我国证券投资者保护基金制度面临的挑战及应对

2008-07-23 11:46　来源：中国论文下载中心

　　摘要：证券投资者保护基金制度的设立，是监管制度的创新，是投资者保护制度的完善，是我国证券法律制度保护投资者尤其是中小投资者合法权益这一基本原则的具体体现。目前我国证券投资者保护基金制度在基金公司治理结构、资金筹措、赔付、运营等方面面临着现实的挑战，所以必须采取切实的应对措施。

　　关键词：证券投资者保护基金；治理结构；资金筹措；赔付

　　中小投资者与证券公司之间存在着严重的信息不对称，证券公司的经营不善或者违法违规经营对投资者的利益极易造成损害。代写论文为此，除了加强对证券公司的监管来保护投资者以外，世界上证券市场发达的国家还建立起投资者保护基金制度，作为事后的保护措施。近年来，随着市场的结构性调整和持续低迷，我国证券公司存在的问题充分暴露出来，风险集中爆发，一批公司的状况十分严峻。作为综合治理证券公司的配套措施及证券投资者保护的最终措施之一，国家启动了设立证券投资者保护基金工作，发布了《证券投资者保护基金管理办法》。证券投资者保护基金制度的设立，是监管制度的创新，是投资者保护制度的完善，是我国证券法律制度保护投资者尤其是中小投资者合法权益这一基本原则的具体体现。但受命于危难之际的我国证券投资者保护基金制度，目前在基金公司治理结构、资金筹措、赔付、监管等，正面临着现实的挑战，其制度的细微设计上还有待于进一步完善。

　　一、我国证券投资者保护基金制度的制定、主要内容和作用

　　证券投资者保护基金制度是一种按一定方式筹集基金，在上市公司、证券经纪机构出现支付危机、面临破产或倒闭清算时，由基金直接向危机或破产机构的相关投资者赔偿部分或全部损失的保障机制，其作用类似于存款保险制度。①经由财政部与央行协调，2004年3月，证监会开始了推进我国设立证券投资者保护基金的工作，并着手起草相关规定。2005年1月，证监会、财政部与央行向国务院报送《关于设立证券投资者风险补偿基金的请示》，获得国务院批准。2005年2月，由证监会和财政部联合制定的《关于在股票、可转债等证券发行中申购冻结资金利息处理问题的通知》在资本市场上颁布，该通知规定，为筹集证券投资者保护基金，按照规定公开发行股票、可转债等证券时，所有申购冻结资金的利息将作为证券投资者保护基金的来源之一。该法规的出台，标志着我国证券投资者保护基金已开始进入到实质性操作阶段。2005年4月，在提交第十届人大常委会第十五次会议审议的《证券法》（修订草案）在“第一章总则”中增加了“为了保护投资者的合法权益，维护证券市场秩序，国家设立证券投资者保护基金，证券投资者保护基金由证券公司缴纳的资金及其他依法筹集的资金组成，其征集、管理和使用的具体办法由国务院制定”的内容，自此我国证券投资者赔偿法律制度正式开始启动。②2005年6月30日，经国务院批准，证监会、财政部、人民银行联合发布了《证券投资者保护基金管理办法》，并自7月1日起施行。

　　《证券投资者保护基金管理办法》共六章32条。主要规定了基金公司的职责和组织机构、基金的筹集、基金的使用、管理和监督等方面的内容。代写毕业论文其立法的旨意在于：建立防范和处置证券公司风险的长效机制，维护社会经济秩序和社会公共利益，保护证券投资者的合法权益，促进证券市场有序、健康地发展。

　　国家保护基金制度的设立，不但带给投资者一份权益的保护，它还带给市场一种全新的机制和制度。其意义表现在：（1）对投资者而言，保护基金制度可以在证券公司出现关闭、破产等重大风险时依据国家政策用于保护投资者权益，通过简捷的渠道快速地对投资者特别是中小投资者予以保护；（2）对金融市场而言，保护基金制度有利于金融市场的稳定，保护基金制度增强投资者对我国金融体系的信心，防止证券公司个案风险的传递和扩散；（3）对监管体系而言，保护基金公司与现有的国家行政监管部门、证券业协会和证券交易所等行业自律组织、市场中介机构等共同组成了全方位、多层次监管体系；（4）对风险处置机制而言，保护基金的设立一改“国家埋单”为“市场运作”，改变了证券公司的市场退出模式，有利于券商破产清算机制的形成，促进证券公司风险防范和处置长效机制的建立；（5）对国际通行做法而言，保护基金的设立也为我国建立国际成熟市场通行的证券投资者保护机制搭建了平台，有助于我国建立国际成熟市场通行的证券投资者保护机制。

　　二、我国证券投资者保护基金制度面临的现实挑战

　　证券投资者保护基金作为证券市场风险补偿机制在海外发达国家已有成功的立法与实践经验，但在我国资本市场上，证券投资者保护基金尚属一种制度创新，从《证券投资者保护基金管理办法》的制度设计上看，应该说它较好地借鉴了海外发达国家的立法经验，并加以本土化的创新。这一机制目前在我国已开始依法运作，2005年6月23日，基金公司在国家行政管理总局进行名称预核准登记。同年8月31日，中国证券投资者保护基金有限责任公司完成登记注册。在9月29日中国证券投资者保护基金有限责任公司（下称“保护基金公司”）正式开业，为此财政部划入63亿元注册资本金，央行再安排发放上限为617亿元专项再贷款，垫付基金的初始资金。目前从实践的情况看，由于种种原因，我国证券投资者保护基金制度还面临着现实的挑战，其制度的细微设计上还存在着不尽合理之处。

　　（一）在组织机制方面

　　根据《证券投资者保护基金管理办法》（下称《管理办法》）第2、9条规定，国有独资的中国证券投资者保护基金有限责任公司（以下简称“基金公司”），负责基金的筹集、管理和使用。基金公司设立董事会。董事会由9名董事组成。董事长由证监会推荐，报国务院批准。此种治理显然是架构参考了美国的SIPC的架构，后者的董事会由7位董事构成。但从目前的具体安排上看，两者的董事人员的组成却有显著的不同。美国SIPC董事会的7位董事中，其中5位董事经参议院批准由美国总统委任，在这5位董事中，3位来自证券行业，2位来自社会公众。另外两位董事分别由美国财长和联邦储备委员会指派。董事会的主席和副主席由总统从社会公众董事中进行任命。而我国投资者保护基金公司的企业登记资料显示，该公司的董事会由8人组成，目前主要由中国证监会、央行、财政部以及上证所、中国证券登记公司的8名人员组成公司董事会。[1]两者的区别在于：（1）美国SIPC董事会的成员为奇数，而我国基金公司董事会的成员为偶数。这种安排可能出于我国的体制和各方力量均衡的考虑，但可能带来票数相同出现议而不决的困境。虽然按惯例，如果票数相同，董事长可多投一票。然而，从公司法理出发，董事长只是董事会召集人和法定代表人，其表决权重应与其他董事无异。[2]（2）美国公司董事会成员中有社会公众代表，董事会主席这一要职更由社会公众代表担任。

　　而我国目前未有此种安排，而清一色地出自政府监管部门。这可能是由于目前公司资本金完全出自政府的缘故，但却忽略基金的来源将来还有更多地耐于会员缴费的规定，这等于削弱了社会公众话语权和基金公司运作的独立性，同时还可能滋生寻租和依赖政府心理。此外本来三家以派出代表的方式参与基金公司运作，但目前的情况是，三家公司派驻的董事都已经调离原来的机构。本来董事会成员代表各个监管部门的利益和意见参与基金公司管理，而这些人员调离原来机构以后，如何能够保证他们代表三家主管机关的利益实现共同监管。

　　（二）在资金筹集方面

　　根据《证券投资者保护基金管理办法》第12、13、14条规定，基金公司的资金来源于：（1）上海、深圳证券交易所在风险基金分别达到规定的上限后，交易经手费的20%纳入基金。代写英语论文（2）所有在中国境内注册的证券公司，按其营业收入的0.5% -5%缴纳基金；经营管理、运作水平较差、风险较高的证券公司，应当按较高比例缴纳基金。各证券公司的具体缴纳比例由基金公司根据证券公司风险状况确定后，报证监会批准，并按年进行调整。证券公司缴纳的基金在其营业成本中列支。（3）发行股票、可转债等证券时，申购冻结资金的利息收入。（4）依法向有关责任方追偿所得和从证券公司破产清算中受偿收入。（5）国内外机构、组织及个人的捐赠。（6）其他合法收入。基金公司设立时，财政部专户储存的历年认购新股冻结资金利差余额，一次性划入，作为基金公司的注册资本；中国人民银行安排发放专项再贷款，垫付基金的初始资金。专项再贷款余额的上限以国务院批准额度为准。根据防范和处置证券公司风险的需要，基金公司可以多种形式进行融资。必要时，经国务院批准，基金公司可以通过发行债券等方式获得特别融资。

　　从上述的规定来看，我国证券保护基金有较广泛的资金来源。但现实情况是：（1）根据现实情况的测算，2004年《管理办法》第12条所规定的前三项收入来源仅20多亿元。而自成立以来，证券保护基金为处置风险券商已用去了将近300亿元款项。[3]相对而言，证券保护基金的这些收入来源只是杯水车薪。（2）近年来，证券市场持续低迷，传统业务收入下滑，券商的自营、委托理财等业务已陷于停顿，生计困难的券商显然无力足额缴纳这笔资金。同时，《管理办法》规定证券公司“按照营业收入的一定比例预先提取”。这意味着在年终结算时就必须根据其审计后的实际收入多退少补。不过，有的公司营业收入可能为负值，这样的券商还面临保护基金公司是否要返还其已缴款的问题。如果这样，“经营管理、运作水平较差、风险较高的证券公司，应当按较高比例缴纳基金”的规定则形同虚设。（3）虽然国务院给投资者保护基金确定了680亿元的额度，央行将垫付这部分资金，但这些垫付资金从性质上看，它是证券投资者保护基金公司的借款，这笔债务将以基金公司自己的资产面临偿还的问题。（4）证券投资者保护基金公司可以通过发债来募集资金，但是同样存在相应债券何以偿付的问题。

　　此外，我国目前对于基金总量尚无一个通盘的考虑，而国外这种投资者保护基金会大多设定资金量的上限，费用的征收要持续多少年等。目前的《证券投资者保护基金管理办法》中也没有提及。

　　（三）在赔付制度方面

　　根据《管理办法》第3、4、7条规定以及财政部、人民银行、银监会、证监会联合发布的《个人债权和客户证券交易结算资金收购意见》、《个人债权及客户证券交易结算资金收购实施办法》、《关于证券公司个人债权及客户证券交易结算资金收购有关问题的通知》等规定，在证券公司被撤销、关闭和破产或被证监会实施行政接管、托管经营等强制性监管措施时，基金赔付的范围为个人债权和客户证券交易结算资金。投资者在证券投资活动中因证券市场波动或投资产品价值本身发生变化所导致的损失，不属于赔付的范围。据此：（1）在赔付的对象上，机构投资者被排除在基金赔付的范围之外，但与券商倒闭密切相关的股东、董事、经理等过失方也属于“个人”，在此并未排除在受偿对象之外，这显然有失公平并且很容易诱发道德风险。（2）在赔付的额度上，依2004年11月发布的《个人债权及客户证券交易结算资金收购意见》规定，对客户保证金10万元（含10万元）以下的个人债权进行全额收购；超过10万元的个人债权，超过部分九折收购。这一偿付标准被普遍认为“过高”，而且没有上限的规定，特别是针对本应由个人承担风险的委托理财等个人债权进行偿付，很容易诱发道德风险。（3）在投资者索赔的程序上尚无规定。

　　（四）在基金运营的监管方面

　　根据《管理办法》第22至25条规定，财政部、人民银行、证监会对基金公司实行共同管理，这显然起到了制衡的作用，但这一高管完全来自监管部门的公司，如何确保不会“以权谋公”利用极易获得的内幕信息为公司盈利，在目前对券商的经营管理、内控机制进行计量化评估的体系极为孱弱的情形下，又如何确保其确定应缴纳的会费数额公平合理，这在《管理办法》中却显得规定不足，监管不力。

　　三、我国证券投资者保护基金制度面对挑战的应对

　　证券投资者保护基金制度在我国还是一种全新的机制，其需要在实际的检验中有个完善的过程。针对上述对我国证券投资者保护基金制度实际运作中存在问题的分析，笔者在借鉴国外相关制度的建设经验的基础上，代写留学生论文试提出应对现实挑战，进一步完善制度的细微设计的设想。

　　（一）在公司的治理结构方面

　　1.应增加董事会人员具体组成的规定，明确规定董事会应有投资者代表、律师等能够代表公众利益的人士参与，从而便于有效发挥各方面的积极作用，减少因为管理者寻租带来的关系赔偿和滥赔偿情况发生。

　　2.在现有董事会人员中委派一名投资者代表、律师等能够代表公众利益的人士参与，使董事会法定人数为9人的规定得以落实。

　　（二）在资金的筹集方面

　　1.规定基金资金来源的新途径：（1）对违规的券商和高管人员处以罚金，罚金所得归入投资者保护基金。例如，英国的投资者赔偿计划，其收入的一个来源就是对会员违规行为的罚金。（2）将目前的印花税收入拨出一半，转移到投资者保护基金，这相当于对交易印花税单向收费。（3）目前我国对国有股和法人股的所得不征税，只对流通股股利所得征税的做法，是非常值得商榷的，应对非流通股的资本利得征税并全额拨入投资者保护基金，甚至可以考虑从非流通股资产中强行拨出部分资产作为投资者保护基金。[4]

　　2.规定基金的资金量的上限。借鉴国外这种投资者保护基金会大多设定资金量的上限、费用的征收要持续多少年等规定。我国对于基金总量要有一个通盘的考虑，根据充足与适度原则，在保证投资者保护基金的长期资金来源充足的前提下，同时给予征费一定的灵活性。如果基金的资金比较充裕，达到规定基金总量的上限，可以暂停收费，以减轻会员的负担；如果遇有意外事件发生导致投资者保护基金出现困难，也可以进行不定期收费。

　　3.对经营管理、运作水平较差、风险较高，应当按较高比例缴纳基金的证券公司，却无力交纳基金的，应有整改的措施，经整改情况未能好转的，应规定让其退出市场。

　　（三）在基金的赔付方面

　　1.实行有限赔付制度。如果券商倒闭后，投资者可从基金中获得全额赔付，则他们显然不愿在选择券商方面费时费力，这样，投资者对券商形成的优胜劣汰作用将大为减损，同时也会带来巨大的道德风险。因此，证券投资赔偿基金应实行有限赔付制度。

　　2.在现有中国证券投资者保护基金的保护对象个人债权的基础上，效仿SIPC机制，将和券商倒闭密切相关的股东、董事、经理等过失方排除在受偿对象之外，以降低道德风险。此外，还应该将非流通股股东全体排除在投资者补偿之外。

　　3.增加基金赔付程序的规定。设定严格的申诉时限和赔付程序设定赔偿的申诉时限，对于逾期的不予受理。代写工作总结参照国际经验，可将申诉时限设定为6个月。[5]同时要设定合理快捷的偿付程序以方便投资者，提高赔偿基金的运作效率。

　　（四）在监管方面

　　增加基金公司公开信息披露的规定，以增强其运作的透明度。规定每年证券投资者保护公司应向社会发布年报，披露基金规模、收入和支出等状况，以接受社会公众的监督。

　　注释：

　　①参见《产权导刊》2005年第11期第65页《产权词典》专栏。

　　②2005年10月28日，《证券法》修改工作完成，证券投资者保护基金制度在新《证券法》134条正式得到认可。

　　参考文献：

　　[1]郭民。买单券商：证券投资保护基金接力[J].中国新闻周刊，2005，（9）：19.