摘  要：进入21世纪以来，随着全球化进程不断推进，人类面临着前所未有的挑战。新公共金融正是研究如何为应对全球化挑战而融资的一种新理论。本文通过追溯该理论的起源，基本分析框架的勾勒，以及对其贡献和局限的评价，展现新公共金融理论的全貌，以期对国家公共政策的制定、经济研究有所裨益。

    关键词：新公共金融；全球公共产品；跨国外部效应；全球公平发展

    一、引言

    从上个世纪末首发于东南亚国家并迅速波及全球十几个国家和地区的金融危机，到进入21世纪以来不断发生的贸易争端、日益猖獗的国际恐怖活动，后来的SASR和禽流感等传染性疾病在东亚地区的爆发及其在全球的蔓延，以及海啸、地震、饥荒等事件接连不断，人类的生存和发展面临着前所未有的挑战。这一连串事件给人类带来的心理恐慌和经济影响，迫使人们开始重新审视现代化、全球化进程中人类生存的约束条件及公共选择。尽管表面看来这一系列不断发生的事件并没有必然的内在联系，但是深入分析我们会发现，它们有一共同特点，即后果的波及性特强：虽然这些事件发端于某个国家或地区，但是它会迅速传播到其他国家甚至全球。因此，单靠一国的努力是无法应对和有效解决的，必须进行国际合作。这就涉及一个根本性问题：在国际层面，由谁、通过什么途径筹集资金去解决问题？资金如何配置才既有效又公平？这就是新公共金融关注的焦点。

    二、新公共金融理论的逻辑起点和研究思路

    （一）核心概念的扩展

    1.公共产品的扩展：全球公共产品（Global Public Goods）

    萨缪尔森1954年在《经济学与统计学评论》上发表的关于“公共支出的纯理论”一文中首次提出“公共产品”概念并给出了定义，后来这一定义一直被沿用至今。当提出公共产品概念时，事实上它被限定在一国范围之内，所以我们称之为国家公共产品（National Public Goods）。国家公共产品按照受益范围的大小又可以分为全国性、准全国性、地方性公共产品。这种按受益范围大小区分公共产品层次的目的是界定公共产品提供上中央政府与地方政府的职责范围。不言而喻，提供全国性公共产品的职责在于中央政府，提供地方性公共产品的职责在于地方政府，而准全国性公共产品的提供则是中央与地方的共同职责。

    然而，在开放条件下，随着政治经济交往的增多，尤其是国际经济一体化、全球化进程的迅速推进，不同国度的人们不再是不相干的各自栖息于自身领地的居民，而是有着广泛联系的地球村居民，这可以看成是国家疆界在理论上的延伸。某些原来全国居民共同消费的公共产品的消费边界随着国家疆界在理论上的延伸而扩展，变成几个国家或地区的共同消费，甚至是全球的共同消费，前者是区域性公共产品，后者是全球性公共产品。诸如促进国际和平和安全，控制全球性传染疾病，预防并减轻气候变化的风险，建造国际金融体系并促进国际金融稳定，减少贫困和其他形式的人类剥夺等。

    公共产品具有非排他性和非竞争性，这两个特点决定了市场机制提供公共产品的低效，因而非市场机制（政府）提供公共产品就有了一个合理的理由。政府可以依据公共权力强制征税为公共产品融资。但是在国际领域，由于不存在一个超国家的权力机构，由谁通过什么途径为全球性公共产品融资就成为问题的关键。

    2.外部性的扩展：跨国界外部效应

    经济学中判别一项经济活动（生产或消费）是否产生外部效应的依据是社会成本与私人成本之间的差别。如果前者大于后者，则产生了负的外部效应，反之则产生了正的外部效应。在封闭条件下，外部效应只局限于一国之内，对其他国家和地区的影响有限。

    但是在开放条件下，以国际贸易为纽带的国际合作将世界上绝大多数人们卷入经济上相互依存、文化传统相互区别的地理空间。如此人们生产和消费活动所产生的影响就具有了更大的外部扩散效应。最典型的事例就是1997年东南亚金融危机及2003年 SARS等传染性疾病。

    在传统的外部性理论中，政府可采取税收、污染许可证或财政补贴、税收优惠等措施，消除社会成本与私人成本的差别，使外部效应内在化，纠正外部效应。之所以能这样做是因为，一般说来在一国之内，成本和收益总是能迫索到外部效应的发起者的。但是，当产生跨国界的外部效应时，成本与收益的考量就与政治、意识形态、民族文化等相互关联而变得十分复杂，使一国政府运用公共权力纠正外部效应的努力受到严格的制约。

    3.公平的扩展：全球公平发展

    公平有社会公平和经济公平两层含义。经济学中，公平是与分配相联系的概念。建立在私人利益基础上的市场机制是不可能有道德关怀的，因此公平本质上是一种国家公共产品。政府往往通过收入再分配和转移支付来达到公平和正义目标。

    公平的全球视野就是帮助穷国战胜贫困和疾病，使世界上所有的人都能享受发展的成果，所以全球公平发展也是全球公共产品。这不仅仅出于道德关怀，经验显示发展停滞或倒退的恶果可能殃及全世界，发展在全球安全和稳定方面发挥了至关重要的作用：“……如果富国的政府帮助穷国战胜贫困和疾病，身处富国的人们也将更加安全……”，“资助穷国可能有利于富国实现自我利益”。

    （二）新公共金融理论的逻辑起点：公共财政

    1776年《国富论》的出版，标志着公共财政的创立。此后在近200年时间里公共财政一直以亚当。斯密的“自由放任”思想作为理论基础，信奉“看不见的手”会自动将私人利益导向公共利益，于是要国家财富增长，最好的政府就是干预最少的政府。因此，公共财政所关注的中心是政府如何筹集资金（税收）来支撑有限的政府活动，所要研究的问题也仅限于有限的政府收入本身，而且很少有深入细致的分析。这些从早期的有关公共财政的论著中可窥一斑。

    随着经济的发展，社会生产力的提高，市场结构的变化，政府的经济作用在加强。公共财政已无法解释、分析和解决有关的经济现象和问题。特别是1929年爆发的经济危机，摧毁了人们对“看不见手”的信念，而“凯恩斯革命”又激发了那些对市场丧失信念的经济学家们不断为政府干预寻求合理性依据。20世纪初逐渐形成和成熟的福利经济学，为考察政府干预是否适当提供了依据和系统的理论分析框架。福利经济学使我们认识到，效率和公平是社会财富增加从而增加社会经济福利的必要条件，也是一切经济活动所应该达到的目标，政府经济活动也不例外。总之，时代的变迁，经济环境的变化赋予了公共财政更广泛更深层次的内涵：从只关注政府收入本身的问题，转变到关注政府收支对经济的影响和公共部门本身经济活动的合理性及其效率。到20世纪50年代公共财政逐步演变发展成公共部门经济学。

    公共部门经济学主要分析政府所从事经济活动的后果及与社会经济目标的关系。既然“市场失效”给了政府干预经济的理由，那么首先要解决的问题就是有限的资源怎样在私人部门和公共部门之间配置才有效率？萨缪尔森在1954和1955年的论著中，借助“公共产品”这一概念进行了分析，提出公共产品与私人产品帕累托最优配置的必要条件，这一研究开辟了公共产品供给达到私人产品供给同样效率的分析途径。沿着这一途径，蒂伯特（1956）对社区之间竞争进行了研究，提出“以足投票”理论，后经斯蒂格利茨 （1977）扩展，形成地方性公共产品有效供给的一般理论。这些研究说明：第一，非市场机制（政府）提供的公共产品获得如市场机制提供的私人产品那样效率的必要杀件是：提供公共产品的边际成本等于它的每个消费者的边际支付（税收）总和；第二，只有在劳动力和资本自由流动的前提下，才可进行再分配；第三，公共产品的层次性决定了各级政府在资源配置和收入分配方面的职责分工不同。

    尽管公共财政只研究政府收入本身，而公共部门经济学赋予了支出与收入同等重要的地位，但是两者却有一个共同点，那就是这些研究都只局限于国家层面，提供公共产品的职责自然就落在国家权力的代表——政府头上。依此类推，全球公共产品的提供、跨国外部效应的纠正也应该是一个全球性机构的职责。但是迄今为止，还没有一个机构的权力超越国家权力，因而也不存在一个全球性政府，联合国也只不过是一个“俱乐部”式的机构，不具有超国家的强制权力，这就产生一个问题：国家层面，政府可以通过强制性征税为国家公共产品筹集资金，国际层面，在全球性政府缺位的情况下由谁通过什么途径为全球公共产品以及其他需要全球集体行动的事情筹集资金？很显然不可能强制性征税，即使联合国可以通过“会费”筹集一些，但对于那些拒不交费的国家，唯一的强制性手段也只能是驱逐出“会”。由此看来，在全球化条件下公共财政或公共经济学应重新被定义和塑造。

    三、新公共金融的基本分析框架

    （一）新公共金融界定

    1.新公共金融的含义

    如果说公共财政是单主体的国家主义模型，那么公共经济就是市场和国家（政府）互动的双主体的混合经济模型，公共部门和私人部门是竞争与合作的关系。

    新公共金融是在吸收了混合经济模型的这一“合作”模式的基础上，为全球化的各种需求融资。它拓宽了公共财政主要以单一的国家为中心的局面，涵盖了为迎接全球化挑战的国际和国内需求的几乎所有方面，它把公私合作关系引向全球化公共政策领域。由于它主要是为迎接全球化挑战融资，因而称其为公共金融更合适。

    2.新公共金融的目标

    新公共金融是为应对全球化挑战融资，因而与以往的公共部门经济一样，新公共金融的目标仍然是效率与公平。这里的效率是指全球公共产品的配置效率，关键是确定哪些是全球公共产品或区域公共产品，由谁来组织提供，成本如何分担等等；这里的公平是指发展问题的全球公平，在国家领域，收入分配的公平通常通过税收和转移支付实现，在国际领域也能通过这两种手段实现吗？如果可以，由谁来实施？否则，如何实现全球公平？

    （二）全球公共产品及公平发展的生产路径

    全球化，特别是经济全球化，使国与国之间的相互依赖性增强，产生了新的跨国需求，如需要国家政策更简单透明、需要协调公共政策、纠正跨国外部效应等。这些需求可能来自国外，也可能来自国内，甚至可能来自政府自身。这些需求信息通过各种途径和方式揭示出来，才有了公共产品的生产与提供。由于政府是国家公共产品的提供主体，它可以通过多条途径促使公共产品的生产，如建立激励机制鼓励私人部门生产；强制个人和企业改变自身的行为使之符合社会公众的愿望（这种行为改变带来的正外部效应也是公共产品）；政府主动生产和提供中间公共产品（如准则和标准）、最终公共产品（如国家安全、法律、制度）等。

    在国家领域，某一公共产品总体供给水平等于各路径产出的该种公共产品的总和。推而广之，全球公共产品也应由该种国家公共产品加总产生，这在很多情况下是如此。但是，在某些情况下，一种全球公共产品的总体供给水平却等于“最弱环节”该公共产品的供给水平，改善公共卫生服务和航空安全措施就是很好的例证，这是典型的“漏桶效应”，因而需要通过跨国合作以提高全球公共产品的供给效率。同时，又由于在国际层面不能如在国家层面那样强制征税，这就产生成本如何分担的问题，正是这一问题导引经济学家们对该领域进行深入细致的研究。

    对全球公平发展的官方援助过去更多地出于道德和伦理关怀，这导致了官方援助的不稳定性，这种不稳定性可能会给受助的发展中国家国内政策举措带来成本高昂的断层。当然道德和伦理关怀并非不重要，只是不能仅局限于此，如果加入国家利益的考量，效果要好得多，因为不发展所带来的疾病、暴力等会使发达国家付出更高的代价。因此支持发展的路径不应仅局限于官方援助，还应该开辟其他的生产路径，如跨国外部效应的内部化、提供足量的区域性和全球性公共产品、对欠发达国家投资、开放贸易、提供就业、进行市场整合等等。

    （三）新公共金融的政策方法和工具创新

    在国际领域的一切政治、经济活动只有得到主权国家的认可和配合才能顺利有效地进行，因而面对全球性挑战，新公共金融的政策方法和工具应同时注重两个方面，即国界之内的国际合作和跨国界的国际合作。

    1.国界之内的国际合作

    在开放的条件下，国家为了自身的发展和加强其国际地位，必须对外部压力做出反应，加强国际合作，同时考虑外部需求和内部需求。当然这也是有条件的，同样要考虑合作的成本和收益，通过权衡在国内政策中做出相应的安排。

    第一，在政府预算和防止负跨国外部性之间平衡。自“凯恩斯革命”以来，各国政府预算的压力在不断加大，因为一方面公共开支因人口老龄化、义务教育等内部需求而不断扩大，另一方面全球化又强烈影响了政府收入——为消除劳动力、资本等生产要素的流动障碍，很多国家税收制度都倾向于国内税，尤其是增值税。而同时全球气候变化、传染性疾病的爆发以及全球经济衰退等负跨国外部性对政府公共开支施以更大的压力，如果仅考虑政府预算的平衡，那么负跨国外部效应累积的结果会引发全球性财政危机。因此国内政策必须在政府预算和防止负跨国外部性之间进行平衡。

    跨国外部性内部化的政策工具有：管制、财政激励、国家污染权交易机制及配额系统；平衡政府预算的措施有：扩展财政会计账目以促进预算可持续性、创造必要的财政计提空间、增加对预算程序中政治因素的考量。

    第二，与全球市场合作以管理国民经济风险。经济开放带来了机遇，但同时带来的宏观经济波动的风险也在加大，它要求政府创新宏观市场风险管理工具。在这方面可借鉴20世纪金融和保险行业的经验：将风险分摊到大量的市场主体上，鼓励其在有效益的前提下承担风险，从而在一定程度上避免单个主体因惧怕损失而打消从事有前途的风险事业的意愿。随着市场的全球化，国家可通过国际资本市场来跨国界地置换和分散国家特定性风险。“国内生产总值指数化债券”就是这样一种风险管理工具：通过推动与宏观经济总值如国内生产总值挂钩的指数化证券的交易，即将国内生产总值与债务比率控制在一个小范围内，从而使得国家主体可对重大衰退的风险进行对冲。

    第三，国内政策构成应从国家层次转向国际层次。对于防范恐怖袭击、控制传染性疾病的传播这类“最弱环节类型”的全球公共产品来说，最好的做法不是花费更多资金用于提升本国安全系统，而是帮助贫穷的、最弱环节的国家，从而对全球安全做出贡献。

    税收领域的问题也是如此。大多税收问题是通过双边而不是多边渠道进行解决的。如对流动性主体双重课税问题，目前全球已有2000多个避免双重课税的双边协定，然而还是有很多“收入流”能规避当前的协定安排，逃过国家税收部门的监管。逃税、避税、转让定价以及税收竞争导致发达国家和发展中国家的收入大量流失。出于效率和公平考虑，这个问题应该通过多边渠道、遵循两个原则解决：即资本输出中性以及国际公正。随着电子商务以及其他因素不断侵蚀国家的征税能力，全球税务合作在逐渐增多，且各类税收协定都依照“经合组织”及联合国《协定范本》制定。这意味着将税收体系这一国家公共产品转变为全球公共产品。总之，将国家政策构成从国家层次推向国际层次，可以避免国家间过度竞争，改善各国的状况且不会侵蚀国家的决策主权。

    2.超国界的国际合作

    第一，向私人部门开放跨国界的国际合作项目。在过去几十年中，一开始人们无限信任市场的作用，但“市场失灵”使人们将这种信任转而寄托于政府身上，只是当政府也如市场那样“失灵”时，现实世界中的人们才清醒地认识到，市场和政府两种机制不是相互替代，而是相互补充的，公私伙伴关系就是在实践中探索出来的一种市场和政府相互补充的模式。

    在全球化条件下，这种模式可以有效地弥补因“政府缺位”导致的全球性公共产品供给不足和纠正跨国外部效应等问题。这是因为：其一，某些政策问题常常达到危机的程度才会被纳入国际政策议程，很多政府间机构有多重使命，使得他们难以通过以结果导向型的方式解决这些紧急问题，而公私伙伴关系和单一事件融资机制在这方面具有比较优势；其二，新的金融技术（包括证券化和项目融资）正随着私营主体一起进入国际合作领域，这使国际合作项目能够通过转向金融市场克服资源的约束；其三，营利和非营利机构参与全球公共产品和服务的提供，可纠正政府间合作失败——当影响到其切身利益的全球公共政策由于政府间谈判陷入政治僵局，或者因为一些国家政府搭便车而不能在国际合作项目中发挥应有的作用而产出不足时，他们会采取集体行动督促政府纠正政府间合作的失败。

    第二，私人利益与全球公共产品供给结合。随着私人部门越来越多地介入全球公共产品领域，他们会更多地考虑投资回报。这就要求考察合作的经济合理性以及市场导向性。

    获得净收益是“合作”的前提，这可以通过“成本收益法”对合作项目进行测算。但是即使“合作”的净收益巨大，如果分配不均合作也难以开展。因而，为了得到对集体行动的政治支持从而开发潜在的收益，就需要一些再分配措施，例如以资金转移的形式激励那些不能从全球公共产品供给中得到净收益或者收益较少的国家的参与，让合作对有关各方都具有经济合理性从而使国际合作顺利进行。

    除此之外，还应重视市场手段的运用。逐利的市场行为主体可能会设法去创造一个新市场，这时政府间组织的作用就是与他们协作并帮助开发市场（资助创新行为或者发挥管制功能），并且促进对现存市场的使用，如发展中国家的生产者很难利用国际商品期货市场，政府间组织可在发展中国家建立国内中介，并且通过提供技术援助和其他服务来帮助这些中介组织取得成功。

    当然对全球公共产品的供给应以国家层面为主，尽可能减少国际层面的干预，特别是对一国政府产生财政影响的干预。可以按照以下偏好层次进行：国家——市场——管制——激励公私合作——对外援助，只有当前一个偏好不足时，其后一个偏好才被考虑。

    第三，提高对外援助的效率，促进全球公平发展。虽然公平发展取决于足量的对外援助，但更高的援助效率能够减少资源浪费，并且可能更好地说服捐助者支持对外援助。提高援助效率的方法可从四个方面加以考虑：一是基于一个国家的收入水平和制度发展选择使用贷款和赠款。贷款和赠款一直是对外援助的主要方面，体制脆弱的最贫困国家应该只接受赠款，随着一国收入的提高和制度的健全，贷款相对于赠款的份额可以加大，直到援助全部通过贷款提供。二是提供足量的区域和全球公共产品。援助的有效使用以及发展的成效取决于持续、高度地重视公平和足量的区域和全球公共产品供给。对于发展中国家来说，提供这些公共产品的潜在好处是十分巨大的。例如，多边贸易机制的改变为发展中国家带来的好处可能近双倍于目前官方发展援助；新的特别提款权发放方法可能会极大地减少高成本地持有外汇储备的风险、对抗金融危机。三是促进私营主体介入发展。可通过对发展进行投资来减少私营部门的风险，如提前购买承诺，奖励成功的创新者，前提是他们开发的产品符合特定的承诺。四是加强全球公共产品和对外援助之间的一致性。

    四、评价与展望

    （一）对新公共金融的评价

    1.新公共金融的主要贡献。第一，新公共金融拓展了研究视阈——将其置于全球框架下。这一拓展为新公共金融提出了任务，更重要的是为各国国家公共政策的制定提出了新的目标——调和国内外需求。第二，以往更多地从政治和道德伦理层面解释国际合作动力，新公共金融将“自利本性”纳入考量，重构国际合作的动力机制。这一步有着重大的意义，它把国际合作从一个本质上政府间的过程转变成一个多元主体的过程，为全球公共政策、方法、技术及工具的创新提供理论支撑。第三，借鉴并融合了公共部门经济学、国际经济学、金融经济学、金融工程学、环境和卫生经济学、国际关系学、组织行为学、管理学等多学科的知识，结合了行为经济学、激励经济学、信息经济学、制度经济学与公共选择、委托—代理理论的见解，这种多学科性反映了全球性挑战的本质，同时也为现代经济学提供一个研究范式。第四，研究方法上采用案例分析法，从案例的解剖中提纯政策、工具、方法，为以后的新公共金融实践，尤其是新公共金融技术工具的研究和开发积累了有益的经验和教训。

    2.新公共金融的局限。作为一种新的理论，新公共金融没有形成逻辑严密的理论体系。仅拓展了几个重要的分析概念，如全球公共产品等，其理论基础仍然停留在公共部门经济学阶段，因而不能很好地解释在国际领域的新问题。第一，全球公共产品有效供给的标准是什么？基于国家公共产品的“萨缪尔森条件”能否适用于全球公共产品？之所以提出这个问题，是因为“萨缪尔森条件”假设：国家是公共产品的单一提供者，且公共产品的提供成本由本国居民纳税支付。全球公共产品因提供主体的多元化和无权对外国居民普遍征税而难以满足假设条件；第二，市场不能有效地提供公共产品、纠正外部效应等，这就为政府干预提供了合理的理由。这一理由在全球公共产品的提供等问题上是否还成立？如果回答是肯定的，那么又如何解释某些国家（政府）在全球公共产品提供方面的“搭便车”行为和非政府主体纠正政府间合作失败的行为？第三，“蒂伯特效应”显示，公共产品具有在受益范围内共同消费的特点，这意味着许多人（有时是所有人）对该产品的成本和收益的偏好相同。那么全球公共产品也应具有在全球范围内消费的公共性，但是全球存在的巨大的差异性和差别性说明，全球公共产品的偏好差异很大，那么全球公共产品到底应该反映谁的偏好？与此相关的是，如何获得关于全球公共产品真实偏好的信息？目前新公共金融却绕开这些必需回答的理论问题，将研究重心放在技术性政策工具方面。

    （二）对未来研究和应用的展望

    新公共金融的研究者们也已经意识到了这些应该回答而没有回答的问题的重要性，这实际上也指出了后续研究的方向和重点。相信对这些问题的研究结果会最终产生一个关于新公共金融的综合理论。

    事实上一些新公共金融方法、技术和政策工具已经在国际合作领域得到运用，这些方法、技术、政策工具正是从实践中总结提炼出来的，如支持农业创新的提前购买承诺、降低私人投资风险的担保工具、减少全球环境污染的“碳”基金等。这说明新公共金融理论并非空中楼阁，它有着广泛的实践基础和强大的生命力。然而，要使国家公共政策的制定更好的兼顾国家内外部需求，更弹性地使用政策制定权力还有很长的路，尤其对在国际政治经济中处于劣势的发展中国家而言更是如此。

    总之，正如经济学大师斯蒂格利茨所言，新公共金融“是一座里程碑，也是一个重要开端。未来岁月里，人们将在它开拓的领地里耕种收获。”