在没有法律保障的情况下进行此次农村信用社改革是制度设计中最大的失当之处。回顾过去的金融改革，一条基本经验是立法先行。比如，当初设立资产管理公司、政策性银行时，并没有提前颁布相应的法律，后来的运行中均产生了种种问题，不同程度地背离了制度设计的初衷。农村信用社改革涉及到多个利益主体，只有在法律的约束之下，才能保证改革沿着正确的轨道前进，才能保证农村信用社得到稳定、健康的发展环境。将农村信用社体制改革置于法律预先确定的框架中，一方面可以使相关的利益主体有一个稳定的预期，另一方面可以减少改革的风险和成本。从可能性方面看，农村信用社体制改革的制度设计在哪些环节存在问题，是可以预期和预测的，所以客观上，立法先行是可以做到的。遗憾的是，法律并没有介入。由此导致下述几个相互联系的法律问题没有得到澄清，也使农村信用社改革的制度收益面临较大的不确定性。

　　一、强制支农的法理依据农村信用社改革不同于商业银行改革

　　商业银行改革的目标是建立完全市场化的商业银行。改革后的商业银行目标是一元的即股东权益最大化，而农村信用社改革的基本目标除了解决农村信用社现有问题，提供一个健康的准金融机构外，更重要的目标在于为农业、农村、农民提供金融服务。农村信用社改革必须以此作为基本约束条件。显然，多目标比单一目标更具有操作性。由于农村信用社面临更多的政策目标约束，其改革的路径更为稀缺。事实上，农村信用社多目标的安排在法律上是值得商榷的。农村信用社的改革的两个指导性文件《深化农村信用社改革试点方案》（国发[2003]15号）、《国务院办公厅关于进一步深化农村信用社改革试点的意见》（国办发[2004]66号）明确规定：深化信用社改革应遵循以下原则，一是按照市场经济规则，明晰产权关系，促进信用社法人治理结构的完善和经营机制转换，使信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体；二是按照为三农服务的经营方向，改进服务方式，完善服务功能，提高服务水平；三是按照因地制宜、分类指导原则，积极探索和分类实施股份制、股份合作制、合作制等各种产权制度，建立与各地经济发展、管理水平相适应的组织形式和运行机制；四是按照权责利相结合原则，充分发挥各方面积极性，明确信用社监督管理体制，落实对信用社的风险防范和处置责任。同时规定：有条件的地区可以进行股份制改造；暂不具备条件的地区，可以比照股份制的原则和做法，实行股份合作制；股份制改造有困难而又适合搞合作制的，也可以进一步完善合作制。两个文件着重指出：不论采取何种产权制度和组织形式，都要在原有股权范围的基础上，做好清产核资工作，扩大入股范围，调整股权结构，提高入股额度，广泛吸收辖内农民、个体工商户和其他各类经济组织入股；都要按照现代企业制度的要求，完善法人治理结构，建立决策、执行、监督相制衡，激励和约束相结合的经营机制；都要坚持服务“三农”的经营方向，其信贷资金大部分要用于支持本地区农业和农民，即使是实行了股份制改造的机构，也要根据当地农村产业结构状况，确定一定比例的资金用于支农。

　　上述规定对改革后农村信用社的经营目标和组织形式提出了要求。经营目标方面，一是盈利目标，实现自主经营、自负盈亏；二是坚持三农方向；三是服务社区。组织形式方面，可以视当地具体情况灵活地采用合作制、股份合作制、股份制等形式。部分学者已经从经济学方面分析了农村信用社改革多目标冲突的问题。从法律角度研究这一问题同样有意义。如果是合作组织，以农户和农村集体出资，则其服务宗旨不会偏离支与服务社区的方向。合作制与农村信用社支农目标更为兼容。问题是如果实行股权多元化，放弃合作制定位，转型为股份制银行后，国家强制其坚持支农与服务社区的方向是否具有法理依据。

　　有的学者从特定地区农村信用社坚持支农方向且得到较好经济效益的事实出发，认为农村信用社坚持支农定位同样可以获得财务上的可持续发展，进而认为支农与市场化并不矛盾。这种论证在逻辑上有问题，其一，不能因为支农是获得效益的一种途径就认为限制改革后的农村信用社经营范围的作法是合理的。其二，一时一地的情形并不能支持具有普遍意义的结论。其三，即使上述事实可以支持具有普遍意义的结论，依然没有从法理上为限制股份制银行业务范围提供依据。

　　二、农村信用社财产权利保护

　　在中国，合作经济组织的存在由来已久，但合作经济组织从来没有一个明确的法律地位。农村信用社历史遗留问题的形成固然有管理的原因、外部干涉的原因，但如果有一部专门的法律保护农村信用社的合法权益，情况肯定要好于现在。在农村信用社50多年的发展历程中，政府对农村信用社财产权利进行侵害、介入农村信用社经营管理的事例比比皆是，主要原因在于没有相应的法律为农村信用社的财产权利及附着在其上的一系列权利提供保护。农村信用社发展过程中，多次更换主管部门，发展缺乏连续性和稳定性也与法律缺失有关。鉴往知来，无论是坚持合作金融组织的定位还是转型为股份制银行，其发展前景很大程度上取决于国家能否提供对农村信用社的法人财产权利、出资者财产权利及附着在其上的一系列权利的保护和尊重。现阶段，地方政府为实现其经济目标，加紧了对金融资源的控制。在此背景之下，在法律缺失的情况下，农村信用社出资人的财产权利能否得到保证，存在很大的疑问。虽然国发[2003]15号文件明确规定：省级人民政府应坚持政企分开的原则，不把对信用社的管理权下放给地（市）和县、乡政府，但在实际操作中，省以下地方政府决定农村信用社主要管理者人事任命的事例不在少数。地方政府介入导致出资人对农村信用社的控制权旁落的事实使花钱买机制的安排面临极大的挑战。要想以较低的成本使花钱买机制的安排达到预期目标，必须从法律上确保农村信用社的财产权利及出资者的财产权利得到应有的保护，使农村信用社的自主权得以回归。

　　村信用社的控制权旁落的事实使花钱买机制的安排面临极大的挑战。要想以较低的成本使花钱买机制的安排达到预期目标，必须从法律上确保农村信用社的财产权利及出资者的财产权利得到应有的保护，使农村信用社的自主权得以回归。

　　三、信用社省联社的法律地位

　　《国务院办公厅转发银监会人民银行关于明确对农村信用社监督管理职责分工指导意见的通知》（国办发[2004]48号，以下简称指导意见）、《农村信用社省（自治区、直辖市）联合社管理暂行规定》（银监发[2003]14号，以下简称暂行办法）提供了信用社省联社的基本规范。《暂行办法》第二条规定：省联社是由所在省（自治区、直辖市）内的农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成，实行民主管理，主要履行行业自律管理和服务职能，具有独立企业法人资格的地方性金融机构。农村商业银行在自愿的前提下可向省联社入股，并取得有关服务。《暂行办法》第三条规定：省联社享有由社员社投资入股形成的法人财产权，依法享有民事权利，承担民事责任。其合法财产及依法开展业务受国家法律保护，任何单位及个人不得侵犯和非法干涉。社员社以其所持股份为限对省联社承担责任；省联社以其全部资产对其债务承担责任。农村信用合作社市（地）联合社、县（市、区）联合社、县（市、区）农村信用合作联社、农村合作银行和农村商业银行可向省联社入股，省联社不吸收其他法人和自然人入股。同时，《指导意见》第十一条规定：省级联社应严格按照有关法律、法规和行政规章实施对信用社的管理工作，尊重信用社的法人地位和经营管理自主权。由此可见，省联社既是一个市场主体性质的金融机构，又是一个行政机关性质的管理机构。这种安排不符合主体法律角色的单一性原则，即农村信用社省联社只能有一种身份，管理者或经营主体。同时，这种安排也不符合行政机关的主体资格法定、行政机关的权力法定和行政机关的权力运作程序法定的原则（罗和平，2005）。《暂行办法》规定农村信用社省联社是具有独立法人资格的地方性金融机构，不是政府序列内的行政机关，也不是法律法规授权的组织，对政府来说，法无明确授权就不能做，省政府将行政管理权授权委托一个企业代为行使，对此法律并没有授权。所以，省联社不具备作为一个行政主体的资格，建立在主体资格基础上的权力和程序也就不具有法律效力。

　　四、农村信用社的法律适用问题

　　《中华人民共和国商业银行法》第九十三条规定：城市信用合作社、农村信用合作社办理存款、贷款和结算等业务，适用本法有关规定。在实际监管中，人民银行、银行业监管机构对农村信用社的监管也是比照商业银行进行的。如果放在整个农村金融体制改革的角度考察，农村信用社作为服务弱势群体、弱质产业的金融组织，对其等同于商业银行进行管理是显失公平的。美国、德国、日本等国家都从法律上确认了合作金融不同于商业金融的特性。比如，美国相关法律规定信用社是公益法人，具有非纳税团体的法律地位，使之与盈利性的银行体系并行发展，《联邦信用社法案》规定：联邦注册信用社的财产、资本、准备金、利润、其他资金以及经营收入，现在和将来均免除一切由国家、各州、领地和地方税收机关征收的税赋。因此，有必要借鉴国外的作法，为农村信用社单独立法，在确认其异质性的同时，解决上述法律问题。

　　参考文献：

　　1、谢平，《中国农村信用合作社体制改革的争论》，金融研究，2001.1

　　2、张杰斌，《农村信用社改革的经济法学分析——以管理模式改革为视角》，http：www2.esnai.net，2005.6

　　3、陈崛，《论农村信用社立法若干制度的完善》，财贸经济，2005.3

　　4、李晓美，《农村金融发展亟待法制引导和规范》，金时网，2004.6

　　5、罗和平，《省级农村信用社联社的设计存在弊端》，中国经济时报，2005.1