一

　　在经济行政学文献中，政府一般是按层次划分的。当今世界任一国家，都是由多级政府组成的，而且，随着经济社会的发展、中央与地方政治经济关系的演进，地方政府的职能表现为极为复杂的历史动态过程，其主要表现是：地方政府时而具有较强的独立性，时而仅仅是中央政府的行政派出机构。因此，要全面考察地方政府举债行为的动机就显得不是那么简单。

　　公共部门并不是一个单一的组织，而是由多级政府和个别主体所组成的一个复杂系统。正如布坎南所指出的那样：一方面，一切制度都包含公共选择的因素，另一方面在于公众有关的决策中，实际上并不存在“根据公共利益进行选择”的过程，而只存在各种特殊利益之间的“缔约”过程，“公共选择”的结果如同和私人部门的结果一样是各个利益主体“博养”的结果。根据制度学派的观点，政府是市场经济体制中三个基本的行为主体之一，地方政府是广义政府的主要组成部分，当地方政府成为相对独立的主体后，其也有自己的行为目标函数，这就是发展的最大化（经济发展是对政府的充分就业、物价稳定和经济增长三个目标的概括）。而商量发展的标准准则是发展成本的高低，只有当预期净收益大于预期成本时，地方政府才会推动直至最终实现制度变迁，从而导致一种新的制度安排。这时，制度就成为经济运行和决定经济绩效的内生变量。

　　200多年前，亚当·斯密在其名著《国民财富的性质和原因研究》中，主张政府担任一个“守夜人”的角色，认为公债会侵蚀私人资本，以举债替代当前征税会扩大政府不平衡预算行为，引发不负责任的政府行为；还本付息增加公债融资的成本，还会引起通货贬值等。20世纪30年代，应对全球范围的经济危机，凯恩斯等人主张政府对经济的积极干预，认为政府实行扩张的财政政策是有益的，公债是无害而有益的，就内债而言，不存在公债负担，也不是后代人负担，政府的资产与负债可以相互抵消，只要公债经济增长率大于负担率，公债可以不断增加。然而，从20世纪7O年代后，伴随西方经济中出现的“滞胀”现象，又出现了自由经济模式的回归，在公债有益还是有害这一问题上，持公债有负担观点的人认为，公债既有利也有弊，公债对当代人不是负担，但转移给了后代；公债应用于生产性支出，公债与私债、外债基本相同等。

　　与西方主流理论比较，中国地方政府举债行为蕴藏着深刻的政治经济学含义。对它的研究将会加深人们对地方政府举债背景和偏好，对地方债务经济等问题的认识。

　　二

　　纵观我国地方政府举债行为的历史演变，大致分为三个阶段：第一阶段：即改革开放之前，一般以1978年为界。这一阶段，地方政府从性质上单纯属于中央政府的派出和代理机构，被动地履行中央一级政府所下达的各项使命，地方在公共选择政策上几乎没有自主权，“统收统支”的财政体制，使区域经济发展差异不明显，地方上的一些债务也基本上由中央统借统还。“既无内债又无外债”成了一种时尚，借债有害论占主导地位。这个时期，地方基本上没有举债。第二阶段：即1978－1992年。在经济转轨前期阶段，中央提出了“分级管理”及调动地方积极性的指导思想，计划经济体制依然占主导地位，部分行政性分权开始实施，其标志是下放由中央控制的物资和企业，地方有一定的经济自主权，“一放就乱，一收就死”成为这个时期处理中央与地方关系的难点，在相对统一的经济、财政政策下，地方举债受到比较严格的控制。第三阶段：1992一现在。以邓小平的南方讲话为契机，以及在其后的财政、计划、物价等一系列市场化、分权化的改革，地方在经济、组织分权和赶超战略的驱动下，开始自主地发挥资源配置的功能。在传统的财政收入机制被打破而新的收入机制没有相应建立的情况下，地方面临着如何发挥和保持社会稳定的双重压力。这时，互相攀比以及追求政绩成为地方领导人全面介入经济领域的一种动力。在预算内财力无法满足支出的情况下，地方政府开始运用收费工具补充建设资金的缺口。1996年中央全面清理预算外资金后，地方政府就开始大量地举债进行建设。举债初期，在宏观经济处在需求较旺的前提下，取得比较明显的成效，培植了财源，改善了投资环境，推动了经济社会发展。但在1997年亚洲金融危机以后，通货紧缩、消费不足成为地方经济发展的主要障碍。由于举债的惯性和中央积极财政政策的实施，地方公共债务问题开始突现出来，地方政府举债是有益还是有害的问题成为各方争论的焦点。

　　争论的实质实际上是关于地方政府的边界问题。地方经济的非均衡和效率与公平的非协调运行状态，要求一个有限且有效的地方政府对经济进行宏观管理和间接调控。依据“熊彼特一希克斯命题”，财政困难固然是推动地方政府举债的直接原因，但是，为了追求义理性的最大化，最大限度地组织公共品生产，提高区域竞争力，在中央与地方财政分权的框架内，地方政府有举债的共同偏好。

　　政府举债是对经济进行管理或调节的一种手段。在我国经济体制改革的变迁中，地方举债行为特征，主要表现在：（1）弥补市场缺陷。萨缪尔森指出，现实生活中还存在着这样一种现象，“即使在市场体系完美地起作用时，它仍然还能导致一个有缺陷的后果。”这种内在于市场机制的缺陷包括公共产品的提供问题、垄断、外部性、社会分配不公、宏观经济失衡等。1992年以后，中央对地方实行了行政性分权，社会固定资产投资来源由中央主导型向地方主导型转变，地方公共部门成为微观经济领域重要的投资主体，特别是那些经济效益小、社会效益大的具有正外部性的基础设施、科教文卫事业、环境保护等。事权下放，成为这一时期政策变迁最突出的特征。而且，地方政府在贯彻中央政府的短期宏观经济政策、收入分配政策以及中长期的产业政策和区域布局政策上，需要投人大量的资金。这在计划经济时期，大部分资金是由上而下安排，坦在分税制财政体制下，除中央专款补助外，大部分由地方自筹。（2）促进市场发育。区域制度创新的时机与水平决定着地方经济发展的契机与水平。我国部分地区快速发展的模式，如苏南模式、温州模式、珠江三角洲模式以及晋江模式，从理论与实践上证明了制度变迁或制度创新的经济效益。所谓制度创新，其实质是着力培育市场机制和所有制结构，充分发挥市场在资源配置中的基础作用。基于这一点，我国相对于西方国家，政府要承担的职责更加繁重。虽然我国的改革是渐进式的，但在考虑社会与个人的承受能力上，地方政府不得不付出改革成本。因此，地方政府既要培植微观市场主体，规范市场秩序，完善市场结构，又要扶持非公有制经济发展，促进国有企业的改组改制。（3）推动经济发展。为了实施赶超战略，一个地方如果仅依靠市场机制的自发性和企业制度的不断创新去实现产业结构的提升格是一个不确定的缓慢过程。这时，就需要地方政府在国家产业政策的框架内，引导并制定出具有前瞻性、连续性、竞争性的地区经济发展战略。在计划经济向市场经济的转轨过程中，地方政府虽然会逐步地退出对一般性竞争行业的投入，但在基础产业、高新技术产业和垄断性行业等涉及产业结构升级、产业布局改进领域仍需投入大量的资金。

　　可见，我国地方政府的举债行为虽有历史的承继性，但主要是由市场机制的制度缺陷所引起的，这反映了古典的市场机制的制度传统与不断变化的社会制度需求之间的矛盾。在实践中表现为地方政府的经济职能有不断扩大的趋势。尽管不同的国家、同一国家不同地区以及同一地区不同时期，地方政府具有不同的举债方式，如西方国家发行的地方债券，我国的“政府一国有企业一银行”的王位一体的融资方式，但总体来说，伴随地方债务规模扩大的趋势，综合反映国家支出占当年全部国内生产总值比重的“国家支出率”呈现出不断上升（至少未下降）的趋势。1994年以来分税制的实施，使得中央财政收入占全部财政收入比重由1993年的22％上升到2001年的5l％。但在2001年，地方预算外收入仍占预算内收入5O％以上，如果加上大量的制度外收入和中央的税收返还、专项补助等财力转移，地方在财政支出中所占的比重多于70％。因此，地方政府的总财力为其举债提供了信用保障。瓦格纳（1958年）指出：进入工业化以后，经济中的公共部门在数量上和比例上将具有一种内在的扩大趋势，公共支出将不断膨胀。虽然我国地方政府的举债行为团政府职能转换尚未到位而呈现出阶段性、仍然性和不规范的特点，但它也在一定程度上反映了当代政府在市场体制框架内举债扩张的一般性规律。市场体制框架内举债扩张的一般性规律。