复杂，员工队伍庞大，总体素质不高，工作效率和管理效率低下。这种情况必然导致城市商业银行的不良资产比重高，金融风险大。对城市商业银行若不严格监管和加快改组与改革，一旦出现巨大金融风险释放，发生存款挤兑，地方政府将面临一场灾难。由此可见，城市商业银行的金融风险是最大的政府或有债务风险，必须引起地方政府的高度重视，城市商业银行应彻底摆脱地方政府的行政干预，真正实现城市商业银行的商业化。

　　（八）建立健全地方政府债务风险预警系统，加强风险预测和监测。

　　为了降低地方政府债务风险，加强风险的预测和监测是必不可少的手段。地方政府债务风险形成的机理复杂多样，必须从风险的形成和风险的化解两方面进行预测和监控。（1）建立地方政府直接显性债务风险考核指标。包括直接反映债务风险的指标，如负债率、偿债率、债务依存度，也包括间接反映债务负担和偿债能力的指标，如地方财政收入占地方GDP的比重、地方可支配财力占地方财政总收入的比重、上级政府对本级政府转移支付支出占本级财政支出的比重、人均财政收入、人均可支配财力、人均债务水平，等等。（2）建立地方政府直接隐性债务和或有债务风险考核指标。这类指标受债务的隐蔽性和不确定性的影响，比较难以确定，应加大这类指标的研究力度，关键是科学确认这部分债务的标准。对于显性的或有债务可采用在权责发生制下按现值由会计系统记录的办法加以监控。对于隐性债务，要打破部门的界限，从全局和整体角度出发，全面预测和监测风险走向，以防隐性债务引发财政危机。