明治维新后，日本建立了现代资本主义国家政权，第二次世界大战结束后，以美国为主的联合国军队对日本进行了“非军事化”和“民主化”改革，制定了新宪法，实行“三权分立”和地方自治。相应地，日本财政体制也做了调整，开始实行一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会审批，独立征税，由此，形成了较为独特的日本地方财政体制。

　　一、政府事权划分原则

　　日本地方行政主要产生于1949年的夏普公告和1950年的神户公告。夏普公告以地方自治精神为主，明确了国家、都道府县和市町村之间行政事务划分原则。主要有三项：（1）行政责任明确化原则。对任意特定事务尽可能明确由哪级政府负责，明确行政责任；对于几级政府同时参与的特定事务，应明确各级政府的责任。（2）市町村优先原则。由于市町村低层政府最了解居民的需要并能够反映到行政上来，因此，市町村能够完成的事务，就让市町村承担。（3）效率原则。由于承担行政责任受政府的规模、技术能力、财源等制约，因此，哪级政府有效率，就由哪级政府承担。

　　一般情况下，当市町村是非效率时，应向都道府县转移；当都道府县非效率时，应向国家转移。

　　神户公告则是以夏普公告为基本原则，把政府事权在国家、都道府县和市町村之间进行了详细划分，同时在法律上对其进行了规范。它规定：

　　1.国家事务。它包括司法，刑罚和国家惩戒，国家运输和通信，邮政，国立教育和研究设施，国立医院和疗养设施，国家的航空、气象及水路设施，国立博物馆及图书馆等有关事务。

　　2.地方公共团体事务。主要有以下几项：（1）自治事务。自治事务主要有三项：一是地方公共事务，这是根据地方公共团体的意见或计划实施的事务，也称固有事务；二是法律或据此通过政令属于普通地方公共团体的事务，也称团体委任事务；三是在其区域内不属于国家事务的事务，也称行政事务。（2）机关委任事务。有些事情本来应由国家实施，但考虑到同居民联系直接等因素，还是由地方实施更有效率，因此通过法律，委托给地方首长或其机关来管理执行。（3）市町村应处理的事务。由于日本实行中央高度集权的行政体制，许多行政事务由中央负责，但又部分地委托给地方办理，因此，就形成了目前的许多事务由中央和地方共同承担的局面。

　　现行日本中央与地方事权划分大致为：中央负责国防、外交和公安；地方负责消防、港湾、城市规划、公共卫生和住宅等。其中，都道府县政府负责港湾等；市町村政府负责消防、城市规划、公共卫生、住宅等与居民日常生活密切相关的事务；中央与地方共同负责公路、河流、教育、社会福利、劳动、卫生、工商农林行政等大多数行政事务。

　　二、日本政府之间财权分配原则

　　通常，资本主义国家财政职责主要是提供公共服务、收入再分配和宏观调控，其中地方财政职责主要是提供部分公共服务。日本各级政府在明确了事权划分以后，为了履行其担负职责，就需要有必要的经费做保障，对此，日本《地方财政法》做了相应规定。

　　（一）政府间财权划分基本原则。

　　1.地方公共团体或地方公共团体机关进行事务所需要的经费，由该地方公共团体全额负担。但地方公共团体没有处理权限的事务所需的经费，可不让地方公共团体负担。

　　2.国家和地方公共团体相互利害关系事务所需要经费，应依据国民经济综合计划。凡适合该计划所实施的建设事业经费、救灾所需经费，由国家全部或部分负担。

　　3.专门关系国家利害的事务所需经费地方公共团体没有承担义务。

　　（二）各级政府经费负担支出情况。

　　1.中央政府与地方政府之间。中央政府负担防卫费和部分经费；地方公共团体负担其他大部分，其中，卫生费、社会教育费、学校教育费、国土开发费、司法警察费、一般行政费等地方负担比例高。

　　2.地方政府之间。在都道府县和市町村之间，经费负担分工也很明确。在都道府县进行大规模建设事业（高等学校设施建设事业除外）中，区域内市町村利用的事业所需经费，其中部分应由区域内市町村负担；国家或都道府县及其机关进行事业所需经费，其经费全额或部分让市町村负担；伴随都道府县等事务委任经费，都道府县应对该市町村采取必要措施。关于都道府县和市町村之间相互利害关系经费，都道府县或市町村承担其部分经费。

　　（三）转移支付制度。

　　因为日本财政支出以地方为主，而财政收入又大部分集中在中央政府，因此，必须有一套联系中央政府和地方政府的传导机制即转移支付制度。在日本，中央政府财政收入中的相当部分要转移给地方政府，以支持和保障地方政府履行职责。

　　这种转移支付主要有三种：地方交付税、地方让与税和国库补助金。国库补助金是中央政府指定支出方向和附加支出条件的资金，它是中央支出通过地方政府来实现的；地方交付税和地方让与税属于规范的转移支付资金，是对地方履行本身职责发生资金不足的补充，不附加任何条件，不指定使用方向，可以认为是地方本级的收入。三者在地方财政收入中所占比重达30％以上。

　　三、中央政府和地方政府税收划分

　　（一）税种划分的基本规定。

　　日本虽然是单一制国家，实行中央集权制，但在税收体制上，却实行分税体制，中央和地方互不干扰。日本税收分为中央税和地方税。中央税又叫国税，是指由国家征收的税款，通常由大藏省所属国税厅负责征收。地方税是地方公共团体征收的税款，因地方公共团体又分都道府县和市町村两级，所以地方税又分都道府县税和市町村税，分别由本级财政局下属的税务部门征收。

　　日本各级政府财权划分便以税源划分为基础。具体的税种划分见表1.

　　（二）中央政府税收及权限。

　　日本中央政府的税收即国税，分为直接税和间接税两种。直接税在国税中所占比重较大，一般占2／3左右（见表2）；直接税又以个人所得税和法人税为主，其中，个人所得税占国税总额的40％左右。间接税在国税中所占比重为1／3左右。1989年实行消费税制度以前，间接税以酒税、专卖缴纳款、物品税、燃油税、关税、印花税为主；实行消费税制度后，消费税所占比重迅速扩大，1995年占国税总额的13.7％，占间接税税收总额的40％。

　　中央政府的税收征管权限主要体现在国税和部分地方税的征收、稽查和管理。国税的具体征收由设置在全国各地的隶属于大藏省国税厅及其下属的国税局、税务署以及隶属于大藏省的海关机构负责。由中央政府代征代管的地方税主要是指与中央税同税基、同课税标准、同扣除条件的地方税，由国税部门征收后交给地方财政。

　　如消费税，总税率为5％，其中，中央消费税税率为4％，地方消费税（都道府县税）为1％，统一由国税部门征收，然后按征收地原则将地方消费税税款交各都道府县。

　　（三）地方政府税收及权限

　　日本地方税包括都道府县税和市町村税。都道府县税以普通税为主，占其税收总额的90％。

　　普通税以事业税、都道府县民税为主，此外还包括汽车税、餐饮消费税、不动产取得税、都道府县烟消费税和娱乐设施利用税等；目的税只有汽油交易税和汽车取得税。市町村税也主要是以普通税为主，约占其税收总额的95％左右。其中，市町村民税和固定资产税是最主要的税种。此外，市町村卷烟消费税、电税、煤气税、轻型汽车税也是比较重要的税种。目的税主要是浴池税、事业所税、城市规划税等。

　　日本地方政府无税收立法权，其税收权限由中央立法规定，主要包括地方税课税及税率的选择、地方税征收条例的制定和地方税的征管等。

　　日本《地方税法》规定了都道府县和市盯村政府可征收的地方税税目以及各种地方税的课税对象、计税依据与税率，同时，也以法外税的形式赋予地方政府在《地方税法》规定的税目之外课税的权限。把地方税的课税权给予地方政府，这样，地方政府既可以选择不征《地方税法》中列示的税，也可以选择征收《地方税法》中未列示的税。

　　此外，日本中央政府还允许地方政府对法定地方税的税率进行选择，对大多数地方税而言，《地方税法》只规定标准税率，据该法的解释，标准税率是“地方政府课税时可以使用，或者由于有特殊需要也可不使用的税率”（见表2）。

　　（四）中央和地方共享收入的处理。

　　尽管日本实行彻底的分税体制，划清中央和地方税，但并不是中央财政收入和地方财政收入没有关系。目前，在日本财政收入总额中，中央政府税收收入为60％左右，实际支配的收入为30％之强；而地方税收为40％左右，实际支配的收入总额则近70％。这种收入集中，支出分散的体制主要通过地方交付税和地方让与税制度，实现由中央政府向地方政府转移支付。1954年，日本颁布实施了《地方交付税法》，建立了地方交付税制度。地方交付税的资金来源是一定比例的个人所得税、法人税和酒税等中央税收。现行的地方交付税资金来源是32％个人所得税、法人税和酒税的税收额。地方让与税也是1954年开始建立的，作为国税，以平衡地区财力为目的而转移给地方政府使用。现行的地方让与税主要有地方道路让与税、石油液化气让与税、特别吨位让与税、汽车重量让与税和航空燃料让与税5种。

　　四、日本地方财政体制特点

　　1.尊重历史，反映政治现实。

　　日本是政治高度集权的国家，其集权分散型财政体制正好反映了这一特征。所谓集权，指的是中央政府在提供公共产品和服务方面具有压倒性的发言权；所谓分散，指的是在实际负担公共产品和服务上地方政府占有较大的比例。这种体制两个实质性内容便是大部分税收集中于中央财政的税制结构和中央财政向地方财政的大规模的转移支付，即我们通常说的收入向中央集中、支出向地方分散。

　　从1980年以来，地方财政的最终收入中来自中央的财政转移支付所占的比例大体上稳定在40％左右。另外，日本地方财政自治是中央政府给的，但地方权限的大小由中央确定，如地方税是在上世纪中叶由中央税下放而形成的，地方财政支出范围也是由中央政府逐步下放的。

　　2.以法律为准绳，中央和地方政府之间有法可依。

　　日本新宪法确立了地方自治原则，地方长官民选、设置地方议会。财政体制上实行一级政府一级财政，各级财政只对本级政府负责，预决算由本级议会审批，独立征税，上下级财政之间不存在行政上的或业务上的管理关系。《宪法》中明确了实行地方自治和中央及地方之间的财政关系，同时《地方自治法》、《财政法》、《地方财政法》、《地方税法》和《地方交付税法》等以法律形式规范了中央和地方的财权与事权划分，并且在许多细节上也作了明确规定。法制化保证了制度的规范化和高透明度，从而避免了任意性。

　　3.事权统一，责任明确。

　　日本财政体制遵从效率与受益原则，将管理级次划分得十分清楚、简明，并注意把各级政府的责、权、利有机结合起来。中央政府和都道府县及市町村之间统一实行分税制，并根据税收自身的特征与性质来划分各级政府的税源，使每级政府都有自己的税收，同时以事权和财权相统一的原则确定税收收入分配的份额，以法律加以规范。税收立法权都归国会，国会制定税法，内阁制定实施政令，都道府县和市町村等各级地方政府根据政令制定条例。地方有独立管理地方税种的权力，但要受《地方税法》限制。一般来说，凡涉及收入公平、宏观政策的税种划归中央；便于全国统一税率和征收的大宗税源归中央，这样，通过以事权划分为基础、以受益原则为依据所进行的税种划分就比较公平合理，各级政府都有“当家税种”，特别是地方税收收入不会因经济景气变化而上下大幅度波动，从而保证了各级政府具有相当稳定的收入来源。

　　4.独特的税收调整，合理的转移支付制度

　　日本是税收管理权限相对集中的国家，其地方税收入的比重相对较低。由于地方税只是地方政府收入的主体部分，分税并不是国家财力的彻底分配，而是国家全部税收收入基本的或初始的分配。中央与地方之间的财政关系不可能通过一刀切的办法予以割断，因此，为了使税权集中与事权分散的矛盾得到缓解，日本建立了由地方交付税、地方让与税等中央税收组成的相应税收调整制度，以弥补地方财力的不足，以最大限度地避免在这一问题上可能出现的不规范、不公平的主观倾向。日本的财政转移支付的根本原则，是保证全国任何一个地区的地方政府都能够向其居民提供一定水准之上的公共产品和服务。财政转移支付中的主要项目之一，普通交付税的分配方法就明确地体现了这一原则。此外，国库补助金的拨付大部分也是按照地区政策的目标，主要用于欠发达地区的各项基础设施建设。可以说，地区政策的大部分政策手段都是通过国库补助金形式的财政转移支付来落实的。从这个意义上讲，财政转移支付是地区政策的最基础和最重要的政策手段。

　　应该说，日本地方财政体制在促进日本经济发展和物质繁荣方面功不可没，但随着20世纪90年代日本经济长期低迷不景气和世界政治形势的变化，日本也开始了从中央集权型向地方分权社会的转变，并提出了建设“小政府，大社会”的目标。分权就是要把中央政府部分权力下放给地方政府，体现下级政府在提供公共产品时优先的原则；同时，减少政府过多干预，避免由于政府干预给市场价格带来的扭曲和失真，以充分发挥企业、地方政府和居民的积极性，提高竞争力。

　　五、关于我国建立公共财政体制的几点思考

　　1994年以来，我国各省（区、市）按照中央对省分税制财政体制的原则精神和基本模式，初步搭起了以分税制为基础的分级财政体制框架。特别是1998年提出建立公共财政以来，对中央和地方共享收入进行了调整等，目前已初步构建起公共财政体制框架。鉴于日本与我国都是中央集权制国家，其在财政体制上的某些卓有成效的做法，对我国深化财政体制改革、进一步健全和完善我国公共财政体制无疑具有积极的意义。下面，结合日本地方财政体制有关情况，谈一谈对我国建立公共财政体制的看法。

　　（一）实行区域自治化，建立财政民主化机制。

　　地方自治是日本战后宪法的重要内容之一，地方长官民选、设置地方议会。地方长官由居民选出，只需对居民负责。因为居民不仅可以用手（选举）投票，还可用脚（迁徙）投票，这实际上从另一方面对地方长官的决策起到督促作用，从而可以避免地方长官只对上级负责，而忽视或违背居民意志。但还有一个问题，就是尽管地方长官对居民负责，那又如何满足居民需要，如何提供公共品呢？这就涉及财政民主化问题。对这一问题的解决，日本在财政体制上采取了一级政府一级财政、本级财政只对本级政府负责的做法。日本的这种地方自治和分级财政制度，显然是与其市场经济的相对成熟有本质联系，是其市场经济发展到一定阶段的必然产物。众所周知，市场经济是契约经济，市场经济下的各种交易行为都是通过契约来完成的。在私人物品部门，生产者和消费者通过订立契约来实现交易。同样，公共物品生产部门也存在着政府（生产者）与公众（消费者）之间的契约。

　　公众向政府纳税，政府要为公众提供公共产品和服务。如果政府不能为公众提供满意的公共服务，就会失去公众的支持，被选民所抛弃，可以说投票机制保证了公共契约的履行。所以说，市场经济所要求的财政体制应该是民主财政，这种财政的决策主体，表面上看是政府，而本质却是公众。公众通过选举制度和投票机制掌握着公共决策的实际控制权，并通过法律制度保证这一机制的运行。政府只是执行公共决策

　　我国自1992年提出建立社会主义市场经济的目标以来，财政制度也在新形势的要求下不断深化改革，并初步建立了适应市场经济的公共财政的基本框架，但在实际运行中仍存在一些不足。目前，我们的财政资金的来源主要是公众缴纳的税收，而财政资金投向的决策权却由政府把持，公众没有发言权；政府官员又缺少有效使用资金的激励，这就造成财政资金使用的低效率。

　　要想解决这个问题，只有还政于民，还权于民，重大事项由公众直接决策，并接受公众监督。因此，为了健全、完善我国的公共财政体制，必须加快推进村民自治和城市社区民主决策的改革进程，加强财政的民主建设。

　　（二）界定政府职能，明确划分各级政府事权

　　自18世纪亚当·斯密提出政府是“市场守夜人”的观点以来，对政府职能研究既是政治学研究的问题，也是经济学研究的热门问题。日本尽管也是市场经济国家，但同其他市场经济国家有所不同，政府目标是优先发展企业，政府围绕着这个目标开展工作。并且各级政府明确划分了事权，提供公共品，开展服务，这也促进了日本战后经济繁荣。鉴于我国目前正处在转型时期，市场经济体制还处于初步确立阶段，旧的计划经济体制还有很大影响的情况下，如何界定政府职能应是当务之急。目前，就政府行政运行机制来说，从中央到地方行政架构高度一致，地方基层政府“麻雀虽小，五脏俱全”，效率低下现象普遍存在。

　　就政府与市场的职能分工来说，原高度集中统一的体制惯性很大，政府职能越位与缺位现象仍很普遍，受功利主义影响，利用行政职权，一些地方政府还搞地方保护主义，人为封锁分割市场，干扰统一市场的形成等现象时有发生。因此，在转型初期，应该强化政府职能，一方面制定市场经济准则，另一方面引导社会经济主体向市场经济体制转变，并为其提供服务。那种认为市场经济中政府无为的思想是片面的。在经济转型中后期，重点是保证在经济生活中落实市场经济准则，并为社会经济主体提供服务。只有在明确了政府职能基础上，才能对各级政府事权进行划分。

　　1994年我国分税制改革时，在界定政府事权划分时依照国际惯例，中央承担了诸如国防、法律、秩序等重大国家事务的供应责任，但在支出责任划分、支出结构上没有明确，特别是省以下各级政府在事权划分、支出结构调整上没有突破性动作。事权与财权划分不清晰、财权与事权不统一和事权与财权划分缺乏法律规范等问题困扰各级政府，造成了财政资金规模效益较低、监督机制不健全等问题。因此，要严格界定各级政府事权，明确各级政府支出责任是财政改革和完善的重点。

　　（三）合理划分财源，建立地方税收体系

　　日本虽然实行分税制，以税收自身特征与性质来划分各级政府的税源，各级政府有主体税种，财源分配合理。以事权划分为基础，以受益原则为依据，公平合理划分税种。国税以个人所得税和法人所得税为主体，都道府县税以居民税和事业税为主体，市町村税以居民税和固定资产税为主体。这样，各级政府都有“当家税种”，地方税收收入不会因经济景气变化而上下大幅度波动，具有相当稳定的收入来源，“各级政府事务所需经费原则上由本级财政负担”。

　　与此相比，我国现行税收体系存在明显不足，需要改进。首先，国税与地税的划分及份额不清晰。虽然我国也考虑到了税种自身的特点，但为了达到提高中央财政收入的目的，采取了许多不规范的做法，使得目前的国税与地税划分过渡性强而规范性弱。因此，在政府间财力配置上，省级财政应占较大的比重，以保持一定程度的调控能力。其次在地方税体系的构建上，应改变目前各级政府“当家税种”不明确、不统一、缺少层次性的现状，清楚划分省以下各级政府的主体税种，并做到各有侧重，形成一定的层次性。应该指出的是，在划分省以下地方主要税种时，必须打破传统体制下按企业经济成分、隶属关系、行业性质、企业规模划分收入的做法，尽可能按税种属性和属地原则划分各级收入。也就是说，地方各级政府主体税种的确定，从质的规定性上讲，要考虑税种的特点，并与地方政府的事权相对应；从量上讲，要考虑税种当前的收入数量及潜在能力。具体地讲，可以遵循这样的原则：省级应以调控程度强、税源稳定适量的税种为主体税种；地县以与市镇建设密切联系或财产税类为主体税种。

　　（四）完善转移支付办法，加大转移支付力度

　　转移支付是中央对地方进行财政制衡最常用也是最有效的手段，日本政府的这一制度，大致由两部分构成：一是以地方交付税为主的以地区均等化为目标的均等化转移支付，目的是为了促进地区基本公共产品的发展；二是以国库补助金形式实施的专项转移支付，目的是实现中央政府的特定政策目标。前者构成转移支付体系的核心，后者则是辅助，两者相加占地方支出的2／3左右。

　　我国现行分税制将消费税的全部和增值税的75％划为国税，以此加大中央政府的财力集中度，便于调节地区利益，逐步实现均衡分配。但由于中央集中的财力并没有用于转移支付，大部分是以1993年的基数返还给地方，虽然新增部分是以增长率的1：0.3返还给地方，但欠发达地区又因财源较弱、收入增长乏力而受益无多。可以说，分税制并没有实现缩小地区财政发展差距的目的。

　　所以，实行分税制以来，中西部及民族地区财政在全国的地位下降了，及财政收入占全国财政收入的比重逐年下降，与其他地区的差距进一步扩大。一般情况下，中央在完善转移支付制度时，应当考虑到转移支付要有一定的规模和力度，这样才能充分体现其机制的调节功能和引导作用，否则，再科学、再规范、再合理，也不能达到预期目的。至于省以下转移支付，应打破目前省对下的体制补助、结算补助、专项补助及其他补助的界限，根据转移支付的资金总量和调控目标，按因素法统一核定各地的标准收入、标准支出及总补助数额。