历史上曾因银行内部控制制度失灵而导致重大损失的事实，教训深刻。改革开放以来，由于高级管理层的管理失误或重大的内部控制缺陷，造成大批贷款损失，银行严重亏损，领导干部贪污。腐化变质，干扰了金融政策，破坏了党在人民群众中的形象。如湖南省工商银行行长刘宜清就是在审批贷款时，由于内控缺陷，失去监督，造成几千万元的贷款损失，被判刑十五年。为此，笔者认为，应建立健全一套有效的银行监管体系——银行系统内部控制综合评价体系。

　　一、完善银行系统内部控制综合评价的调整意见

　　为全面开展内部控制综合评价工作，建议在农行内部监督委员会主持下，结合银行实际和试点工作中的反映，适当修订调整内部控制评价标准，如坚持对金融政策业务制度的例会学习制度、坚持每日核对银行与储蓄所往来余额、联行人员分工明确、规范操作等等，应简化一些操作程序，确保面上推广时，提高评价质量。

　　二、银行系统内部控制综合评价应从源头抓起

　　巴塞尔银行监管委员会（建立于1975年，由十国集团国家中央银行行长组成，委员会的秘书处设在巴塞尔的国际清算银行）关于商业银行内部控制进行评价的 14个原则中，有赡个原则是针对内部控制制定的。内部控制程序曾经是一种用来减少舞弊、盗用公款和失误等的机制，现扩展到解决银行机构所面临的各种风险。良好的内部控制程序对于达到既定的目标和维持银行良好的财务状况至关重要。因此，内部控制综合评价应从银行高级管理层抓起，首先应从以下几方面考虑：

　　1、管理层营造监管与控制的文化氛围。银行董事会是商业银行的最高决策机构，负责审批银行机构的框架、策略和政策，了解银行运作的风险，确定银行对这些风险的承受力，并采取必要措施识别、监管和控制这些风险，确保高级管理层对内部控制综合评价的有效性实行监管。高级管理层有责任提高自身的职业道德与廉洁自律的标准，在银行内部形成一种良好的文化氛围，向各级人员说明并强调内部控制的重要性，并在内部控制各程序中全力以赴履行自己的职责。

　　2.加强对风险的评估。高级管理层应确保能够识别和评价可能对银行目标的实现产生不利影响的内部及外部因素。这种评价应包括银行所面临的各种风险（如信用风险、市场风险、国家与外汇转移风险、利率风险、流动性风险、运作风险、法律风险和信誉风险等）。有效的风险评估应涵盖可测风险（如信用风险、市场风险和清算风险）和不可测风险（如运作风险、法律风险和信誉风险）。风险评估程序要判断哪些风险是银行可以控制的，哪些风险是银行不可以控制的，通过控制程序减少风险或加强内部控制程序，以便有效地控制任何新的或以前未加以控制的风险。

　　3、严格控制、分散风险。制定和实施控制活动是为了控制银行通过上述风险评估程序确认的风险。控制活动由三个步骤组成：即控制政策；控制程序按照政策执行；核实政策是否落实。

　　控制活动的内容包括：最高管理层的审查—一银行董事会和高级管理层通过定期的述职报告和业绩报告，以便其对银行实现目标的情况予以审查；活动控制——一银行的部门管理层负责的职能审查，如接收和审查每日、每周或每月的标准业绩和例外报告；实物控制——一般集中在限制对实物资产的接触，包括实物限制、双重监管和定期盘存等；审批与授权—一对交易的某些限度进行审批与授权，有助于建立责任制；核实与对账等，只有当管理层和银行全体员工将控制活动视为银行日常运作必要组成部分而不是附加物时，控制活动才是最有效的。

　　4.强化信息与交流。高级管理层应确保掌握充分的、综合的内部财务、经营和合规性信息以及决策事件的外部市场信息；如果失去有效的交流，信息便毫无价值。因此，高级管理层必须建立有效的交流渠道，以确保所有工作人员能充分了解影响其职责的政策和程序，并将其他信息提供给相关人员；银行必须对电子信息系统及信息技术应用带来的风险进行有效的控制，即一般控制和应用程序控制，防止它们扰乱银行经营，给银行带来损失。

　　5、认真监管、保障运行。高级管理层对银行内部控制综合评价的总体有效性进行连续监管，以帮助银行实现其目标，保障内部控制综合评价的运行；监管人员应由合格的、训练有素的工作人员对内部控制制度进行有效的全面的内部稽核，内部稽核应形成直接向银行董事会和高级管理层报告的机制。金融监管部门应要求所有银行，不管规模大小均要建立一套有效的内部控制制度。该制度应与银行机构的性质、复杂性、资产负债表内与表外活动的风险相一致，并能对银行环境和条件的变化作出反应，随时修订和完善。

　　三、整个银行系统建立健全内部控制综合评价体系的思路

　　内部控制综合评价活动由中国人民银行总行部署，其目的是进一步做好各金融机构内部控制建设的指导和监督工作，并对各金融机构负责人就内部控制的有关政策和要求进行培训和宣传；各总行内部监督委员会是内部控制综合评价的最高领导机构，负责“办法”的制定和实施过程中的管理监督工作，各银行一级分行统一组织，二级分行具体实施，各级内部稽核部门每年至少检查一至二次。评价体系所示（如下图）：

　　机构：内部监督委员会聘 各级稽核部门（审计） 一级分行组织 二级分行实施

　　四、建立、健全与完善内部控制综合评价体系的具体措施

　　1、切实做好内控评价宣传教育和发动工作。在银行乃至金融系统广泛开展内部控制综合评价体系的宣传教育，使银行管理者和一般工作人员均能熟悉内部控制各环节的控制点和自己应该承担的工作职责。

　　2.积极做好内控评价人员的培训工作。内控综合评价在农行系统经初步试点，取得了一些成功的经验，但也有一些不足和教训。在此基础上，总结经验，对内控评价人员实施定期的有计划的培训工作十分重要，这有利于内控评价人员掌握评价标准、合理计算分值，综合考核等级，以便在整个金融系统推广、应用内部控制综合评价的程序和方法。

　　3、充分运用银行各业务部门监管和常规、专项稽核成果。各业务主管部门应结合管理实际，制定自律监管实施细则，以落实内控措施，进一步搞好内部控制综合评价工作。