城市公债是城市政府依据信用原则，从社会上吸收资金来满足城市公共支出需要的一种形式，是政府公债体系的重要组成部分。城市公债在国外有很长的历史，实际上公债这一经济范畴就是由城市公债起源的。据历史记载，世界上出现的第一张公债券，是由威尼斯市政府发行的。马克思说过，公共信用制度，即国债制度，在中世纪的热那亚和威尼斯就已产生，到工场手工业时期流行于整个欧洲。到21世纪初的今天，公债的发展早已远远超出了西方经济发达国家的范围。不论社会制度和经济发展水平如何，世界上多数国家都把公债作为政府财政资金的重要来源。在实行分税制的国家，城市政府发债融资更是普遍现象。因为在分税制财政体制下，城市政府预算收入通常由本级税收、本级服务性收费和上级政府补助组成，当以上几项收入不能满足支出需要时，允许发行城市债券，以弥补城市基础设施建设资金的不足。可见，举债权是分税分级财政体制赋予城市政府的应有财权之一。

　　随着社会经济发展，许多与城市居民直接相关的公益、公用事业不断扩展，城市政府支出规模随之扩大，并往往面临一些临时性的巨额支出，这些支出规模可能超过该年度正常的财政收入规模。在这种情况下，举债就成为城市政府筹措建设资金以缓解财政资金供需矛盾的一种有效方式。事实上，这也符合公共产品与服务的受益原则。因为城市基础设施建设的效益是可以延续至将来的，以后年度的居民也能分享到，所以以借债形式筹集所需资金，用以后年度的财政收入来偿债，实际上就是由以后年度的居民负担了其应负担的部分。

　　我国预算法第28条规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债务。”法律虽作如此规定，但我国城市经济的发展和城市政府职能的履行，已在客观上提出了发行城市公债的问题，而且我国发行城市公债的各项条件正日趋成熟，在现实生活中，已出现了地方政府通过项目债、企业债（公司债）的形式变相发行城市公债（市政债）的案例。因此，可以预见，随着建立公共财政框架过程中各项关系的逐步理顺，城市公债在不太远的将来有可能成为我国城市政府财政收入体系中的一个组成部分。

　　一、有关城市公债的一些基本原理

　　在我国，由于长期禁止发行地方公债，人们对城市公债是比较陌生的。考察城市公债的种类，除公债理论一般的分类方法外，又可根据担保条件分为一般责任债券和收益债券两种类型。一般责任债券属于“纯公共品”项目，即项目本身难以收回投资。它以城市政府的经常性财政收入为担保，其信誉度较高。收益债券属于“准公共品”项目，即这类债券投资的基础设施建设项目建成后可以取得一定的收益，一般可以通过项目本身的收益还本付息。收益债券的发行以项目未来的收入作担保，资信相对较低但收益率比较高。

　　作为公债体系的组成部分，城市政府债券与中央政府国债券一样，具有安全可靠和固定收益的特点。同时，它与中央国债又有区别：除了信誉度略低于国债之外，城市公债由于举债主体不同等原因，在发债规模、债务用途、发行品种、期限和推销方式等方面也有差别；但城市公债在流动性和收益率等方面具有一定优势。特别是由于其建设项目一般与城市居民的生活、工作环境密切相关，因而更能得到本地城市居民和企业的关注和认同。

　　城市公债的统计口径仅限于以城市政府及其职能部门为直接债务人的契约性债权债务关系，而市属企业的内外债务和以城市政府及其职能部门为担保的内外债务不在统计之列。外债只包括以外币承担偿付义务的债务，以本币偿还的或以商品劳务承担对外债务偿付义务的，不属于外债，应列入内债之中。

　　概括地说，城市公债具有以下4个特点：

　　1.城市公债不仅具有还本付息和按计划分配等一般政府信用的特点，而且具有筹措快速及时、运用灵活、针对性和稳定性强的特点。

　　2.城市公债既包括债券形式，也包括借款等非债券形式。其中，债券形式的城市公债可以在证券市场上流通和抵押。

　　3.城市公债与国债的一个重要区别，是它管理上的选择性和限定性，即对于具体发债主体、债务适用范围、发债方式等方面，要经过严格的选择。特别是对于一个发展中大国来说，各地经济社会发展水平很不均衡，无论经济发达城市还是欠发达城市，城市政府都有着明显的发债冲动。因此，精心选择、严格限定发债主体范围以及债务用途范围，应当成为建立城市公债制度的一个关键问题。

　　4.内债是城市公债的主要构成部分。原则上不排除城市政府举借外债，但必须十分慎重，认真考虑将来的偿还能力问题，并严格按程序经中央政府审批，由中央有关部门归口管理。因此，城市政府外债原则上只能是一种公债收入的辅助形式，不构成主要来源。内债是城市政府在本国境内的债务，债权人是本国的银行、企业、行政事业单位、各社会团体及居民个人，其还本付息和取得的收入均以本币为计量单位。

　　城市公债的功能主要体现在以下4个方面：

　　1.促进城市基础设施建设。城市政府发行公债筹集资金主要是用于私人资本无力或不愿兴办的基础设施、公共工程，如修建公路、港口、码头，建设学校和其他社会福利、社会公用的设施等。基础设施的建设，一方面使私人资本能集中资金发展生产力，另一方面也为私人资本提供投资环境与公共服务。这实际上是政府投资为私人投资开辟道路，从而为城市经济发展提供有利的条件。学校、社会福利和其他公用设施建设，可提供良好的教育和社会生活条件，改善与人民生活密切相关的生存与发展环境，这同样是城市经济社会健康有序发展的必要条件。

　　城市基础设施建设靠发行公债筹集资金，既不会造成税收在特定年份突然增加的压力，又为基础设施建设提供了资金来源。由于城市政府的举债收入大多是用于能带来收益的基础设施建设工程，收益本身就可偿还一部分债务，因而在相当程度上可实现公债基金本身的良性循环，不会给城市财政造成很大负担。

　　2.有效弥补城市政府财政缺口和城市财政赤字。城市财政拥有一级相对独立的预算，在预算执行过程中会不可避免地遇到支出大于收入的问题：或由于城市基础设施建设已经成为城市发展的制约因素，一些建设性项目急于“上马”，而政府财政收入又一时难以大幅度增长以满足其需要；或由于收入增长乏力而至预算出现亏空。前者属于城市建设性预算赤字问题，后者属于综合性财政赤字问题。从世界市场经济各国的经验看，城市财政赤字的主要弥补方式之一是举借地方公债。可以说，一般而言的城市政府公债是与城市财政收支缺口和城市财政赤字密切相关的经济范畴。

　　用增加税收来弥补财政缺口或赤字，要受城市经济发展状况的制约，如果强行提高税率或增设税种而影响了城市经济的正常发展，结果将使财源枯竭；同时，改变税制也要受立法程序的制约，不仅无法保证在短期内筹得足够的资金，而且可能招致纳税人的反对，承担政治上的风险。相比之下，用发行公债的办法弥补财政缺口或财政赤字，只是社会资金使用权的暂时转移，采取自愿认购方式一般不会招致纳税人的不满，又可较迅速地取得所需资金。同时又是在资金持有者闲置不用自愿承受的基础上，将这部分资金暂时集中到政府手里，在正常情况下不会对城市的经济发展构成不利的影响。

　　3.现代城市公债还是政府实施经济调控的有效工具。它可以影响区域供求关系，并进而影响总供求关系。发行城市公债的一个客观结果是把居民个人和企业的闲置资金暂时转移到政府手中，使经济运行过程中过多的货币量流入政府的账户而使储蓄转为投资，这在一定程度上缓解需求大于供给的供求失衡状况。从城市公债的使用方面来说，政府把债务收入用于生产建设，特别是用于城市基础设施建设，将扩大城市经济中积累的规模，压缩消费的规模，促进城市经济比例的合理优化；同时，项目建成后不仅可改善城市的各项公共设施，提高城市人民的物质文化水平，还可以增加就业，这在目前我国推进国有企业改组、大批职工下岗失业的形势下具有特别重要的意义。在扩大内需阶段，要让居民手中的存款转变成投资，以促进经济的增长，发行城市公债不正是一种扩大内需的良策吗？

　　4.城市公债能够满足特定投资者的投资需要。如果说国债是一种“金边债券”，那么城市公债则是一种“银边债券”，风险小、收益安全可靠。城市公债适合于居民个人、企业、部门、金融机构、社会团体等多种投资者的分散投资、集中投资、阶段性投资需求。现阶段，我国大众投资渠道主要有股市、国债、房地产、古董字画、邮票、实业等，如果再加上城市公债，将能更大地满足投资者的要求。

　　二、我国建立城市公债制度的必要性和可行性

　　现时我国城市政府无权发行公债，这与业已实行的分税分级财政体制的内在逻辑不相适应，制约了我国城市政府职能的履行和城市经济的发展。从实际生活观察，我国建立城市公债制度不仅是必要的，也是可能的。

　　1.发行城市公债是完善分税制、落实城市政府应有财权的需要。城市政府公债是国家公债制度的重要组成部分，举债权是规范的分税制体制下各级政府应有的财权。这可说是所有实行分税制财政体制的国家长期实践得出的经验。我国建立起划分事权、财权的分税分级财政体制，赋予城市政府举债权就是必然的。从我国财政运行的现实矛盾看，城市政府缺乏筹集资金的权力，但它却面临艰巨的基础设施建设任务。按照市场经济条件下政府职能的规范，这些建设是地方财政分内的事，然而，地方政府在财力匮乏的情况下，却无力提供这些公共产品，有的无可奈何地继续“欠账”，有的则不切实际地统统“把公共产品推向市场”。此乃中国经济转轨时期一种典型的财政职能缺位现象。当城市政府在常规的非举债条件下难以经过努力解决自身的财力问题时，就应通过适当规模举债筹集必要的建设资金。在划分政府间事权的基础上，赋予城市政府包括举债权在内的应用财权，是进一步深化财政体制改革的重要步骤。

　　2.发行城市公债是强化财政职能、缓解城市政府财政困境的必然选择。我国财政面临的困难，构成因素包括财力拮据、财政职能弱化，社会保障支出压力大，债务负担全部由中央财政承担等方面。摆脱财政困境的有效办法之一，应是逐步建立地方公债制度，允许城市财政发行公债，这样既可以有效解决城市公用事业建设的资金来源，让财政“把该管的事管起来”，又可以缓解中央财政债务负担压力，真正实现城市政府“自己的事自己做”。目前采取由中央政府发行长期建设公债，再转供给地方政府的办法，实属无奈之举，非长久之策，为理顺政府间财力关系，应塑造合理而规范的制度安排。

　　3.我国金融市场特别是债券市场的规范发展需要城市公债的补充。债券市场在我国仍处于发展的初期阶段，政府债券发行主体的单一性在很大程度上制约着中央政府的融资、投资能力，城市政府表面上“无债一身轻”，但城市公用事业和基础设施建设资金严重不足，“正门不通走旁门”，其结果是，几乎所有政府部门乃至一些政府所属事业单位，都可以用政府名义筹集资金，很多城市政府自觉和不自觉地采取了变相发债形式。由于缺乏规范管理，形成金融市场上无序、失控的局面，债务危机潜在因素日趋严重。目前，各地基础设施建设资金来源包括：财政预算内的少量安排；专项基金及其他预算外资金安排；向政策性银行、商业银行等金融部门贷款；国际金融机构和外国政府贷款；向所属企事业单位借款；吸收引进外资及国内的外来投资；向所辖区域内单位、团体和居民个人集资、摊派等。政府融资方式包括：以土地使用权、城区开发经营权置换，向开发企业或社会融资；通过公用设施有偿使用，由经营性公司负责项目的建设、使用和管理；内部债券性质集资；政府财政担保借款等。融资主体包括城市政府所属信托投资公司、国际信托投资公司、开发公司等非银行金融机构，以及政府公共管理部门及其成立的各类公司等。资金来源及融资方式多样化、融资主体多元化，无疑加快了城市基础设施建设步伐。然而，由于缺乏规范化、法制化管理，存在着诸多问题。例如，融资结构失衡，竞争性领域与非政策性领域不分，政策性项目与非竞争性项目不分，管理混乱，效益不佳。由于缺乏统一的政策，连城市政府本身都无法控制和把握融资总规模，更不用说中央政府对政府系统的债务全面监管，有些融资项目借债主体只管借，不管还，责任不清，给政府财政带来巨大债务压力，特别是给后任政府留下沉重包袱。而发行城市公债，可以为解决上述问题提供一个规范化的切入点。

　　4.我国发行城市公债的条件已经基本成熟。其表现：（1）已具备一定的资本市场基础。无论在债券种类上还是在发行机构上，基本的骨架已形成。（2）资金充足。巨大的闲散资金和庞大的市场间歇资金追逐数量有限的债券，使近年来的债券价格出现了良好的升势。（3）符合现阶段宏观经济形势的需要。市场疲软，有效需求不足，已成为制约我国经济增长的严重问题，对GDP产生贡献的三大需求中消费需求和出口需求的增长难度很大，政府通过增加投资需求促进经济回升，发行城市公债正符合当前经济调节的需要。（4）基本经验具备。中央财政已有多年发行国债、管理债务的经验。特别是东南亚国家金融危机爆发以来，我国政府进一步加强了国家债务管理，强化了财政部门统一管理国债的职能，这为政府系统发行和管理城市公债打下了基础。（5）居民响应。前已述及，城市公债是一种“银边债券”，由于有政府作依托，在居民中必享有很高的信誉。又由于城市债券建设项目与居民切身利益相关，其发行和推销更能得到当地单位和居民的响应与支持，同时也为城市投资单位和居民个人提供了新的投资机会，将会受到投资者的欢迎。

　　三、建立我国城市公债制度的基本思路、原则和建议

　　借鉴国外分税制条件下城市政府债券制度的经验，结合中国国情，中国城市政府公债制度的建立应具有发债规模的可控性、举债主体的选择性和债务用途的专项性。在近期，中国城市政府公债应定位为大中城市市政建设公债；从长远看，在条件成熟后逐步扩大发债主体范围，使更多的城市政府拥有发债权。

　　我们认为，我国城市政府发债融资应遵循以下原则：

　　1.偿债能力原则。城市政府发债筹资的数量必须与其以后的偿债能力相一致。这就要求城市政府必须结合自身的收入状况、还债能力的科学预测慎重权衡发债规模，并经过同级立法机构的审议批准。

　　2.效益原则和谨慎原则。城市政府在发债筹资时必须充分考虑资金的使用效率。为防范风险，我国现阶段应强调所筹集的资金一般只能用于建设性项目支出，而不能以平衡经常性收支赤字为目的，经常性收支缺口只能由城市政府通过其他增收节支措施来解决。提高资金使用效益，包括直接效益和间接效益。直接效益是指项目自身能产生的经济收益，如城市政府建高速路，路建成后收费所产生的效益即是直接效益；间接效益是指该项目本身经济效益不明显，但通过其他方面可以表现出来，如市内不收费道路的修建能改善城市投资环境，提高运输效率和经济效率，进而也会间接增加财政收入。城市政府发债筹资以后，必须确保这些资金投资于能产生效益的项目。

　　3.中央政府统筹、制约原则。整个政府体系的举债总量需要由中央政府作统筹控制，以规避各城市分散决策可能带来的债务总规模过大的风险。这就需要建立明确的、有效力的中央级审批制度。

　　从具体管理、操作考虑，为规避风险，提高筹资效益，建议注意如下一些要点：

　　1.谨慎选择和限定举债主体。并非所有的城市都适宜发行公债。要对申请发债的城市政府实行严格的审查制度。从我国实际出发，第一步可考虑允许部分大中城市发行地方债。条件成熟后，再逐步推广到其他城市。可以把城市政府发债主体范围定为：中央直辖市、计划单列市、省（市、自治区）辖市、沿海、沿江开放城市、著名旅游城市及其他具有一定规模的开放开发城市。在此基础上再确定具体的资格条件，例如：城市政府经常性预算平衡，至少3年内未出现过财政赤字；有良好的资信，能及时履行各项支付义务，不存在拖欠债务等等。

　　2.债券期限应以中长期为主。城市政府发行债券筹集建设资金，其投资方向主要是一些基础设施项目，工程期较长。因此，政府发行债券时，在期限的设定上应尽可能地安排为中长期。这样有利于城市政府正确安排财政收支预算，保证债券按期还本付息。

　　3.投资方向应以交通、通信、城镇公用设施、居民住宅、能源、环保等基础行业为主，严格防止重复建设。应从本地实际出发，在对所立项目进行可行性分析的基础上，选择那些对城市经济发展最急需、最具有促进作用的工程项目。

　　4.城市政府公债资金收支应列入城市政府预算，接受全套预算程序的制约。

　　5.城市政府发债必须报经中央政府审批。可考虑由具有发债资格的城市，年初向所在省（市、自治区）提出发债申请，各省经过初步审查、汇总后报请中央政府批准。财政部会同国家发展计划委员会，对各省（市、自治区）上报的城市公债申请进行严格审查和综合平衡，根据国家宏观经济调控的总体要求、国家公债计划以及各地发债能力和实际需要，确定并下达各地发债规模。各省（市、自治区）经过平衡后，向具有发债资格的城市下达具体的发债数额。

　　6.通过法律法规制定城市公债严格的审批制度和债务监管制度。（1）制定《公债法》，并对现有的《预算法》和其他财政法规进行相应修订。在以国家法律形式确定城市政府发债权的同时，对城市公债的发债主体资格、每年的发债申请、审查和批准程序，发债方式，城市债适用范围以及偿债机制等作出严格的制度规定。（2）按照统一债务管理的原则，在中央级设立公债管理委员会，负责通盘设计全国范围内公债（包括国债与城市债）的规模与发行进度，并从事全国城市债务的统筹协调与监管工作。除审查各地发债规模外，还要对城市公债发行、使用、还本付息的操作进行监督和检查。对各地债券应组织实施必要的信誉评级并适时公布，以促使各城市政府严格遵守法律规定，保证良好的发债业绩。

　　7.城市人民代表大会对当地政府发债要进行审查和监督。城市人民代表大会是城市的最高权力机构，由其行使对城市公债的发行规模、使用方向、还本付息等方面的审查权和监督权，是控制城市政府短期行为和不当决策的重要保证。根据中央批准下达的发债数额，城市财政部门要制定具体的城市债务计划，包括新债发行、使用方案、旧债还本付息等情况，由市政府连同当年城市预算草案一并提交城市人大会议审查批准后，方可实施。

　　8.建立可靠的偿债机制。城市财政必须建立专门的偿债基金，城市政府发债所建项目交付使用后产生的效益直接拨入该基金。每年年初编制预算时必须安排好城市公债还本付息支出。有关管理部门可对各地财政偿债基金的安排和使用进行监督检查，并将检查结果作为评价各城市债券资信的重要条件。

　　四、妥善处理城市公债与国债的关系

　　城市公债与中央国债相互联系、相互补充，但有时也会出现矛盾。因为一定时间内社会闲置资金是有限的，如果不从制度上明确二者之间的协调关系，有可能在发行债券时出现抢时间、抢市场、相互攀比利率等矛盾。借鉴国外经验，我们应坚持两项原则：

　　1.保证中央国债优先的原则。规模上确保国债，兼顾城市债；时间上要先国债，后城市债；发行和推销方式上，中央国债可以采取包括公募方式在内的各种方式，发行后可适时上市流通，而城市债只允许有条件的城市采取公募方式发行，如规定经济比较发达、知名度高、信誉好的城市政府可以公募方式向社会发行城市债，其余城市只能以私募方式，由发行人指定的金融机构和其他单位组织认购。城市公债原则上不上市流通。

　　2.给予城市公债必要的政策扶持。参考国外城市政府债券管理经验和通行的做法，考虑到城市债券相对于中央国债来说在资信度上的差距，为利于城市债券的发行推销，一般要从债券利率政策以及税收政策等方面给城市债券提供一定的优惠和照顾。如日本规定地方债券收益率可略高于国债，美国则规定对市政债券收益免征、减征所得税。我国也可考虑城市债券利率略高于国债。

　　有人担心，我国发行城市公债可能会引起货币失控的负面效应。但实际上，发行城市公债与货币总量是否失控并没有直接联系。中央政府在考虑财政、货币政策配合的前提下制定每年的市政债券额度，在规模控制、审批严格的情况下，城市政府公债不但不会引起货币失控，反而会起到执行中央政府宏观货币调控政策的作用。城市公债与国债相协调，并通过财政债务政策实施财政政策与货币政策的合理协调，将进一步提高我国宏观调控的水平。