开发性金融是政策性金融的高级阶段，它是指具有政府赋权法定政府信用的金融机构，以市场业绩为支柱，通过融资推动制度建设和市场建设以实现政府特定经济和社会发展目标的资金融通方式。开发性金融是基于国家开发银行的业务实践产生和发展起来的，政府信用和市场业绩相结合是其根本特征。2005年11月14日，中国人民银行行长周小川在名为《加快金融体制改革》文章中，阐述了“十一五”期间金融体制改革的思路，指出，“目前，我国政策性银行的发展进入了一个新阶段，为适应新形势，传统的政策性银行要转变成符合市场经济需要的、财务上可持续的、具有一定竞争性的开发性金融机构”，在11月15日的“三峡库区（重庆）经济发展暨金融服务高层论坛”上，周小川再次指出，政策性银行向开发性金融机构转型是目前的一个主流的趋势。因此，对开发性金融理论和实践的系统研究，对推动我国政策性银行顺利转型、促进我国经济社会可持续健康发展，丰富和推动国内金融理论和金融产品研究都具有重要的理论和实际意义。

　　开发性金融的实务工作者最早对开发性金融进行了介绍与研究。陈元（2004）对开发性金融的历史做了介绍，刘克崮（2004）研究了开发性金融对我国基础设施建设的作用，个别学者简单介绍了开发性金融内涵和特征，如李扬（2004）研究了开发性金融在我国的表现。总体上，目前国内学术界的研究成果中涉及开发性金融理论的并不多见。开发性金融的运作模式、风险控制与监管都是建立在一定的理论基础之上的。理论基础研究的缺位既在一定程度上制约了开发性金融实务的发展，也弱化了开发性金融实践的理论总结，从而削弱了理论对实践的指导意义。本文主要从政府增信理论研究开发性金融的应用，希望能为开发性金融寻找一个新的分析框架和理论视角。

　　一、政府增信的基本原理和机制

　　政府增信不同于财政信用和财政拨款，它不是靠补贴与国家贴息资金运转，也不是对政府信用的简单分配，而是在依靠政府信用运转的基础上，不断运用和放大政府信用在市场建设中的功能与作用，它将政府的组织优势与开发银行的融资优势相结合，成为组织增信的社会功能，成为市场经济分配资源的新的基础性平台、支柱，通过建设市场实现政府意志。

　　政府信用不同于商业信用和企业信用，主要包括财政信用、货币信用和政府机构信用三种形式，此外还包括地方政府信用等新形式。三种主要形式既相互关联，又相互区别，不互相从属：一方面依靠政府信用支撑，一方面靠业绩支撑；既是法定信用，又是业绩信用；既统一于市场，又都以国家实力为最终支持。财政信用是由税收、预算等法律规定所产生的信用关系，来源于经济发展和税收收入水平的提高。尽管当前财政信用已经在国债发行（除了财政信用，国债发行还依赖于主权信用和政府信用，债券的偿还更多的依靠国家宏观经济整体状况）和国际金融机构贷款担保中发挥了很大作用，但从总体上来讲，财政信用的运用效率还有待提高，其信用能量还可以发挥更大的作用。货币信用是国家发行法定货币的行为所产生的信用关系，它以国家发行法定货币的行为为基础，其信用度的高低完全取决于币值是否稳定，而币值稳定与否受通货膨胀水平、国际收支、汇率和宏观经济发展水平的影响。从效果上看，财政信用和货币信用的作用对象不同：财政信用是宏观经济反映到财政收入上的效用，而货币信用是宏观经济反映到货币稳定和国际收支平衡上的效用。机构信用是国家法定金融机构的地位所决定的信用关系，它以国家法定信用为基础和自身市场业绩为支柱。国家开发银行就是国家法定（statutory）的金融机构。国家为开发银行投入500亿元资本金，并赋予其在市场上发行金融债券的特许权，最为关键的是国家赋予开发银行特殊的法律地位和准主权级的政府信用。因此，政府信用是开发银行市场化运作和市场业绩的基础。

　　三种信用形式各自对应着不同的损失类别：一是财政损失，主要指财政投资项目经营失败或财政支出未取得预期效果的损失。二是货币损失。国有银行剥离给资产管理公司的无法收回的不良贷款中有相当部分是中央银行再贷款，这部分损失就形成了货币损失。实际上，货币损失最终是由铸币税承受的，只不过这种铸币税体现于中央银行账户，而不体现于财政账户。货币损失是政府信用的最终损失，但随着国民经济和货币供应量的不断增长，这部分损失会被经济增长的速度效益所稀释。三是机构损失。若国有银行出现严重问题，最终被国家关闭或者被收购，由此带来的损失属于机构损失。这类损失可以进一步分解为由财政注资造成的财政损失、占用中央银行再贷款造成的货币损失，以及机构自由资本或积累资本金的损失。此外，地方政府所属的企业在市场上失败，最终也会转化成地方政府的损失。

　　政府增信的核心在于运用国家及政府信用，建设市场配置资源的基础和支柱，这就要建立一个风险控制机制和信用体系，从而使被增信一方能够有效防范风险和减少损失。这与政府组织承担最后实际损失有着本质区别，组织增信是增加市场所需要的信用，而不是增加道德风险和损失，它是政府信用在财政、货币、机构的不同表现形式。从国家政府组织增信到财政、货币和机构承担损失之间，信用建设和制度建设有很大的运作空间。从原理上来说，如果信用建设与制度建设比较完善，就几乎可以完全覆盖和承受损失，这与保险赔付所遵循的大数法则的原理是一致的，此时风险将主要由制度承担，真正由财政、货币、金融机构和基层政府承担的损失比例将非常低。有限的财力或者风险损失准备，不管是用财政的形式，或者用铸币税的形式，还是以一个机构本身资本金和呆帐准备金的形式，都是在试图依靠有限财力或风险准备来承担更大风险，而最终所能承担的风险的量，则完全取决于制度建设，取决于道德风险的控制和信用建设。发达的信用制度基本可以消除道德风险损失。这既是制度建设的目的和效率所在，也是政府增信推动社会信用发展的基本原理。

　　组织增信也是政府与金融机构的一种合作方式，双方通过共建信用体系和制度体系来防范风险，体现一种共识、共建、协调、合作的关系。通过政府增信，金融机构能够充分发挥政府的组织优势和政治优势，有效弥补现有金融制度的不足。在完全市场化的融资体制中，政府不直接参与市场运行，但在我国目前情况下，政府具有管理、规范、提供制度框架和参与经济运行的多重身份，这是社会主义初级阶段融资体制的基本特征，在当前具有高效率，经过了市场实践的检验。同时，组织增信能够有效弥补《担保法》的不足，充分发挥政府的组织优势和政治优势。总体上看，现行《担保法》适用于“十六大”以前社会信用制度落后的局面，而“十六大”以来的信用建设则超出了《担保法》的范围。在当前法治环境和道德约束机制尚不健全，法律诉讼往往是解决问题的迫不得已的最后手段。就像货币、机构的风险准备金一样，是最后风险补偿手段，其功效是有限的。政府组织增信的原理既适用于大型基础设施项目，也适用于社区金融等中小企业融资；既有利于增强经济活力，又有利于加大宏观调控力度，还有利于控制行业和项目风险。地方政府通过与特定金融机构的合作，能够将政府组织优势与金融机构的融资优势相结合，并将其转变为信用优势，建设新型的市场经济优势，弥补信用建设空白，促进经济社会发展。在信用建设初级阶段，各方通过组织增信的原理形成合力，能够大力推进制度建设和信用建设，有效进行宏观调控和控制风险。组织增信是市场化过程中的一个重要组成部分，在市场建设中可以转化成多种形式，如建立信用担保体系，引入外部会计和评级公司、公开透明运作等。通过这些方式积极促进建立各类信用平台，完善融资体制和发展信用制度，不断提高地方政府和企业对信用建设的认知程度，使社会信用体系获得制度保障和长远发展的动力。同时，通过主动构筑信用结构和风险分担机制，有效地控制信用风险，优化信用资源配置，开辟开发性金融领域，促进市场业绩和核心竞争力的全面提升。

　　二、国际比较：来自国际的经验

　　实施政府增信，发挥政府在市场和制度建设中的重要作用，符合国际惯例。即使在发达国家，为克服某些领域的市场失灵和体制缺损，政府也直接出资创办若干开发性金融机构，解决银行贷款和资本市场间的连接问题，弥补市场和制度建设中的结构性缺损。20世纪30年代，针对美国住房抵押贷款市场出现的信用危机、地区间信用不平衡和利息差异、市场不稳定等问题，为消除市场缺损，实现“居者有其屋”的社会目标，美国政府从市场建设着手，发起成立多家政策性金融机构，如Fannie Mae（美国联邦国民抵押贷款协会）以及后来的Freddie Mac（联邦住房贷款抵押公司），作为政府与市场之间的中介，承担创立住房抵押贷款二级市场的任务。为加速市场建设，政府运用组织增信，赋予机构优惠政策，如隐性的债务担保、税收减免、财政部提供信用额度、证券为低风险类及其他业务特许权等，支持机构进行市场化运作。两家机构很好地实现了政府目标，市场的力量成为政府的力量，使政府发挥着更加主动的调控作用。20世纪90年代，两家机构的净资产回报率达到20%，以上，远远超过保险、商业银行和储蓄机构的水平。在房贷二级市场建设上也取得显著成绩，市场缺损不断得以消除，住房拥有率显著提高，政府目标得到圆满实现。美国联邦国民抵押贷款协会和联邦住房贷款抵押公司两家机构的发展道路，体现了政府通过机构建设市场、市场发展促进机构完善的理念和方式。

　　欧洲空中客车是又一个典型政府协调下的组织增信的成功例子。为对付美国波音的垄断、弥补市场失灵，在法、德、英和西班牙四国政府的支持下，由当时的法国宇航公司、德国戴姆勒宇航公司、英国宇航公司和西班牙宇航公司，采取联合体式的非企业法人主体方式成立了空中客车公司。空客把所有成员国的政府财力、科研、开发、生产都协调到一个机构里，通过跨国性运用组织增信和开发性金融的共同作用，在流动性平衡和损益平衡的适度分离的基础上，以政府协调、政府承诺取代资产负债的存量管理，通过建设治理结构、法人、现金流和信用，最终实现由政府入口到市场出口之间的转化，于2001年成为一家独立的企业，发展目标是成为上市公司。这是多个国家及政府联合运用组织增信使项目走向市场出口的孵化过程，是通过政府主动建设市场、制度和信用，弥补体制缺损和制度落后，取得项目建设和体制建设双成功的过程，最后导向一个高度发育的市场。三、政府增信理论在开发性金融中的运用

　　1.我国现阶段实施政府增信的必要性

　　改革开放以来，中国经济在保持高速增长的同时也付出了很大的代价，具体表现为资金投入高、效率低、经济发展不均衡，经济增长在很大程度上是以资源配置的低效率为支撑的。特别是在由计划经济向市场经济转轨的过程中，市场、体制缺损与制度建设落后的现象更为突出。与西方发达市场经济国家相比，我们最大的差距就在于缺乏一个高效的市场体制与机制，体制和信用缺损成为我国经济社会发展的瓶颈。改革开放前我国实行的是计划经济体制，市场和体制建设是一片空白。从十一届三中全会进行改革开放开始，到十四届三中全会确立建设社会主义市场经济体制，经过不断建设和发展，初步建立起有中国特色社会主义市场经济体制。中国的体制建设不是自然演进的，而是要不断进行建设的。即使是西方发达国家，市场经济本身也有很多不同模式，差异很大，而且也在不断地发展变化。实践证明，这是符合我国市场、体制建设落后国情的现实选择。

　　当前经济运行中出现的问题，实质上是我国经济体制、机制等制度性缺陷深层次问题的反映。一方面表现在政府不能有效调节地区间、社会成员间的收入分配差距，提供公共产品和公共服务，如目前的“三农”、社会保障、就业和生态环境保护等问题；另一方面，表现在企业法人治理结构不健全，社会信用缺失和监管不力等。特别是在金融领域，由于存在大量体制缺损和市场失灵，制度建设的任务更加艰巨，突出表现在投融资体制和微观制度、基础制度的落后，经济社会发展需求和金融发展相脱节，使得制度运转不到位，宏观调控难以奏效。当前，宏观调控既要解决经济泡沫，防止经济大起大落，又要维护总量平衡，解决当前煤电油运和社会发展瓶颈等结构性问题，但更深层次是要通过政府组织增信解决市场缺损、体制和机制落后等瓶颈制约问题，弥补信用缺损和制度缺陷。

　　加速市场和体制建设是当前中国这样一个发展中国家的惟一选择，也是实现自觉、主动、跨越发展的必然要求。十六届三中全会提出通过体制建设促进经济社会发展，具有重要的现实和长远意义。体制建设可以看成是经济社会发展的基础性推动力，而且它是整体的、覆盖全局的。在经济全球化、加入世贸组织的新形势下，不加速建设体制，会使全面建设小康社会目标的实现受到严重制约，降低国家竞争能力，甚至威胁国家安全。西方形成发达的市场经济体制经历了漫长的过程，付出了极高的成本和代价。我们不能再走自发演进的老路，因为我们没有自由进化、重新发育的时间和空间，也没有财力承受巨大的自然演进成本。相反，我们可以充分发挥后发优势，通过运用组织增信自觉主动地建设市场和体制，实现跨越式发展。

　　2.政府增信在我国开发性金融中的实践

　　开发性金融机构是具有政府赋权法定政府信用的特殊金融机构，当前我国开发性金融的主要载体是国家开发银行。开发性金融机构是政府增信理论在实践中的天然载体，它通过对政府增信原理的运用，以国家法定信用为基础和自身市场业绩为支柱，实现二者完整统一：一方面通过先进的市场业绩来体现和支撑政府信用，另一方面运用政府信用提升市场业绩。开发性金融机构通过与地方政府签订金融合作协议、约定共建信用、贷款支持、承诺还款来源和方式等内容，可建立较为完善的风险控制机制和信用体系。同时，通过运用地方政府增信，可更好地贯彻和发挥宏观调控职能。

　　国家开发银行城市基础设施贷款项目的成功是组织增信原理运用的典范。针对我国现阶段城市化进程加快、各地自身财力远不能满足建设的需要，国家开发银行积极发挥开发性金融的先锋作用，以自身融资优势与政府组织优势相结合，在与地方政府签订开发性金融合作协议基础上。对涉及城市基础设施多个行业的贷款项目实行打捆，通过推进组织增信整合资源，建立风险控制机制和信用体系，使双方尤其是地方政府真正站到风险控制和约束的角度上，从而减少风险和损失，使市场建设和项目建设双成功。在这个过程中，充分发挥政府组织优势，坚持规划先行，共筑信用和融资平台，着力推进治理结构、法人、现金流、信用等四项建设，实行信用和债项的双重管理。通过集中整合地方财力、城市规划及各类资源，使政府能够系统、配套和集中地完成一些急需的城市基础设施建设，防止在土地批租过程中滋生腐败，加强了城市规划管理。

　　政府增信对控制风险、完善法人治理结构、推动全社会信用建设发挥了积极作用。信用建设的力量和成果使政府、行业主管部门和企业客户进一步加深了对财政融资、信贷融资和证券融资的认识，使之认识到自身信用是企业信用和市场信用的重要支撑，更认识到政府对推动信用体系和信用制度的建设负有不可推卸的历史责任。现在各级政府陆续提出了建设信用地区、诚信政府、金融安全区的目标，与国家开发银行合作的大部分城市都对城市建设的企业主体进行改造重组，重新整合城市建设领域的信用资源，以适应融资体制建设的需要。作为政府信用的财政补贴、政府特许收费资源被转化为企业信用，政府建立专项偿债资金的做法被广泛接受。

　　四、基本结论和对策启示

　　政府增信在依靠政府信用运转的基础上，不断运用和放大政府信用在市场建设中的功能与作用，它成为组织增信的社会功能，成为市场经济分配资源的新的基础性平台、支柱，通过建设市场实现政府意志。改革开放以来，中国经济在保持高速增长的同时也付出了很大的代价，经济增长在很大程度上是以资源配置的低效率为支撑的。特别是在由计划经济向市场经济转轨的过程中，市场、体制缺损与制度建设落后的现象更为突出，体制和信用缺损成为我国经济社会发展的瓶颈。开发性金融机构是政府增信理论在实践中的天然载体，它通过对政府增信原理的运用，较好地实现了国家法定信用基础和自身市场业绩支柱的完整统一。一方面通过先进的市场业绩来体现和支撑政府信用，另一方面运用政府信用提升市场业绩。

　　目前我国发展中经济、发展中市场、发展中体制的基本国情决定了开发性金融在相当一段时期内还将发挥重要而独特的作用。我国正处于经济转轨的关键时期，市场机制还很不完善，经济发展的基础薄弱，面临着追赶发达国家的艰巨任务，在这种情况下，必须依靠开发性金融的优势，集中资源投资于基础设施、技术产业和重点产业，巩固农业基础，扩大出口贸易。因此，尽管从世界范围看，政策性金融的总体规模是缩小的，但是对于我国来说，开发性金融在特定时期内可能要在遵循市场原则的前提下有所扩大。

　　横跨政府意志和市场规律的开发性金融机构已成为政策性银行改革和职能调整的主流趋势，因此，政府增信在开发性金融中的应用还将持续相当长的时间。与开发性金融不断寻求并打通经济社会发展中的新的瓶颈制约，帮助政府实现其在新的领域提出的新的目标一样，政府增信在开发性金融中的应用领域和方式也会不断创新。联系到中国未来城市化、消费升级等经济发展大趋势，政府增信在开发性金融的下述领域将继续发挥重要作用，作用的形式也可能不断进步和创新。第一，与住宅相关联的，如抵押贷款证券化，以及设立相关机构问题。第二，高新技术产业的融资。第三，中小企业融资问题。第四，市政建设融资。第五，如何在国家的金融稳定方面发挥作用，其中最为重要的就是为该领域的金融活动创造一个调控的机制。这些新的领域可能是商业金融不愿涉及的，开发性金融要在这些领域扩大范围，在盈利的基础上打通该领域的融资通道。