据2000年4月17日《羊城晚报》报道，广州天河区法院开庭审理一起行政诉讼案，但被告不是国家行政机关，而是一家银行。主要案情是：原告梁某于1999年12月10日以个人支票的形式，向其所属单位支付房改房款41000元，当其单位凭这张个人支票向某银行广州一家支行提示付款时，这家支行发现梁某签发的支票上的签章与其预留银行签章不符，于是根据有关规定，对其作出退票并处以2050元罚款。梁某诉称：某支行不是国家行政机关，无权对其作出行政处罚的决定，故要求某支行退还所收罚款。某支行有严格执行中国人民银行《支付结算办法》的理由，而梁某却有银行违反《行政处罚法》的道理，以致法院难以当场作出判决。由此看出，银行执行结算处罚处于尴尬的地位，需要我们进一步研究解决。

　　一、商业银行执行结算处罚的基本情况

　　目前，商业银行对单位和个人违反结算纪律的处罚，都是由其开户银行进行处罚，对属于罚款的就直接从存款人账户中扣款，并不需要发出处罚决定书，这是我国银行几十年来的习惯做法。《支付结算办法》第二百三十九条也作了规定：对单位和个人承担行政责任的处罚，由中国人民银行委托商业银行执行。同时，在《支付结算会计核算手续》中规定了结算罚款作为银行的营业外收入，直接进入大账。

　　二、银行执行结算处罚遇到的主要问题

　　从上述结算纠纷案例和我们平时受理的结算投诉中发现，现行的《支付结算办法》中对结算处罚的规定与有关法律、法规确实存在一些不一致的情况，主要表现在以下几个方面：

　　（一）中国人民银行委托商业银行执行行政处罚是否合法的问题。

　　《行政处罚法》第十八条规定：“行政机关依照法律、法规或者规章的规定，可以在其法定权限内委托符合本法第十九条规定条件的组织实施行政处罚。行政机关不得委托其他组织或者个人实施行政处罚”。根据这条规定，由于中国人民银行的分支机构比较少，实施行政处罚的力量不足，但又必须行使结算监管职能，故可以采取委托的方式实施行政处罚。但是，《行政处罚法》第十九条规定的委托组织的条件是：“依法成立的管理公共事务的事业组织”，而商业银行是一个独立经营的企业单位，并不是一个“事业组织”。因而导致《支付结算办法》的第二百三十九条的委托规定与《行政处罚法》的规定不一致。

　　（二）结算处罚的执行程序与《行政处罚法》的规定不一致的问题。

　　《行政处罚法》的第三十条至第五十四条，对行政处罚的决定和执行作了具体的规定，主要需经过以下程序：调查取证、告知当事人、当事人陈述和申辩、行政机关作出处罚决定、对当事人执行处罚决定等环节，整个程序比较复杂。而目前结算处罚的程序比较简单，而且有以下不同之处：一是决定处罚时未能告知当事人；二是商业银行没有以人民银行的名义进行处罚；三是没有发出行政处罚决定书；四是不论金额大小都采用行政处罚的简易程序——当场处罚。

　　（三）结算处罚处理不一致的问题。主要体现在以下两方面：

　　1、罚款进账问题。《行政处罚法》第四十六条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。除依照本法第四十七条、第四十八条的规定当场收缴的罚款外，作出行政处罚决定的行政机关及执法人员不得自行收缴罚款。当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内，到指定的银行缴纳罚款。银行应当收受罚款，并将罚款直接上缴国库”。而目前银行结算罚款的处理是按照《支付结算会计核算手续》的规定，由委托执行行政处罚的商业银行列入其营业外收入科目下的罚款收入专户核算，既不划给行政执法机关——人民银行，也没有直接上缴国库。从这一具体操作来看，并没有体现人民银行对商业银行的委托关。

　　2、缴款凭证使用的问题。《行政处罚法》第四十九条规定：“行政机关及执法人员当场收缴罚款的，必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据；不出具财政部门统一制发的罚款收据的，当事人有权拒绝缴纳罚款”。从目前银行执行结算处罚的手续来看，是属于当场收缴罚款的做法，应该使用财政部门统一制发的罚款收据，但是实际操作中没有使用，而是由银行直接填制特种转账传票或者其他凭证代替。

　　三、解决银行执行结算处罚问题的建议

　　（一）建议人民银行总行将《中华人民共和国票据法》、《票据管理实施办法》、《支付结算办法》实施以来的情况以及存在的难题向全国人大、国务院作专题报告。

　　加强支付结算的管理，严格结算纪律，防范结算诈骗，是结算秩序正常化的前提条件。如果不严格执行结算纪律，结算秩序必然就会乱套，从而会影响整个社会的经济秩序。由此可见，银行结算的行政处罚力度只能加强，不能削弱。但是，由于银行结算的监督有其特殊性，单位和个人在结算上的违规、违纪，只能通过商业银行办理具体业务时才能发现，如果委托其他事业组织进行行政处罚，将难以实施有效的监督。为此，需要全国人大、国务院理顺人民银行委托商业银行执行行政处罚的法律关系，使这种委托关系合法化，而且在执行中更加切合实际。

　　（二）重新规范银行执行结算处罚的操作程序。除了明确人民银行委托商业银行执行行政处罚的合法地位以外，还需重新依法修改现行《支付结算办法》的操作程序。

　　方案一：按照《行政处罚法》的一般程序进行操作。具体操作过程为：商业银行根据单位和个人违规、违纪事实，依照有关法规、制度作出行政处罚决定，填制一式三份由人民银行统一印制的处罚决定通知书，一份留存，一份报送当地人民银行，一份送交有关当事人，有关当事人接到处罚通知书后，直接到指定银行缴纳罚款。

　　方案二：按照《行政处罚法》的简易程序进行操作，实行当场处罚。具体操作过程为：单位和个人向银行申请开设结算账户时，授权或承诺在其违规、违纪时可由开户银行直接从其账户上扣款具体操作可在预留银行签章卡片上增加这一条款。当商业银行发现开户的单位和个人出现违规、违纪事实时有权直接办理扣款，并填制一式三份由人民银行统一印制的处罚决定通知书，一份留存，一份报送当地人民银行，一份送交有关当事人。有关当事人对处罚有异议的，可直接到当地人民银行申请行政复议，人民银行对有关违规、违纪事实重新调查取证，然后作出相应的裁定。如当事人仍不服人民银行裁定的，可在法定时间内向人民法院提起行政诉讼。

　　比较上述两方案，第一方案符合《行政处罚法》的操作程序，因为结算处罚的金额有大也有小，有的可以执行简易程序对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款，有的必须执行一般程序。由于该方案是由当事人主动缴纳罚款，有关当事人可能为了逃避处罚而将存款账户的资金转走，导致结算处罚难以执行。而第二方案比较符合实际，操作比较容易，银行直接扣款还可以控制有关当事人逃避处罚的行为，有利于严肃结算纪律。因此，笔者比较倾向于第二方案。主要理由如下：

　　一是实行简易程序，有利于银行的操作。因为结算处罚的笔数比较多、涉及面广，而且金额一般不会很大，单位和个人的违规、违纪事实清楚，完全可以当场作出处罚决定；

　　二是实行当场收缴罚款符合有关法律的规定。《行政处罚法》第四十七条规定，对“不当场收缴事后难以执行的”，执法人员可以当场收缴罚款。由于单位和个人存在银行的资金是由其自行支配的，如果被处罚当事人有意将存款转走，而银行又没有充足的理由停止其支付，必然会导致罚款难以执行；

　　三是采取单位和个人预先授权或者承诺允许银行主动扣款的做法，并没有违背法律的基本原则。因为违规、违纪的当事人本来就应该受到处罚，只是执行程序上作了适当简化而已，并没有损害到当事人的利益，而且该方案还规定了有关当事人可以向人民银行投诉和提起行政诉讼的权利。

　　（三）规范结算罚款的处理。主要是对《支付结算办法》、《支付结算会计核算手续》作以下方面的修改：

　　1、规范罚款凭证的使用。由于结算罚款采取当场处罚的办法，就必须按照《行政处罚法》的规定到财政部门申领罚款收据。具体可由人民银行分支机构根据当地的实际需要向财政部门申领后，分发给各商业银行使用。

　　2、明确罚款的处理手续。商业银行作出处罚决定后，填制人民银行统一印制的行政处罚决定书一式三份和罚款收据，其中行政处罚决定书一份留存，一份送交当地人民银行，剩下一份连同罚款收据送交有关当事人。对当事人的存款账户有足够余额扣缴罚款时，应在当天办理扣款手续，并在两日内将罚款划至人民银行指定的银行账户。对当事人的存款账户没有足够余额扣缴罚款时，商业银行应继续等待扣款，一个月后仍没有足够余额扣款的，将罚款收据送交当地人民银行。人民银行通过账户管理数据库查找有关当事人在其他银行开设账户的情况，通知有关商业银行办理扣款，彻底改变目前当事人逃避行政处罚的状况。

　　3、规范结算罚款收入的归属问题。一是修改《支付结算会计核算手续》，将原来由商业银行列入营业外收入，改为上划人民银行，再由人民银行按照《行政处罚法》的规定统一上交国库。