我国自1981年恢复发行国债，利用国债筹集资金，为平衡财政收支，支持国家重点建设和各项改革事业发挥了极大作用。与此同时国债规模逐步扩大，特别是1998年以来，我国采取主动扩大赤字，增发国债的办法刺激经济增长，使得国债规模迅速膨胀，2000年中央财政共发行国债4680亿元（含代地方发行500亿元），2001年预算发行5004.05亿元（含代地方发行400亿元）。国债规模的急剧增加引起了社会各界尤其是经济界的广泛关注。综合各家之言，我国国债规模陷入了“财政重负和国民应债能力宽松”的悖论之中。那么我国国债规模到底是大了还是有较大的发行空间呢？

　　一、我国国债规模的实证分析

　　（一）从国民经济应债能力来考察

　　国债规模首先受认购主体的认购能力的限制。国债的应债来源，从国民经济总体上看就是国内生产总值，从个别应债主体上看就是其可支配收入。因此，衡量国民经济应债能力的指标主要有国债负担率和借债率。

　　1.国债负担率。国债负担率是指国债累计余额与当年国内生产总值（GDP）的比率，它从国民经济总体和全局考察国债的规模。一国的GDP值越大，国债负担率越小，则国债的发行空间越大。国债余额相当于当年的财政收入，被国际上公认为国债规模的最高警戒线。马约规定欧洲经济和货币联盟入围国家的国债负担率不超过60%.西方主要发达国家的国债负担率一般都比较高。如美国为62.1%，英国为52.7%.和发达国家相比我国的国债负担率低的多，1994年至2000年我国国债负担率分别为6.06%，6.55%，7.29%，8.16%，9.9%，12.7%，14.6%.据此有人认为我国国债发行空间还很大，前景乐观。但事实并非如此，我们不能对国债的发行空间盲目乐观。国际上现行的关于国债规模的警戒性指标，只是起警戒作用的一般性经验指标，不一定适合我国的具体情况，发达国家的国债负担虽高，但也有其具体国情，我们不能简单地拿我国的国债负担率和国际上的经验数据及发达国家的国债负担率直接相比，而应结合我国国情具体分析。（1）西方发达国家经济实力雄厚，经济效益高，而我国国民经济相对落后，发展极不平衡，诸如经济结构不合理，产品科技含量低，企业效益差等问题还很多，国民经济对国债的承受能力是有限的。（2）以美国为代表的西方发达国家的发债历史已有上百年，而我国从1981年发行第一批国债至今仅短短的20年历史。因此我国国债规模虽小，但膨胀速度过快，据有关资料统计，从1984年到1997年不到15年时间里，国债增长近4倍，西方发达国家大多增长不到1倍。（3）西方发达国家的财力集中度高，财政收入占GDP的比重一般为30-40%，有的甚至超过50%，而我国财政收入占CDP的比重1994年以来一直是略高于10%的水平。一般而言，同样的国民经济总量，国家财力集中度越高，对债务的承受能力越强。因此，西方发达国家的国债高负担率有雄厚的财力做后盾，这一点我国无法相比。（4）西方发达国家有高度发达完备的国债市场，而我国的国债市场还处于初级阶段，虽有发展但规模小，不完善不健全。一般地，国债市场越发达，对国债规模的承受能力就越大。因此西方发达国家的高负债因其国债市场发达承受能力强而发行畅通。

　　2.借债率。借债率是指国债当年发行额与当年国内生产总值的比率，反映了当年GDP对国债增量的利用程度。我国国债借债率1994年为2.5%，1998年为4.09%，普遍低于发达国家水平，这说明从国民经济总体上来看，中国国债发行规模还有一定空间。但是从1994年起，我国国债借债率增长较快，年度国债发行规模的增长速度在30%左右，而大多数发达国家的这一指标保持在8%左右。

　　（二）从财政偿债能力来考察

　　财政偿债能力是指政府作为债务人按期偿还债务本息的能力。国债说到底是一种国家信用，具有还本付息刚性，因此政府的偿债能力是判断考察国债数量规模的重要因素。一般地应债能力越强，国债承受力越高。

　　1.债务依存度。债务依存度是指当年国债发行额与财政支出的比率，它表明财政支出靠债务收入来安排的程度，指标越高说明一国财政对债务的依赖程度越高，财政处于脆弱状态，并对财政的未来发展构成威胁。国际上有一个公认警戒线。国家财政的债务依存度（当年国债发行额／国家财政支出）是15-20%，中央财政的债务依存度（当年国债发行额／中央财政支出）是25-30%左右。我国国债发行权到目前为止属于中央，因此使用中央财政债务依存度这一指标更具实际意义。我国的债务依存度无论是国家财政还是中央财政都非常之高，而且膨胀速度很快。1994年以来我国国家财政的债务依存度大都在20%以上，中央财政的债务依存度都在50%以上。显然从债务依存度上来看，我国财政靠举债安排财政支出，债务风险过高，长此以往恐怕难以为继。据此有人认为我国当前国债规模已使国家财政不堪重负。我国国债依存度过高是个事实，但这其中有其历史的和现实的原因，因此不应盲目悲观。（1）我国财力集中度低。改革开放以来，国家财政为支持改革开放付出了很大代价，财政收入占GDP的比重持续下降，1997年以后有所上升，1999年也仅达到14%，即使加上预算外收入也只占GDP的20%左右。中央财政收入占全国财政收入的比重也偏低，从1994年的67%下降到1999年的56%左右，因此中央财政收入占GDP的比重更低。国家财力集中度低，国家可支配财力少，从而严重依赖国债来安排财政支出。（2）过高的债务依存度是国家财政支持经济改革和国民经济发展付出的代价。改革开放以来我国实际上走的是一条以国债的连年发行来支撑或换取财政上减税让利的改革道路。1998年以来，为刺激需求，我国主动扩大赤字增发国债，实践证明，效果显著。1998-2000年，国债分别拉动经济增长1.5、2.0和1.7个百分点。我们知道国民经济整体是国家财政的源泉，只有国民经济发展了，国家财政才有充足的财源。因此国家财政应当服从国民经济大局，只要能促进国民经济发展，承担一定的风险也是值得的，而且只有国民经济发展了，才能提高国家财政的应债能力。

　　2.国债偿还率。国债偿还率是国债当年还本付息额与当年财政收入的比率，反映发行规模与财政收入的适应度。该指标越高，说明一国财政的偿债压力越大。国际上公认的国债偿还率的警戒线是8-10%.西方发达国家的国债绝对规模大，但国债偿还率却比我国要低的多。1994年以前，国债发行规模不大，国家财政用于债务支出的比率并不高，但此后国债发行规模剧增，由此导致债务支出总额迅速上升，1997年为21.04%，1998年为22.74%，远远高出警戒线。“十五”时期是我国国债偿还的高峰期，所面临的债务还本付息压力是可想而知的，2001年预计到期需偿还本金就高达2005.95亿元。从指标数据上看，我国财政的偿债压力已经很大，财政的债务负担的确很重，但实际的压力并没有指标反映的那样大。如前所述，我国财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重偏低，这使得在目前国民经济水平下，我国财政特别是中央财政集中的国民收入份额偏低，财政偿债压力偏高。我们只要深化财税体制改革，理顺国民收入分配关系，就能大大降低财政偿债压力。

　　（三）从国债对私人部门的挤出效应来考察

　　挤出效应是政府支出增加所引起的私人消费或投资降低的作用。政府支出增加过多造成财政赤字，发行国债来弥补财政赤字，一方面会减少民间（非政府）部门的资金供给；另一方面会引起市场利率的上升，减少私人部门对资本的需求。因此发行国债，增加政府支出会引起民间投资减少。挤出效应是发行国债给经济运行带来的负面影响，因此考察国债规模不能不分析挤出效应。那么我国发行国债是否产生了挤出效应？

　　1.增发国债对利率的影响

　　根据经济学的原理，国债发行会抬高金融市场利率水平，从而使企业筹资成本增加，相应的降低了企业的投资回报率。在企业资本边际效率没有相应增加的情况下，就会抑制企业的投资欲望，从而减少私人部门对资本的需求。我国自1996年以来，名义利率多次下降但实际利率是上升的，这并不是发行国债造成的。中国还没有实行名义利率的市场化，大量发行国债，增加政府支出不会影响名义利率的升降。实际利率的上升主要是有物价水平下降引起的。相反政府通过发行国债，刺激需求，在一定程度上抑制了物价水平的下降，并促使物价慢慢回升。

　　2.增发国债对借贷资金量的影响

　　增发国债没有与民间竞争有限的资金。我国居民储蓄额稳步上升，居高不下，2001年上半年已经突破7万亿元大关。我国商业银行超额准备率近年来均超过7%，存在较大的存贷款差额。2000年全国金融系统存贷款差额高达2.44万亿元。通过增发国债相反可以将沉淀的资金用出去扩大政府投资，带动商业银行和民间投资。综合以上两方面的分析，我国增发国债，扩大政府支出并没有排挤私人部门投资。有关学者通过回归分析最后得出结论，增发国债对全社会固定资产投资具有拉动效应，对私人部门没有产生挤出效应。当前社会民间投资积极性不高的原因主要是有效需求不足，投资预期回报率不高，商业银行“慎贷”等原因造成的。

　　3.增发国债对居民消费的影响

　　政府支出与居民消费具有替代关系，即政府增加购买支出可能挤出居民消费。但实践证明，我国增发国债增加政府支出，主要用于基础设施建设等方面，政府支出与私人消费具有互补性，增发国债对社会总需求总体上具有扩张效应。有关学者利用数学模型实证分析的结果表明，政府购买支出与居民消费总体上是互补关系。

　　（四）从国债与通货膨胀的关系来考察

　　在通常情况下，如果增发国债不是源于社会资金，扩大预算支出而又主要用于消费支出，就有可能引发通货膨胀。但是当前我国居民储蓄率较高，2000年我国城乡居民储蓄存款余额6.43万亿元，金融机构有巨大的存贷款差额，2000年为2.44万亿元。因此我国增发国债具有充足的社会资金来源。我国国债收入主要用于基础设施建设等主面。据有关资料，1998-2000年我国共发行3600亿元长期国债用于基础设施建设、技术进步和产业升级等方面。通过增发国债将一部分储蓄转化为政府对基础设施的投资，不会增加货币发行。当前，经济稳步增长，粮食等农产品、工业消费品和生产资料供应充裕，物价走势稳定。因此，适度扩大国债规模，合理安排使用国债资金，不会引发通货膨胀。

　　二、几点结论

　　（一）国债作为一种财政政策工具应当长期使用

　　1.国债是弥补财政赤字理想方式。通过发行国债用来弥补赤字与由财政部门直接向中央银行借款或透支相比一般不会影响经济发展，可能产生的副作用也小。我国自1981年以来除1981年和1985年财政略有盈余外，其余年份均为赤字，2000年赤字已高达2598亿元。通过发行国债弥补赤字是国际上的通行做法，我国自1994年开始规定赤字只能由发行国债来弥补，不得向中央银行透支。财政赤字的长期存在，决定了发行国债将是一项长期措施。

　　2.国债具有筹集资金的功能。国债收入是国家财政收入的一项重要来源。我国是社会主义的经济国家，政府除了和其他市场经济国家一样提供公共产品外，还有着更为宽泛的经济职能。我国政府在经济改革和发展过程中需要投入大量资金，而单纯依靠国家税收不能满足政府职能对资金的需求。因此通过发行国债筹集经济建设和各项社会事业发展所需资金是必要的。

　　3.国债是宏观经济调控的手段。经济发展的不稳定是市场经济的特征。生产的相对过剩（即有效需求不足）已成为市场经济条件下的常态，只不过在不同的时期，生产相对过剩的程度不同而已。由此决定了实行扩张财政政策的经常性，进而国债发行及余额增长具有不可逆转性。国债是财政政策与货币政策的连接点。中央银行进行公开市场业务操作，要求有一定规模的国债市场配合，货币政策的有效性要求扩大国债规模。

　　（二）国债规模要保持适度

　　发行国债在给经济运行带来正面效应的同时，也带来了债务风险。如果不能把国债规模控制在一定额度内，潜在的债务风险就会变成现实风险，甚至转化成财政风险、经济运行风险乃至社会和政治风险。国债规模的大小受一国的政治经济因素的影响。确定适度的国债规模应当从政府宏观调控的需要和国民经济发展的目标出发，充分考虑财政收入、财政支出、国债还本付息、国民经济应债能力等因素。从前面的实证分析中我们可以看到，目前我国国债规模的国民经济应债能力相对宽松而财政债务重负，由于国家财力集中度低，债务依存度和国债偿还率偏高。因此，今后的国债发行中应当慎重考虑国家财政的承受能力。国债余额相当于与当年的财政收入，被国际上认为是国债规模的最高警戒线。我国财政收入占GDP的比重把预算外收入考虑在内也仅为20%左右，因此我国国债负担率应保持在20%左右为宜。中央财政债务依存度保持在25-30%左右是国际上公认的警戒线，考虑到我国财政的实际情况，该项指标应当逐步降到35%左右。总之国债规模的确定要避免陷入赤字——债务困境。

　　（三）采取措施防范化解国债风险。

　　如前所述，我们既要充分发挥国债拉动经济增长及对经济运行的调节作用，又要避免陷入债务危机，而两全其美的办法就是进一步深化财税体制改革，理顺国民收入分配关系，规范政府收入分配行为，加快税费改革步伐；进一步完善税收制度，强化税收征管和稽查，堵塞税收流失的各种漏洞，使我国财政收入占GDP的比重提高到20%左右，中央财政收入占全国财政收入的比重提高到55%左右。其次，加强国债管理，提高国债资金使用效益。通过优化国债结构，加强国债资金使用监管等措施，努力提高国债资金使用效益，达到“以债养债”的良性循环。