我国的公债政策是在市场化改革和经济增长格局变动的特殊背景下实施的。微观主体活力不足、市场不完备，使传统公债理论失效。公债应为结构调整支付急需的成本。考虑到近期的经济运行，尤其是SARS的影响，公债不可能马上退出。公债政策调整应结合配套措施改革，有效化解财政风险。

　　一、凯恩斯公债理论和李嘉图等价定理的主要分歧

　　公债是国家以债务人的身份向国内和国外筹借的各种借款，用以弥补国家财政赤字或进行公共投资，动员筹集财政资金的一种形式。关于公债对经济的影响，凯恩斯和李嘉图有不同的论述。

　　凯恩斯的公债理论体现功能财政的思想，认为在经济周期的低迷阶段，发行公债扩大支出可以推动经济发展。政府购买性支出可以直接形成需求，转移支付可以影响不同群体的可支配收入，来提高边际消费倾向。公债有“汲水效应”和“相对减税功能”，可以改善投资环境，带动私人部门投资。李嘉图的等价定理认为公债对经济增长没有任何效应。公债最终要以将来的税收偿还，私人预见到将来税收会增加，就减少现在的消费，政府投资的增加伴随着民间消费的减少，总需求并没有改变。经济的增长不能依赖公债的使用。

　　凯恩斯公债理论建立在私人部门对经济政策的积极反应基础上，李嘉图等价定理则基于公债引发的即期减税与远期纳税、现期消费与远期消费的替代关系。两个理论都是研究在市场条件完备的情况下公债对经济的影响，对我国有一定的借鉴意义。两者在我国是否成立，取决于我国市场的完备程度。

　　二、现行公债政策是市场化背景下的特定选择

　　20世纪90年代中后期以来我国经济增长格局发生了变动，体现为有效需求不足。直接引起总量膨胀效应的流通体制、价格体制和利益分配机制改革已基本到位，改革进入攻坚阶段，短期内社会不确定性预期的增大，体制转型造成的一般劳动力无限供给与劳动力需求供给不足的矛盾日益加剧，投资和消费增幅减缓，持续通货紧缩。经济过渡到“买方”市场，东南亚金融危机以来，海外部门的拉动力量也受到约束。这样的背景下，我国采取积极财政政策拉动内需。公债需求管理的功能，在市场化改革和经济增长格局变动中受到重视。

　　发行公债为主要内容的积极财政政策是在我国特殊的体制环境进行的。第一个原因是政策时滞、挤出效应、通货膨胀压力和财政负担等导致西方国家财政政策失效的因素在我国并不明显。我国特殊的政治体制和决策方式决定了扩大支出的财政政策的反应时滞比较短；我国远未达到充分就业状态，故而不会产生直接的挤出效应；通货紧缩和低赤字水平，使财政不会承受太大的压力。第二个原因是货币政策因传导机制梗阻。居民的储蓄和消费行为对利率变化并不敏感，金融系统的体制性和结构性问题，社会投资无法通过货币政策启动。第三个原因是减税政策拉动需求的作用不明显。在我国流转税为主体、征管不健全的税制下，私人部门对税收反应程度不强。因此，发行公债扩大支出，可以起到立竿见影的效果，比较容易被各方面接受。

　　三、市场化条件下公债政策的作用评析

　　1998——2002年，国家共发行长期建设国债6600亿元，加上银行贷款、地方政府配套资金和社会投资，共安排项目投资32800亿元，累计完成投资24600亿元。从近期效果看，1998——2002年，我国经济增长分别为7.8％、7.1％、8％、7.3％和8％左右，公债项目投资对经济增长的贡献率分别为1.5、2、1.7、1.8和2个百分点左右。然而从深层次分析，我国公债的运作方式和运行效果都存在转型期的问题。

　　1.经济的内生增长机制没有形成，经济对公债的依赖性增强。我国近年来的投资是“政府拉动型”的，消费是“被动拉升型”的。从投资结构上看，其中国有经济投资增长达到12.8％，集体和个体投资总和仅为全社会固定资产投资的1／3.从消费结构上分析，政府消费占社会总消费的比重逐年增加，1998——2000年分别占到20.4％，20.9％，21.4％，其增长速度超过居民消费3个百分点。与此同时，居民储蓄持续增加，2003年第一季度达到11.2万亿元。公债逐渐成为维持经济运行的必要条件。

　　2.特定的信用体系下，公债的金融作用没能有效发挥。（1）公债的金融作用体现在形成利率和影响货币供应量上。我国利率并不是由市场确定的，公债发行并不能直接引起市场利率的波动。与西方发达国家比，我国公债的规模偏小，期限不合理，央行通过公债的公开市场操作，调节基础货币供应量的作用也十分有限。截止到2002年，我国10年期债券占总发行量的1／3，3年以下的仅占1／5左右，而一年以下的极少。（2）公债利率形成不合理。我国为了顺利发行公债，只能使公债利率高于同期银行存款利率1至2个百分点，提高了公债的发行成本。然而按照风险补偿原理，公债应具有最低的利率。原因在于我国的银行存款和公债同样代表国家信用。

　　3.公债投资成本高，可能导致计划体制复归。公债债权人（公民）对融资主体（政府）不构成硬约束，地方政府和企业在获得资金时有“免费资本”的幻觉，在资金利用上不可避免地出现超标准、低效率现象。政府对资金配置过程的强行干预仍然存在，公共投资是最易产生租金的领域；基础设施行业存在着严重的行政性垄断现象，增加公债投入实际上增强了行政性垄断力量；政府通过财政补贴、直接投资、迫使银行贷款的方法支持国有企业，实际上对民间企业产生了挤出效应。

　　4.持续使用公债，财政风险不断积累。从数字上看，我国的赤字比率、国债负担率还处于较低水平。然而政府债务应是政府承担的显性负债、隐性负债、或有负债的总和：（1）未弥补政策性亏损、地方政府债务、工资欠账、粮食挂账约7000亿元；（2）社会保障基金缺口约37000亿元；（3）国有银行不良贷款和资产管理公司不良资产24000亿元；（4）政策性金融债8000亿元。我国的债务负担率远超过国际警戒线60％的标准。从债务依存度上分析，政府财政可以有效控制支配的资源不足；我国的公债占财政支出的比重偏大。

　　中央的财政风险通过特殊的方式转嫁到地方政府、国有银行。银行除了购买公债外，还要为公债投资项目提供配套贷款。公债项目以国家信用担保，项目效益不好最终还是体现为财政的风险。地方政府行为不够规范，银行体制、投资体制、企业体制均未改革到位，可能加剧财政风险和金融风险的积累。

　　公债运行中的问题是与我国的体制转型环境相联系的。就业压力大、医疗教育体制改革、社会保障制度不健全，使得微观主体活力不足，公债政策没有实现凯恩斯理论的效果。居民对未来税收的预期不明显、政府和私人不存在完全替代，李嘉图等价定理同样不能成立。我国现阶段市场制度不健全约束了公债作用的发挥，带来了更多的风险。

　　四、公债政策的目标和取向调整

　　我们应当重新审视在市场化条件下公债政策的目标和取向，从完善市场制度，提高微观主体活力入手。按照反周期要求，公债应起到熨平经济波动的作用；在体制转型的情况下，公债应支付改革急需的成本，促进社会可持续发展。

　　1.反周期政策：拉动内需，熨平经济波动。1998年以来，我国公债政策的目标在于，通过公共投资维持一定的经济增长速度和活跃度。但是，政府投资没有明显地改变消费预期和消费倾向，经济运行一直无法摆脱消费和民间投资难以启动的尴尬局面，反而形成了“储蓄——政府投资——经济增长”循环的直接外部推动式经济运行特征。但是如果没有公债的巨大拉动，我国的GDP将在5％——6％，就业和社会问题将面临巨大的压力。

　　2.体制转型要求：提高经济增长的质量，实现可持续发展。要实现良性发展，我国结构调整的任务相当紧迫。第一是所有制格局中，国有企业的经营不善和民营企业的歧视待遇，使微观主体的投资生产活力不能有效激活。第二是城市和农村居民的收入差距不断扩大，使城乡市场明显断裂。城乡公共服务方面差异巨大，人口流动与现有城乡结构体制安排发生严重冲突和矛盾。第三是地区差距拉大和地域分割带来的重复建设，不利于全国大市场的形成和要素自由流动，对社会稳定构成了潜在的威胁。第四是产业结构缺乏弹性，国际竞争力明显不足。在一般性工业制造品过剩的同时，公共物品和高质量的消费品还处于短缺状态。只有进行结构调整，才能在解决失业中提高经济增长质量，改善经济运行机制。

　　3.政策取向调整：分清界限，为改革支付必要的成本。公债投资要划清政府和市场的合理边界，分清经常性支出和债务支出的范畴。公共投资是与市场经济相适应的一种公共财政支出政策，投资领域有三个层次，第一层次即国家安全、公共秩序与法律、公共工程与设施以及公共服务等；第二个层次是指经济的外部性、垄断、分配不公、经济波动、信息不完全等需要政府干预的领域；第三个层次是经济发展水平所导致的市场失效的领域，我国属于发展中国家，公共产品供给不足，体制转型、结构调整的任务还很重，需要政府有所作为。由计划经济向市场经济的过渡中，政府直接控制的资源逐步减少。具体而言，公债应该用于构建促进西部经济可持续发展的内在素质；加大对农业基础设施和农业科技的投入，特别是要增强财政对农村基础教育的投入力度；提升产业结构，鼓励民营企业发展。尽快充实和完善社会保障体系，解决微观主体活力问题，可以考虑运用公债弥补社会保障资金缺口。

　　五、近期公债政策的选择和配套措施

　　公债政策进退的时机和方式主要取决于经济形势、财政依赖程度、公众预期、债务偿还、未完工工程状况、政治因素等。

　　2003年的经济形势是，投资增长趋于稳定，消费增长稳中略升，出口增幅有所回落。当前经济回升基础尚不稳，民间的投资和消费机制还没有真正建立。公债投资建设的项目还有近8000亿元没有完工，按照目前公债拉动非公债资金1：2.53的比例，还需要发行3000亿元的建设公债。在这种情况下，积极财政政策马上退出，将会对国民经济的稳定发展造成影响和巨大的浪费。2003年第二季度非典型肺炎对中国经济带来的负面影响，将进一步显现。

　　近期来看，公债马上退出是不合理也是不现实的。在1——2年内，保持发债水平完成在建工程，做好配套改革，控制财政赤字和长期债务，应是比较稳妥的方案。

　　1.进行结构性减税和转移支付。我国企业所得税名义税率33％，但内资企业的实际税率是22％，而外资企业不到10％，加入WTO后应该统一内外资税率，使名义税率符合实际税率水平。提高个人所得税名义固定扣除额，进行消费型增值税和生产型增值税改革。运用转移支付的手段，解决落后地区资金不足的困难。

　　2.完善货币政策传导机制，适当扩大货币发行量，降低再贷款利率甚至实行零利率，下调中央银行存款准备金利率，进行利率市场化改革，创新国有商业银行管理体制和完善货币市场金融监管。

　　3.投融资体制改革，启动社会投资。对于经营性的项目，政府可以采取BOT（建设——运营——转让）和TOT（转让——经营——转让）等方式进行项目融资；对于准经营性项目采取由政府和企业共同承担投资主体，由政府提供投资补贴、政策性贷款等优惠政策来组织建设和实施；而非经营性项目由政府承担。改变国有企业资金使用的软约束，建立中小企业信用担保体系，降低中小企业贷款风险。逐步健全社会信用体系，减少逃废债行为和银行贷款风险。

　　4.通过预算控制公债的运作，对公债的本息支出和债务期限结构做出安排和规划，建立稳定的本息偿付机制。部门预算应包括其所支配的债务，明确公债的部门责任、使用方向、使用结构、使用效益；公债投入重大项目时，要建立项目预算。

　　5.完善公共财政体制，统一国家预算。我国预算内财政收入加上预算外和体制外资金可以达到GDP的30％以上。从财政管理体制的角度统一财权，加强税收征管，清理和整顿各种非税渠道，解决因税法不统一、税收优惠过多导致的税收政策性流失，有利于政府集中财力，化解偿付压力。

　　六、结论

　　我国的公债政策作为积极财政政策的主要组成部分，对促进经济增长起到了一定的作用。但是在体制转型和市场化背景下，内生增长机制没有形成，公债的金融作用没能发挥，财政风险不断积累，可能导致计划体制的复归。市场制度的不完善和微观主体活力不足，使李嘉图等价定理和凯恩斯公债理论均在我国失效。市场化条件下，公债政策既要起到反周期作用，又要体现体制改革的要求；要分清政府和市场、经常性支出和债务支出的界限，为市场化改革的深入支付成本，为结构调整铺平道路。根据近期的经济运行状况，公债政策不会马上退出，使用公债政策应该与相关政策配合，有效化解财政风险。