国债风险是指国家不能利用正常渠道按期偿还国债本息的可能性，或者说形成政府偿债危机的可能性。政府偿债危机有三种表现形式：一是在其他支出项目正常保证的前提下，政府不能按期偿付到期债务；二是挪用其他支出资金，用于偿付到期债务，这当然造成其他支出项目资金保证程度下降；三是开辟不正常的资金来源渠道用于偿债，比如发行货币，过分加重纳税人的税收负担等。国债风险就是存在于国债正常运行和偿债危机之间的一个中间环节。它一方面有危险性，另一方面也有可控性。影响国债风险程度的因素有许多，如经常性财政收入规模、一般性财政支出的资金使用情况、国债期限结构、国债资金使用效率等。但毫无疑问，最主要的因素是国债发行规模。

　　学术界评价国债发行国债规模的指标主要是国债负担率（国债余额占当年GDP的比重）、债务依存度（当年国债发行额占财政支出的比率）、国债偿债率（国债本息偿付额与当年财政收入的比率）。截止1999年底，我国政府国债余额已达9362.7亿元，国债负担率为11.41%.这个数字虽然低于一些发达国家和发展中国家30-50%的水平，与《马约》规定的欧盟国家60%的警戒线也有一定的距离，但是，第一，发达国家的财政收入占GDP的比重大多在40-50%之间，大部分发展中国家预算集中率也在25-30%之间，而我国在经过几年的恢复性增长后，年的财政收入也只达到GDP的15%，这使得我国国债负担率的警戒线肯定远远低于其他国家。第二，我国2000在社会经济体制改革过程中，正在有越来越多的所谓“隐性债务显性化”（1998年，中央发行2700亿元特种国债，用于补充国有商业银行资本金，就是隐性债务显性化的实例）。有专家测算，如加上财政欠发工资、粮食企业亏损挂账、国有金融机构不良资产、养老保险欠账等隐性和或有债务，中国政府的实际国债负担率可能超过100%.第三，从纵向看，我国国债负担率增长速度过快，已经远远超过正常财政收入的增长速度，1997-2000年，历年累积债务余额的平均增长速度达到37.97%.第四，也是最重要的，即使国债负担率被控制在可容许的限度内，也决不说明国家财政不存在国债风险和财政风险。因为，国债负担率只反映一般社会成员对国债负担的感受，并不代表国家财政对自身债务负担的感受。即使国债负担率低，只是说社会经济有承受更重国债负担的能力（社会应债能力较强），并不说明国家有足够的清偿到期债务的能力，这就好比在民间信用中，贷款方有借贷能力，但借款人未必有偿还能力一样。如果一国财政因为自身的原因，到期债务不能及时清偿，势必动摇国民承购新债的信心，这时即使社会经济中有充分的容纳国债的空间，政府的发债计划也很难实现。因此，如果不能说国债负担率与国债风险和财政风险是毫无关系的话，起码这几个概念之间不存在什么直接联系。

　　我们认为，最能说明国债风险程度的指标是直接债务主体的债务依存度和偿债率。因为，只有这两个指标是形成国债负担的内因，是构成国债风险的主观因素。我国的直接债务主体是中央政府，因此，评价国债风险的主体指标就是中央财政的债务依存度及其偿债率。显然，这两个指标传递给我们的信息并不乐观。1994年，中央财政债务依存度就达到58.6%，1999年更是高达89.2%，远远超过30%的国际警戒线。国债偿债率1998年为23.8%，1999年为16.8%，均已超过10%的国际警戒线（国债偿债率之所以有所下降，主要是因为近几年增发的长期建设国债尚未捱到偿付期）。另外，我们认为，当年发行的国债中用于本年还本付息的比例也是衡量政府偿债能力的重要标志，1996年这一比例达到66.2%，1998年更高达70%，近两年依然维持在50%左右。

　　综上所述，我国国债负担过重，国债风险已露端倪，是不容争辩的事实，我们不应以几个指标之间的相互矛盾、国债负担率不高，来作为我国不存在国债风险和财政风险的聊以自慰的借口，正确的态度应该是认真分析国债负担过重的原因，找出降低国债负担，缓解国债风险和财政风险的对策。

　　改革开放以来，我国财政的国债负担有三个阶梯式跃增时期。第一个跃增期是80年代初，我国国债发行在沉寂了20多年后，再次以国库券的名义活跃在中国财政舞台，尽管初始发行额只有区区40亿元，但已经实现我国财政国债负担率零的突破，为以后国债负担的提升打下了基础。第二个跃增期是1994年，国债发行额由上年的300多亿元猛增至1000多亿元，中央财政的债务依存度由上年的24%突增至58.6%.该时期的国债跃增已经使我们隐隐感觉到了国债风险的存在。第三个跃增期是1998年，本年国债发行额达到创记录的3228.77亿元（如加上为补充国有商业银行的资本金所发行的特种国债，本年发行额超过6000亿元）。尽管本时期国债功能得到了空前的发挥，在社会经济发展中发挥了突出的作用，但国债风险也累进到了空前的程度。

　　归纳起来，国债规模增大的原因主要有如下四个方面：

　　（一）经常性财政收入规模，尤其是财政收入相对规模大幅度下降。预算内财政集中率（预算内财政收入占国内生产总值的比重）由1978年的31.3%持续下降到1995年10.7%，而后虽稍有恢复，2000年也只达到15%.经常性财政收入相对规模的下降，有体制改革过程中国家不得不支付的改革成本的因素，如放权让利、提高农产品价格、增加职工工资、支付价格补贴等；也有国家分配资金的渠道混乱，非规范性收入账户激增的原因，如预算外资金膨胀（据统计，2000年仅地方预算外收入就达到3579亿元），制度外收入（众多政府部门违规设置的乱收费、乱罚款、乱摊派、乱集资项目）扭曲性激增。据有学者保守估计，上述不规范的政府收入大体相当于规范性财政收入的规模。毫无疑问，这些不规范的收入渠道大多是通过侵蚀税基和截留财政收入才得以存在的。从直接意义上说，经常性财政收入相对减少肯定会抬高国债偿债率，增加国家按时偿还国债本息的难度。

　　（二）财政支出弹性相对不足，不能随财政收入下降相应下降。既有的财政支出项目压缩弹性极不充足，某些理应削弱的支出项目甚至还有所反弹，突出的是行政管理支出，1978年只占财政支出的4.9%，1999年已经达到12%左右。某些与社会经济发展直接有关的支出项目还需不断加强，如科学教育支出，普遍的看法是该项支出要超速增长。作为改革成本，还要新设置一些支出项目，如价格补贴支出、社会保障支出等。而且，作为国债发行的派生项目，国债还本付息支出也日渐庞大，借新债还旧债事实上咸了偿还国债本金的唯一方式。面对财政收入规模的相对萎缩，这些呈刚性增长的财政支出主要依靠增加国债发行得以维持，反过来，国债的存在又使增长中的财政支出处于“预算软约束”状态，对国债发行空间的乐观估计使财政支出增长更难控制。这样，在我国财政运行中形成一个不可避免的恶性循环：财政支出膨胀→财政赤字加大→国债发行规模增加→财政支出进一步膨胀→国债发行规模再增加。在国债自膨胀机制的压迫下，中央财政的债务依存度不断提高，国债风险日渐加深。

　　（三）财政赤字弥补方式的改变，是国债规模不断扩大的直接诱因。1993年下半年，国家为了解决当时经济过热问题，开始采用适度从紧的宏观调控政策。为了彻底斩断财政赤字与通货膨胀的关系，政府推出了取消财政向银行借款，财政赤字全部通过发行国债弥补的举措。1995年开始生效的《预算法》使这样的赤字弥补方式具有了法的严肃性。随着弥补赤字方式由“双轨制”进入“单行道”，国债的发行规模亦由80年代和90年代初期的几十亿；几百亿元，一举突破了千亿元大关，1994年达到1175.25亿元。可以说，赤字弥补方式的单一化，是国债发行规模呈刚性增长的直接原因。

　　（四）积极财政政策的实施使国债发行规模获得新的扩张根据。1998年以来，为了抵御亚洲金融危机的影响，解决国内需求不足的矛盾，国家实施了以增加财政投资支出和消费支出，相应增加国债发行规模的积极财政政策。三年共发行长期建设国债3600元。从中央有关领导不断发表的谈话中可以看出，起码未来两年内，我国还将继续实施积极的财政政策，长期建设国债还需增发3000亿元左右。此举虽然对缩小需求缺口，缓解通货紧缩趋势，稳定经济运行，调整经济结构等发挥了十分明显的作用，但也大幅度提高了国债依存度和偿债率，加深了国债风险程度。截止到2000年底，累计债务余额已经达到13000亿元（不含中央代地方发行的债务和补充国有商业银行资本金的1700亿特种国债）。

　　根据上述关于国债规模不断增大的原因的分析，我国恢复发行国债和推动国债规模上升的理由基本上是正常的，效果的主体也是积极的，它也使人们对国债功能和能动作用有了全新的认识。但是，无庸讳言，伴随国债发行规模的进一步扩张，机会成本在不断上升，剩余效应在不断缩小，国债风险在不断累加。尽管由于我们的谨慎操作，成功地避免了国债发行的“挤出效应”，但由国债发行支持的积极财政政策对民间投资和消费的“拉动效应”也不是特别明显，而只靠财政政策的“单打独斗”，不仅效果总是有限，而且随着实施时间的拖长，极易把国家财政拖入债务危机的泥潭。如果国债政策在时机和力度上把握失误，对其滞后效应估计不足，甚至可能成为通货膨胀的直接诱因。另外，按照现行法律规定，地方政府是不允许发行地方公债的，为平衡地方建设资金不足，中央发行的部分国债总要转贷地方使用，同时要求地方提供相应的配套资金。但在地方政府行为不太规范，银行体制、投资体制、企业体制均未改革到位的情况下，如此规定甚至可能加剧国债风险和财政风险。

　　上述理论分析和实际资料都表明，我国的国债风险和财政风险正在以前所未有的速度累加着。我们应当适时适度地调整国债发行政策，谨慎使用国债武器，以求将国债引起的财政风险降低到最低限度。

　　根据以上的分析，可以认为我国目前的国债风险主要是由于各方面社会经济体制改革的不协调引起的，是一种“转轨期现象”。因此，基本的防范措施可以归纳如下：

　　（一）继续提高两个比重，增加财政抵御国债风险的能力。首先，采取有效措施，尽力将预算内财政收入占国内生产总值的比重提高到合理水平。根据世界银行专家的测算，年人均GDP达到800美元的国家，财政收入集中率应保持在25%左右。我国专家提出的财政规模的合理水平是25-30%.据此，我们应当主要通过消费立税，整顿收入秩序，提升税收征管水平，严格控制减免税等措施，尽快弥合现实财政收入集中率与目标水平的差距。试想，如果我们能将预算内财政收入水平提高一倍左右，国债的偿付能力必将得到根本改善，国债风险也将不复存在。其次，着力提高中央财政收入占全部财政收入的比重。根据我国中央政权在社会经济中担负的职责和我国社会制度的性质，该比重的理想水平应在60-70%之间。而2000年该比重只有52%.我们必须认识到，我国中央政府是唯一的国债债务人，中央财政的债务依存度和偿债率也是唯一的有实质意义的国债负担评价指标，惟有通过调整中央与地方的财政分配关系，提升中央财政收入在全部财政收入中的占比，方能从根本上化解国债风险。

　　（二）优化财政支出结构，提高财政支出效率。我们已经确立公共财政是我国财政体系改革的目标模式，自然应当据此构建财政支出框架。国家财政应当退出竞争性领域的资金提供者行列，对某些明显具有竞争性和私人性的事业部门也应当减弱资金保障力度，一方面可以为市场机制让出更大的作用空间，满足我国加入WTO后必须奉行的“国民待遇原则”，也可腾出部分资金，增强国债还本付息的资金保障力度。另外，也要继续深化目前已经推出的支出改革措施，如政府采购制度、国库集中支付制度、零基预算制度等，提高财政支出效率，为清偿国债本息提供更为宽厚的资金保障平台。

　　（三）建立科学的国债本息偿付机制。国债本息的偿付机制也是制约国债规模的一个主要因素。在国外，国债利息是财政的一项经常性预算支出，而在我国则在经费预算之外列支，以增发国债来解决。目前我国每年国债利息支出已超过1000亿元，如果按照国际惯例全部列入预算，则对年度预算平衡会产生较大影响，造成很大的冲击；但从中长期来看，又必须列入预算，由经常性财政支出来偿付。为此，必须尽早规范国债偿付机制。对于利息支出可以先按照一定比例列入预算，另一部分仍通过发债解决。对于国债本金部分可以借鉴国际经验建立国债偿还基金。建立偿债基金有利于保持合理的债务规模，即在财政有剩余资金时，可以从市场上购回所发行国债的一部分或全部，当政府出现偿付困难时，可以通过发行转换债的方式清偿到期债务。

　　（四）在进一步完善分税制的基础上，适时推出地方公债制度。名义上我国实行的是以分税制为特征的分级预算管理体制，各级政权都应当是独立的预算主体，负有最终平衡本级预算的责任。但现行《预算法》规定，只有中央政府可以发行国债，地方政府无直接借债权力，那中央财政必然是地方财政的最终平衡者，致使各级财政权责不对称，中央财政发债压力巨大，债务负担沉重。解决的办法之一，应当是在整顿分配秩序，规范各级事权的前提下，进一步完善分税制，建立地方公债制度。在建立中央政府严格审批和监管制度的条件下，通过法律明确规定地方财政的发债资格、规模、方式、范围及偿债机制，将责权利归为一体，既有利于各级财政把“该管的事管起来”，实现财政职能的强化和到位，又有利于规范地方政府融资管理；既有利于真正实现“一级政府，一级财政”，按分税制的要求赋予地方政府包括举债权在内的各项财权，又有利于中央对各级政府债务的全面监管，有效避免债务危机和财政风险。

　　（五）适时调整财政政策的力度和类型。如上所述，我国目前国债规模持续增长，部分是由于它是积极财政政策的构成内容。作为需求管理政策的组成部分，这样的经济政策都属于短期政策型式，无论是作用力度，还是政策类型，都应当随着变化了的宏观经济形势而得到适时适度的调整。事实上，现行的“增加国债—增加支出”的政策内容，在需求缺口过大，经济严重萧条的时期，其对需求的刺激力度远不及“减税—增支”的政策模式；在需求过旺，通货膨胀的时期，它又不得不让位给“增税—减支”的政策型式。因此，“增债—增支”的政策模式实际上只有较小的作用空间。特别是我国目前的需求不振，主要原因是制度性和政策性缺陷，仅靠财政政策独力支撑是不可能长期奏效的，问题的根本解决还是要靠体制改革的深化。