2001年3月，笔者参加了美国通货监理署（of-ficeofcurrencycomptroller简称OCC）组织银行监管业务培训。采用的培训方式是少量的理论介绍，大量的现场检查，效果较好。美国银行监管的经验值得中国银行监管部门参考、借鉴。

　　一、美国银行有效监管体现在细微之处

　　总体上，美国的监管是比较成熟的，“银行检查官”（相当于我们的各级银行监管人员）成为一个颇受尊重的职业，监管工作本身规范。监管工作有明确的分工，完善的法律，严密的程序，具体表现为监管人员有条不紊的工作。

　　这里，我列举2个月的培训中学到的、有点感悟的内容，与我国的银行监管比较，作为借鉴。实际上，就是这些看起来非常细微的、似乎谁都能够做得到的内容构成了我们羡慕很久的有效监管的基础。

　　监管工作的计划性强。每个监管人员在年初已经知道其一年内应该完成哪些工作，包括参加哪些现场检查甚至检查的内容、参加哪些培训，以及这些安排的具体日期。

　　现场检查前的充分准备。我们参加现场检查发现，负责此项工作的EIC（examinerin－charge）在开始检查前的一个月向被检查的银行提交了一份长达42页的材料清单，要求商业银行对所提材料或问题进行准备；同时，向参加检查的每个检查官发出通知，告知其负责的检查内容、时间要求并提供相关材料等。通过这些工作，商业银行能够充分准备材料，检查人员能够充分了解相关的信息，现场检查的效率（针对性强、时间短）明显提高。

　　高度重视与银行管理层的交流（communica-tion）。银行管理层包括行长等行政部门的管理者以及董事会两个层次、银行检查官通常先将发现的问题与行长和部门的管理者进行交流，如果检查官认为没有得到满意的答复，再与董事会交流。银行检查官非常重视这样的交流，认为这是风险管理的重要方式，有利于监管人员了解银行在干什么、以及如何控制风险的，同时也可以向银行表达监管部门的意见、看法等，以此提高监管的效果。

　　银行监管部门有非常主动的处理手段。如果现场检查发现的问题较多，银行检查官有相应的处理手段，处理的手段依次是：要求与管理层进行谈话，降低银行评级同时缩短检查周期，限期改正某些错误，动用法律手段（处理从业人员、紧急救助、关闭等等）。使用这些手段的目的是促进银行迅速改进管理，降低风险，其最大的特点是银行监管部门掌握处理的主动权。

　　监管本身不代替商业银行的工作。OCC不为商业银行制定呆账准备金比例等，并认为那是银行自己的事情，OCC不必也不能制定；OCC检查人员仅仅按照有关监管机构的要求（标准、指南、手册等）对商业银行的业务和管理进行检查，这样有利于监管部门根据情况发表自己的观点和看法。

　　风险监管的实质是重视对过程控制的评价。在OCC现行的监管体系中，骆驼评级和风险评级是两个并行的体系，他们一起构成风险监管的整体方法，二者之间有一些区别。camels是对历史形成的存量也就是运行结果进行评价，风险监管（评级）是对经营过程的控制状况进行分析、评价；前者出现的背景主要是针对信用风险，后者主要针对市场风险、操作风险等。

　　各监管部门高度共享信息。联邦级银行监管机构包括4个，即联邦检查委员会（FFEIC）、联邦储备体系（FRS）、联邦存款保险公司（FDIC）、通货监理署（OCC）。这些监管机构之间能够实现资源的高度共享。主要表现在两个方面：一是各监管机构执行相同的监管制度、检查方法等；二是各监管部门关于银行机构的数据信息共享。各银行机构按照金融检查委员会制定的格式（CALLREPORT）将数据资料报给存款保险公司，由存款保险公司对数据进行加工，向各监管机构提供，包括每季度整理的UBPR，每月的BERT；而且这些数据放在网上，监管人员可以在不同的地方方便地调用，这构成了非现场监管的主要内容。

　　现场检查的程序化。OCC的现场检查按照规定的程序在网上运作，比如，OCC的常规检查（SAFEANDSOUNDEXAMINATION）有确定的电脑程序，检查人员按照要求，查阅资料，将检查结果输入电脑系统中，参加检查的人员均可以通过网络看到检查的进度和结论，利用先进的技术促进了现场检查的信息交流、组织管理，提高检查的效率。

　　监管人员的专业化。在OCC有各方面的专业人才，如法律、计算机、会计、信贷、反洗钱等领域均有自己的专家队伍，而且这些专家大都从事过相关内容的实际操作，理论和实践的经验都非常强。

　　持续监管的实现。持续监管不是一个抽象的名词，它表现为监管部门对商业银行经营活动连续地观察、了解，以及对其进行的分析、判断等，这些活动构成持续监管的实质。持续监管，不仅仅体现为非现场监管，而且也包含现场检查（合规性－COM-PLIENCE、风险－SAFEANDSOUND、专项等，）的连续性，比如美国的法律规定监管部门必须在一定时间内（examinationcircle）对商业银行进行现场检查，这样的检查不能由监管部门改变。

　　制度框架清晰。我们了解到，OCC关于监管工作的“文件”包括以下几种：法律、手册、指南等。

　　银行体制合理。我们对一家银行进行了现场检查，其资产规模较小（资产总额不到2亿美元），这家银行经营管理非常规范，其董事长是非常绅士的老人，他们有权在其他地方申请开立分支机构，但该董事长说没有必要，不像我们的信用社都想到国外办些业务。美国大银行和社区银行的差别是明显的，功能是清晰的，这奠定了有效监管的基础。

　　二、规范高于一切———对我国银行监管问题的思考

　　这次培训有两个非常有趣的问题促使我们思考。一是我们和美国的监管颇有“神似”之处，如基本相似的框架、内容、手段，甚至可以说美国有的方法我们都有，但监管的效果却有差别；二是美国监管部门的监管活动要向商业银行收费，商业银行依然积极配合，理解，我们的中央银行监管活动不收费，商业银行对此并没有表示真诚的欢迎，颇令人费解。对此，大家的解释基本是这样的：美国企业、银行都能够按照市场经济的原则运行，银行监管的环境也就是微观的基础非常好。但是我们不应该过分强调外部如企业经营、信用环境等的影响，而应该全力改善每个监管人员的工作。从这样的角度出发，我认为关键是要规范我们的监管工作。

　　1、谁来管、管什么以及如何管：一个简单的框架

　　简单地讲，规范的监管就是要解决谁来管、管什么、如何管的问题，并且对这些问题的解决是通过制度或者文件的方式，以保证监管政策和行动的稳定、连续，保证监管成为连续不断的链条，避免因人废事引起的动荡、混乱等。在监管的历史发展过程中，不同国家以及同一国家的不同阶段对上述三个问题也有不同的回答。

　　关于谁来管问题，即明确监管的主体。这个问题涉及到多元监管还是一元监管、监管主体的独立性、各监管主体的合作与协调等。在比较成熟的监管中，关于监管主体的规范必须明确每个监管人员的职责、工作范围、拥有的权力等，使每个监管人员知道自己应该做什么，这样形成的监管主体才能为有效监管提供起码的条件和基础。

　　关于管什么问题，即明确监管的内容。监管的内容有不同的分类，如合规性和风险性、市场准入、市场营运和市场退出。总体上，监管是维护市场秩序，降低风险，公平竞争等。但对一家银行而言，我们更多地需要从商业银行对监管的需要上着眼，使监管真正能够为商业银行提供有用的意见、办法等，提高商业银行的风险管理水平，只有这样，我们的监管活动才能够得到商业银行的积极回应，否则监管与被监管的关系就不可能得到改善。

　　关于如何管问题。如何管是监管理念、监管方法、监管手段的综合体现，是判断监管效果的标准。总体上的趋势是：风险管理为主的监管，也就是审慎监管和有效监管；现场和非现场监管并重；利用高技术手段开展监管活动；监管的国际化倾向等。

　　上述三个问题并不是孤立、分割的，他们互相联系。比如，在特定条件里，监管理念、可以使用的监管方法等（如何监管的问题）实际状况会决定监管主体（谁监管）的确定，以及监管内容（监管什么）的选择。

　　2、“规范的监管”的含义及我国银行监管中需要改进之处

　　简单地说，规范监管就是有人做他应该做的监管工作，并且努力做好。它意味着：制度完善（不一定很多），职责清晰（机构职责、人员职责），秩序分明等等。

　　与此相应，我们监管中的问题似乎可以这样描述：监管人员不十分明确自己应该做什么，以及知道做什么而不能做。这实际上包含着两个层次的原因，前者可能是监管人员的素质决定的，后者主要是监管体制、管理不合理造成。这两方面都是至关重要的缺陷，我们要为此进行长期的努力来改善之。

　　从谁监管这个角度分析，我们已经确立了监管的机构、人员等，也制定了金融监管责任制以及各监管单位的“三定”等，这些为进行有效的金融监管奠定了基础。但是，在实践中，我们的监管仍没有很好地解决这个问题。表现为信息传递不畅、工作安排不清、权责划分不明，监管人员的职责范围、权力不具体等。

　　从监管什么的角度看，我们的监管人员不能充分围绕风险监管的目标了解商业银行在做什么、怎么做，有什么风险、如何控制风险等，各监管司局还承担许多非监管的工作；监管人员要从事很多与监管无关的业务，监管似乎成为万能的手段。

　　从如何监管角度看，我们看到的监管人员的工作就是现场检查等，监管人员不能从专业的角度确定自己应该做什么，只能被动地等待层层下达的任务，许多监管的基础工作被长久地搁置。就现场检查看，由于没有计划的指导，大量的现场检查突然开始，因而不可能进行充分准备，再加之现场检查的随意性，现场检查资料的挖掘利用还比较肤浅，商业银行也查完就算过关了。就非现场检查看，监管人员没有充分的数据信息，难以进行历史和横向的比较，分析深度不够，连续性不够，非现场监管对现场检查的指导作用不能完全体现，这些都是在我们的监管工作中需要加以改进和提高的。