2003年10月15日至11月5日，财政部财政科学研究所按照部外事计划组团就公共财政制度问题赴德国进行培训考察。代表团在德期间访问了巴伐利亚州财政部等管理部门，并邀请慕尼黑大学国民经济系、国民经济研究所、巴伐利亚州地方议会（县乡联合体）、乡镇议会公共财政事务部门的专家学者，为我们介绍德国政府间的财政关系、地方财政运行机制以及财政平衡体系等方面的信息。其间，代表团成员与德国专家有广泛的讨论交流，还重点讨论了德国独具特色的财政平衡制度问题，包括其财政平衡体系的特征、运作机理及其效果。现就有关情况以及我们的一些认识和思考，简要汇报如下：

　　一、《基本法》为相对独立的三级财政体制奠定基础

　　德国的财政体制有其独到的特色，《德意志联邦共和国基本法》（以下简称“《基本法》”）有相应条款规定德国财政体制。其中，最重要的是对各级政府所承担的公共事务进行了划分，并由此确定了各自的财政支出范围和财力。

　　德国是联邦制国家，实行联邦、州、地方三级管理，相应实行分级管理的财政体制，各级政府均有自己独立的预算，即联邦、州、地方三级预算，分别对各自的议会负责。二战后，德国实行独具特色的“社会市场经济”，通过宏观调控在促进区域经济协调发展方面取得了举世瞩目的成就，其中，财政政策尤其是其财政平衡机制发挥了重要作用。

　　但由于各地财政资源差距很大，使得财政平衡机制面临越来越多的考验。以巴伐利亚州为例，税源充足的乡镇人均纳税超过3000欧元，而较差的乡镇只有200欧元。按照财政平衡制度要求，发达地区税收中的大部分要上缴用于财政平衡基金（人均税收3000欧元的乡镇要上缴1800欧元），但是发达地区的抵触情绪越来越大。同时，乡政府财政赤字也不断扩大。

　　德国的财政平衡机制是在社会市场经济背景下形成的一种兼有行政分权管理和财税调节等功能的财政体制。它在明确划分各级政府事权和支出范围并赋予各级政府一定税收权限的基础上，通过横向和纵向的财政平衡机制，来实现财力布局的纵向与横向平衡，以保证在全国范围内提供大体均衡的公共产品和服务。

　　（一）事权的划分

　　《基本法》对联邦、州、地方三级政府的事权范围作了原则规定。具体标准如下：

　　1.联邦政府的主要职责：负责国家安全和武装力量；联邦行政事务、财政管理和国家海关事务；对外交往和国际关系；联邦铁路、公路、水道航运、空中航运和邮电通讯；社会保障，包括失业救济、医疗、退休保险及家庭社会补助（联邦承担一部分支出，具体事务由相对独立的社会保障机构负责制定）；重大科学研究计划，主要是核能源、外层空间、航天技术、海洋开发等高科技研究；煤田和矿山开采等跨区域的经济开发等。

　　2.州政府的主要职责：负责本州的行政事务和财政管理；环境保护；卫生健康事业及保健设施建设；法律事务和司法管理，包括维护社会治安和公民安全；社会文化和教育事业等。联邦政府与州政府之间不是简单的直接领导与被领导的关系，其职责与财力界限十分明确，相互之间不能越权进行干预。

　　除了上述联邦和州之间明确划分的任务之外，法律还规定，有些事务由联邦和州共同承担。主要是扩建和新建高校、地区性经济结构的调整和完善以及改善农业结构和增进海岸防护等。由于这些事项属于政府应承担的公共经济范畴，且完成这些任务的财政支出较大，涉及范围广，因此由联邦和州两级政府共同负担更有利于这些任务的完成。

　　3.地方政府的主要职责：负责地方行政事务及行政管理；地方公路建设和公共交通事务；科学文化和教育事业，包括成人教育、学校管理、博物馆和剧院等的管理与维护；水电和能源供应；社会住宅建设和城市发展规划；地方性公共秩序管理；卫生和医疗保障；社会救济等。此外，地方政府还接受联邦和州政府的委托，承担诸如公共选举、户籍和人口普查之类的职责。

　　各级政府职责的明确划分，为确定各级财政支出责任提供了基本依据。联邦和各州各地方政府原则上分别承担实现各自职责任务所需的财政支出，体现了不同层次政府职责的任务分配与财政支出责任负担之间的一致性。

　　为了保证各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一，《基本法》对立法权作出了相应的规定，州和地方不得越权自行其事。在联邦任务范围内和与整体经济活动秩序紧密相关的领域，联邦享有单独立法权，有关法律规章只能由联邦制定和颁布。在其余事务范围，虽然联邦和州享有共同立法权但联邦却拥有优先立法权，这表明德国的立法权基本掌握在联邦手中。

　　（二）政府间税收的划分

　　德国财政收入来源由三个部分组成：税收收入、其他经常性收入和资本项目收入。其中，税收是德国各级财政收入的主要来源，基本稳定在75％左右。由此，分税制成为联邦德国三级财政体制中收入分配的基础。目前德国共开征42个税种，其中税额大和税源稳定的税种被列为共享税，其余税种为专享税。《基本法》第106条具体规定了各级政府的税种划分。

　　1.专享税。《基本法》106-1规定联邦税收包括石油税、烟草税、关税、烧酒税、咖啡税、遗产税、赠与税、保障税、资本流转税、汇兑税、交易营业税、公路货运税、所得税和增值税的附加税等，其中，联邦税收占全部税收收入的比重约13％。《基本法》106-2规定州的税收包括财产税、汽车税、地产购置税、啤酒税、消防税、彩票税和赌场税等，州税占全部税收收入的比重为4％左右。地方政府的专享税主要是企业营业和资本税、土地税以及地方性的消费和奢侈性开支的税收，比如娱乐税、饮料税、养犬税、狩猎和钓鱼税以及酒馆零售税等，地方税占全部税收总额比重约9％。

　　2.共享税。共享税在德国税收收入结构中占主体地位，约为全部税收的74％。具体包括个人所得税、公司所得税、工资税、资本盈利税和增值税等。各税种在各级政府间的分配比例是：个人所得税和工资税联邦、州、地方分别为42.5%、42.5%、15%；公司所得税、资本盈利税联邦和州之间各分享50%；增值税作为调剂性共享税，联邦和州的分配比例随着双方财力变化定期协商调整，每4年一次，目前联邦、州和地方分别分享49%、49%和2%.

　　二、德国的财政平衡机制

　　在联邦、州和地方之间通过分税制对财政收入进行了第一次分配后，为了保证各地公共服务水平基本一致，实现区域经济协调发展和加强宏观调控，联邦德国还制定了《财政平衡法》，规定各级政府的财政平衡采取纵向平衡和横向平衡两种方法调节财政收入的再次分配。

　　（一）所谓纵向财政平衡即指上下级政府间的财政转移支付，包括联邦对州和州对地方两个层次。

　　1.联邦对州的财政平衡。

　　共享税是联邦和各州财政收入的主要部分，其中，联邦共享税收入占其全部税收收入的75%以上，各州平均占85%左右。所以共享税在联邦和各州之间的分配比例成为纵向财政平衡依据。而且，增值税是调整联邦与各州之间财力关系的税种，并形成了联邦和各州之间收入规模的基础。除增值税外，其他共享税的分配比例一经确定不再调整。此外，还有联邦旨在各州平衡其财政而进行的财政拨款补助，包括如下几种办法：

　　第一，为平衡州际间财力而给予贫困州补助的拨款。为了促进各州之间财力的平衡，缩小各州由于经济发展水平不同而导致的收入差距，在进行了州际横向财政平衡后，联邦还要对贫困州予以拨款补助。《基本法》规定，联邦每年要拿出不超过全部增值税收入的2%，作为对经济能力低的州的补充拨款，以满足其一般性财政需求。1987年以前，联邦每年用增值税收入中联邦占有部分的1.5%拨给贫困州。在1988-1993年的财政五年计划期间，联邦要从本级增值税收入中拿出2%用于贫困州补助。

　　第二，《基本法》107-2所规定的联邦政府特别补助。例如港口和规模小的州，由于财力特别薄弱、收支矛盾最突出，为此，联邦要从自己分享的增值税份额中再拿出一定比例予以资助。

　　第三，对有些属于州和地方事权范围的重要支出和投资项目拨款。《基本法》104A-2和91条规定，有些州级支出需要联邦政府解决，例如对一般市民的居住和教育支出，每年联邦政府都要拿出200亿马克补贴。对属于州和地方事权范围的一些重要投资项目，联邦政府有时也给予适当补助，出发点是为了改善区域经济结构，或改善地方的市政建设。这部分范围包括：城市规划建设与发展，地方交通和市郊公共交通扩建，烧煤电站及远距离供热项目等。

　　第四，对州的某些负担较重的支付项目和联邦委托给州的任务进行拨款和补助。在联邦、州、地方之间的任务划分中，一些属于联邦的任务，如交通管理、重大科研活动等需要委托给各州承担，与此对应，联邦提供相应的拨款。除此之外，如果各州承担的一些开支项目负担较重，联邦也提供适当拨款进行补助，如高等院校学生的助学金开支、房租补贴、伤残者社会保障费用等。

　　第五，《基本法》第91-A、第91-B和第104-A项所规定的“共同任务”补助。在完成联邦和州的共同任务时，联邦也向州提供财政资助，来达到协调政策的目的。“共同任务”包括五个领域，即大学建设、地区政策、农业结构政策和海岸保护、教育规划、重要且超出州范围的研究。例如，按照1991-2000年促进科研计划，联邦需资助有关州政府24亿马克，以补助在某些领域中用于州和地方的投资，而这些领域由联邦限定或联邦和州之间的协议限定。当然，此类措施仍遵循“生存条件一致”的原则，也就是《基本法》规定的，这些补助只能用于平衡地区差异。

　　2.州对所辖地方政府的财政平衡。

　　为使州内各地方政府之间财政收支水平比较接近，州对所辖地方政府进行转移支付，包括一般性财政拨款和指定用途的拨款。

　　一般性财政拨款不限定具体用途，地方可自由支配使用，约占州对地方财政拨款的70%.主要有以下几种形式：

　　（1）一般性拨款中半数按照地方税收能力指数和需求指数计算（类似于后面各州之间财政横向平衡的有关办法），占州对地方纵向拨款的50%以上。

　　（2）行政开支补贴拨款。按各地方政府管辖人口计算，如巴伐利亚州执行年度人均定额为55马克。

　　（3）对特别困难地方的特殊拨款。这种拨款须经地方申请和州批准才能得到。

　　指定用途的拨款，是根据确定的任务提供的专项拨款，必须按州指定的方向使用。主要包括用于学校、幼儿园、医院、道路、公共交通、停车场、文化娱乐及体育设施、水资源及“三废”处理、养老金和社会救济等。

　　通过州对地方的一般性拨款和指定用途拨款补助，地方可支配财力增加，有利于保证本级政府完成各项任务的必要支出。州对地方的转移支付细则，一般由州议会通过，也分为横向和纵向两种分配。首先，各乡镇收支差额的70%由州政府补助，最高可使之达到州内总平均水平的80%左右。在分配时考虑特殊需要，如较大的城市、特别贫困的乡镇等。此外，特别贫困地区可在得到联邦直接补助后，再由地方对州提出专项补助申请，如修建学校、医院等。涉及到几个乡镇的项目，则按税收能力或受益范围分摊总补贴。

　　（二）所谓横向财政平衡是指各州之间实行的财政转移支付，即财力强的州转移部分财政收入到财力弱的州，从而使各州在收入与财政支出需求间达到一定程度的适应，以保证各州财政收支的大致平衡。

　　横向财政平衡的实现由联邦按照统一的公式计算出各州的平均财力后，再确定各州财力的强弱和转移支付的水平。

　　德国州际财政平衡的资金主要来自两个部分：一是增值税中由州分享的1/4部分（其余3/4按每州人口数量直接分配给各个州）；二是财政较富裕的州按计算结果直接划拨给较穷的州的资金。其计算办法为：三大共享税中的公司税（根据所在地原则）和所得税中的工资预扣税（根据居住地原则）中，有一部分要自动向其他地区流动。而增值税的75%根据居民数，25%根据经济能力分配进行横向转移。具体地讲，州际间财政平衡分配包括四个环节：

　　一是测算各州财政能力指数。各州的财政能力由州本级的税收收入反映，包括州的专享税收入，以及共享税中属于州和地方收入的部分。测算时，专享税收入如实计算；共享税中的企业所得税和个人所得税按既定比例计算州应得部分。增值税由州分享部分的3/4按各州居民人数分配，即计算出人均增值税收入额，乘以各州居民数进行分配；然后再将1/4增值税进行横向分配。

　　州内地方级的税收按其实际收入的50%计入州经济能力指数测算。

　　对某些州的特殊负担，如边境州的边境建设费用、港口城市的港口维护费用，可在其税收总额中扣除。因此，各州财政能力指数=该州税收总额+该州所辖各地方政府税收总额×50%-海港城市的海港维护费收入及边境州的边境建设费用

　　二是测算财政平衡指数。平衡指数是确定财力平衡状况的数值，反映各州财力需求的标准，包括州本级和州内地方的需求数两部分。公式为：

　　平衡指数=全国人均税收额×（州人口数×权数+地方人口数×权数）

　　州本级的需求数量是用全国人均的税收收入分别乘以各州的居民数，再乘以权数。根据有关法律规定，对汉堡和不莱梅两个州级市的居民人数，按其实际居民数乘以1.35的权数计算；其他各州都按实际居民数测算。

　　州以下地方需求数的计算中，各地的居民人数权数标准是：居民点人数不足5000人的权数为1.0；5000-15000人的权数为1.1；15000-80000人的权数为1.15；80000-400000人为1.2；40000-500000人为1.25；500000人以上为1.3.这一权数标准，体现了对居民人口稠密地方的额外照顾。

　　三是把财政收入能力指数（代表财力供给）和财政平衡指数（代表财力需求）相比较，分档确定接受平衡基金的州及应得数额、自求平衡的州和付出平衡基金的州及支付数额。具体办法是：财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%以下的州，可从平衡基金中得到补助，以达到92%的水平；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在92%-100%之间的州，可从平衡基金中得到其中不足100%部分的37.5%；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在100%-102%之间的州，财政上自求平衡；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在102%-110%之间的州，要从其超过102%的部分中拿出70%的财力转移支付给财政困难的州；财政收入能力指数相当于财政平衡指数的比例在110%以上的州，则要将其收入超过110%的部分全部用于州际间横向平衡。

　　四是在年度执行中，联邦和应付出平衡基金的州按上述计算结果在每季度末按进度向应接受转移支付的财政困难州划拨平衡基金，年终汇总清算。年末，联邦与各州计算确定下一年度州际财政平衡数额。

　　德国这种州际平衡的规定，主要是基于两点考虑：一是客观上各州的税源状况不同，只依据统一分配比例形成的分配格局存在明显的不公平性；二是在整个联邦德国范围内，公民应享受大体相同的公共服务条件。从2000年情况看，德国两个较富裕的州人均财政收入可达全国平均水平的130%左右，一些不富裕的州为全国平均水平的80%左右，通过横向财政平衡，使财力强州与财力弱州之间的差距显著缩小。

　　我们以巴伐利亚州财政平衡状况为例来说明：巴伐利亚州是联邦德国最大的州，人口1200万，2056个城市、乡，其中2031个乡，25个独立乡。2002年国内生产总值为3700亿欧元，财政收入800亿欧元（主要是税收），其中50%交联邦，一部分转移到乡，州级财政约280-300亿欧元。巴州财政部的机构设置为预算司、外政司、税政司（税务局）、资产司、企业司、地方财政司、政策与土地规划司，共计400多位公务员。由于巴州经济发达，每年是财政横向平衡出钱的州，同时也进行财政纵向平衡，向县乡转移约20-30亿欧元。（详见下表，资料来自德国巴伐利亚州财政部编《巴伐利亚州的地方财政平衡》。）

　　三、德国财政体制与平衡机制对我国的启示

　　联邦德国的财政体制有其明显特色，其中的财政平衡机制在德国统一和调节经济与社会发展方面发挥了积极作用。虽然这一套制度安排也有其问题并面临一些挑战和责难，但总体而言，对我国财政体制和转移支付制度的进一步改革完善仍具有借鉴意义。

　　（一）健全和完善财政法制体系

　　较健全的财政体制需要以较完善的财政法制体系来支撑。德国十分注重有关财政体制的法律体系的建设和完善，先后制定了包括《基本法》、《财政预算法》、《财政平衡法》等在内的一整套财政法律规范，以法律形式明确规定各级政府的事权、财权以及财政平衡制度。同时， 在法规中给予财政部或专门的工作委员会根据实际情况对具体的计算公式或补助标准作出修改的权力， 体现了规范性和灵活性的结合。我国在发展市场经济公共财政过程中，应借鉴德国这方面的作法，加快财政法制建设的步伐。在转轨过程中法的严密完善是不可能一蹴而就的，但应当由粗到细，积极推进，改变财政法制建设显著滞后于公共财政体制改革的状况。

　　（二）合理地明确各级政府的事权财权

　　德国在各级政府职责与财权方面划分得比较清楚，尤其是公共经济权责划分明确，有利于发挥各级政府的主动性和积极性，同时，也减少了很多矛盾，避免相互扯皮现象。其实，在德国地方财政管理工作中，也曾有类似“上级政府出政策、定标准，下级政府被动拿钱”的情况，比如州政府总想为居民多做一些事，但要求县乡政府出钱。巴伐利亚州的地方议会联合体（由各县乡自愿参加组成，在州政府面前代表县乡地方政府利益）近几年的一项重要工作，就是推动修改州宪法，以改变过去州政府过多干预县乡政府职能现象。最近新修改的巴伐利亚州宪法中首次写进了“谁定的事谁付钱”这样的规定。从我国财政改革情况看，适应社会主义市场经济的公共财政体制框架已初步建立，但完善现行分税制财政体制的任务远未完成，特别是各级政府间的事权财权仍没有明确划分，这是造成长期以来政府间职能不清、财政支出责任不明的基本原因，也应当是我国分税制财政体制进一步深化需解决的首要问题。应组织有关部门尽快研究各级政府职责划分的草案，广泛征求意见后提交全国人大审议颁布，作为我国财政法规体系的基础。

　　（三）统筹兼顾中央宏观调控能力和地方相对独立的财权

　　德国体制十分注重集权与分权的统筹与结合，管理权适度分散、调控权高度集中。其财政体制坚持“自助为先”的原则：即市镇地方政府能办的事，州政府不干预；州政府能办的事，联邦政府不干预。与此同时，通过财政资金的纵向和横向平衡，引导和影响州与地方的财政行为。统分适度的财政体制，在近年德国经济发展乏力的情况下仍有效维护了社会稳定。我国是一个地域辽阔、人口众多的大国，各地经济发展水平极不平衡，可以借鉴德国的一些经验，在中央控制体制框架的同时，给予地方更多的一些财政自主权，以利各地从实际情况出发，因地制宜发展本地经济和各项事业。今后可以考虑逐步扩大地方在一些方面的权力，如部分地方税种的开征停征、地方附加的征收标准、地方政府和地方财政在制约条件下举借债务等。另一方面，根据我国国情和实行社会主义市场经济的特定要求，中央宏观经济调节和抑制地区发展差距的任务更为重要，从这个角度来说，中央必须保证足够的财力和宏观调控的主动权。

　　（四）在积极完善自上而下“因素法”转移支付的同时，注重逐步建立较规范的横向财政转移支付制度

　　德国的财政平衡制度规定了州际均等化转移支付体制，并对各州的财政收入依法调整，从富裕州抽调“均等化资金”来支援相对贫困的州，从而实现公共服务能力的大体平衡。横向财政转移支付是一种较为特殊的地方政府间资源再配置机制，对于我国这样一个各地财力差距悬殊的发展中大国来说，具有特别的借鉴意义。我国过去其实已有一些横向转移支付安排，如发达地区对若干欠发达地区的“对口支持”等，但规范性不高，稳定性较差。横向财政转移支付制度作为调节地区间差异的财政再分配活动，应当从长远角度在目标、规模上体现财政分配的政策取向，通过各年度预算的手段，根据各个地区财政能力的强弱、收入水平的高低，在科学测算基础上，从经济发达、财力充裕的地区提取部分财力，横向转移到欠发达地区，形成省际和县际的横向财政转移支付体系。我国在继续积极发展和完善自上而下的“因素法”转移支付制度的同时，也应逐步探索和建立较规范的横向转移支付制度，以求双管齐下，在全面建设小康社会的历史时期贯彻统筹、协调、可持续发展观，有效调节地区间发展差异。