编者按

　　金融业是现代经济的核心。有人把金融比作当今社会经济体系中的“神经中枢”，牵一发而动全身；也有人把金融比作“双刃剑”，既可以促进经济的发展，又可以导致经济崩溃。金融监管已经成了金融这个现代经济“神经中枢”的“安全阀门”。无论是世界范围频频发生的金融危机的警示，还是我国目前金融领域的现状，都使得加强金融监管、防范和化解金融风险成为当务之急。本专题将从银监会成立这3年以来所走过的“道路”，来猜想中国银行业的将来。1929年开始于美国的经济大萧条，第一次引起了世人对金融监管的关注。

　　对于金融市场监督管理的目的，世界各国都十分相近。从宏观经济角度看，是为了保证金融市场机制，进而保证整个国民经济秩序的正常运转，以高效、发达的金融制度推动经济的稳定发展。从金融市场的本身看，是为了限制和消除一切不利于市场运行的因素，如各种非法交易、投机活动、欺诈手段等行为，以维持市场价格的相对稳定，保障市场参与者的正当权益，保证市场在具有足够的深度、广度、弹性基础上稳步进行。

　　金融市场的参与者成分复杂，为了维护公平、公正、公开、健康的市场秩序，使金融市场在规范的轨道上运作，就需要一定的监督管理。金融市场带有不定期的自发性和盲目性。这样就需要进行监督和管理，需要进行必要的引导、干预和调控。同时，金融市场的监督管理也是政府调节和管理国民经济的重要内容之一。

　　公共监管理论认为，金融业是外部效应和信息不对称性均十分突出的公共行业，因而需要政府管制。我国最初的金融监管工作是由央行来执行的，但随着和国际接轨，要求央行制定货币政策的职能加强，因此，央行的监管职能被独立出来，而银监会也正是在这样的大背景下产生的。

　　1、监管之箭：严格管理资本充足率

　　“银监会元年”四条主线：第一条主线是涉及资本充足率、风险评级和并表监管等框架性法规陆续出台；第二条主线是对银监会自身的机构设置和银监法规建设加速进行；第三条主线是对银行不良资产的分类、检测和考核办法的细化与实施；第四条主线是对国有、外资和专业金融机构从风险角度权衡之后，进行治理整顿或市场准入。

　　“会试”

　　银监会主席刘明康曾告诉一位对新增不良贷款忧心忡忡的国外银行家：“你可以安心地喝你杯子里的酒。”作为银行业监管层的管理者，刘明康有非常明确的战略，那就是要建立一个富有活力和弹性的银行产业，“使全社会的信贷文化都可以建立起来，这是非常重要的，这是我们真正在乎的事。”

　　尽管今年一季度银行信贷大增引发业界担心，但刘明康表示，虽偏快，但总体上基本合理。他自信的首要因素即是“资本充足率的严格管理”。

　　刘明康和他的同事们应该为三年来的工作绩效而欣慰。在2003年年初，资本充足率能够达到全球标准的国内商业银行的资产占全部银行资产的比例只有0.56%，但是到2005年年末这一比例已达75%左右。刘明康相信这一比例到今年年底还将提高到80%左右。

　　银行业监管者们发现，通过资本约束等审慎监管手段解决银行贷款盲目增长的问题，比通过行政手段解决效果更好。

　　商业银行已经充分认识到资本对资产扩张的约束作用，采取多种措施调整风险资产的增长，特别是要减少对高风险借款人或高风险投资项目的扩张。到2005年末，国内主要商业银行所有者权益达到1.1万亿元，增长了24.5%；所有者权益增长首次超过了贷款、资产、存款增长。这是我国银行业不曾有过的巨大进步。

　　见证了中国金融改革绝大部分进程、参与起草了很多文件的国务院发展研究中心副主任李剑阁就此评价：中国银监会从成立到现在时间不长，但已经在银行业的指导、监管、改革和发展中扮演了举足轻重的角色。

　　压力

　　银监会国际部副主任罗平很坦率地说：“如果说中国某些商业银行资本充足率不能达标的话，这可以说是对银监会能力的挑战。”

　　去年9月，当建行踌躇满志准备公开招股、中行为完成引资作最后的谈判、工行也在为成立股份公司进行最后的筹备之际，刘明康却在一次会议上告诫他们，银监会对亿元以上大客户的持续监测发现，部分集团客户的资本运作方式给银行业金融机构资产带来很大风险，容易引发信用风险方面的案件。

　　即便是在国有银行股改的关键时期，刘明康强化银行资本约束的既定理念没有动摇，他在这次会议上表示，银监会将督促银行业金融机构加强资本约束，制止可能出现的盲目扩张。

　　在刘明康看来，作为监管者，没有必要评价哪个银行好或哪个不好。只要银行有足够的资本充足率和覆盖贷款损失的能力，不管今后面临什么困难，银监会都可以比较轻松地监管银行系统。

　　对商业银行的资本监管始于两年前，其时银监会下发了《商业银行资本充足率管理办法》，银监会要求商业银行在2007年达到资本充足率8%、核心资本充足率4%的硬指标。当时，他向到他办公室的每一位来访者严肃地陈述这一自上而下的改革计划。他期望处于监管下的银行都严格执行这一计划。

　　银监会当然也懂得雪中送炭，鉴于符合条件的商业银行已经基本用足次级债限额，需要进一步补充资本渠道有限的实际，银监会半年前顺应资本监管的国际趋势，推出混合资本债券这一巴塞尔协议认可的附属资本重要补充手段，为商业银行开辟了补充附属资本、提高资本充足率的新渠道。

　　这与银监会成立之初即确立的明确、强硬和务实的风格有关。在2003年5月29日国务院新闻发布会上，刘明康承诺说：“从现在开始到今年年底，我相信每个月都会有好消息。”之后的一系列重要监管规章逐月出台，体现了银监会进行银行业改革任务之艰巨和紧迫。

　　金融学家钟伟将“银监会元年”概括为四条主线：第一条主线是涉及资本充足率、风险评级和并表监管等框架性法规陆续出台；第二条主线是对银监会自身的机构设置和银监法规建设加速进行；第三条主线是对银行不良资产的分类、检测和考核办法的细化与实施；第四条主线是对国有、外资和专业金融机构从风险角度权衡之后，进行治理整顿或市场准入。

　　衡量

　　成立三年的银监会已因努力打造银行业而赢得了赞誉。

　　但刘明康也在去年9月的银行业案件专项治理工作会议上尖锐地指出，由于一些银行业机构未认真执行银监会关于防范操作风险的13条制度，致使今年以来的新案发案率仍然较高。这类会议银监会至今已经接连召开了9次。

　　银监会副主席蒋定之于最近的一次案件专项治理会议上以不点名方式批评了部分国有商业银行，认为它们对案件专项治理工作思想认识还未真正到位，经营指导思想不够端正，内部建设存在薄弱环节，基层基础工作比较脆弱。案件反弹的压力仍然很大。

　　刘明康此前认为，案件高发，一则是因为旧体制的弊端以及当前复杂的社会矛盾、较差的社会信用环境、不良的银行传统文化等多种因素相互交织与作用的结果；二则是商业银行自身管理体制不完善，基本制度执行不力、内控制度不落实和对基层机构特别是对机构负责人管控不到位造成的。“在中国银行业历史上，银行首次有了衡量分行表现的工具。这一次我们说，‘必须用经过风险调整后的资本回报率，或者加权平均资本成本这些标准，来衡量你的表现。’”

　　2、SOCB再造：“三个前缀”领思路

　　“引制”使得银监会近期在国有股份制银行推广广义公司治理成为可能，经济学家谈论公司治理结构时是指关于公司控制权和剩余索取权，即企业组织方式、控制机制和利益分配的所有安排。

　　刘明康在部署今年第二季度工作重点时，在银行业改革前面一连加了三个前缀——“突出重点、狠抓落实、坚定不移”，依次做好中行、工行重组上市前和上市过程中的相关监管工作。

　　值得注意的细节是，同时下发的《国有股份制商业银行公司治理及相关监管指引》在此前的名称是《国有控股商业银行公司治理改革与监管指引》，这一细微变化彰显了其监管对象的最终定位。

　　“在2003年就开始推进的国有商业银行改革过程中，我们采取了财政税收等一系列的支持。这项工作随着财务重组的基本结束，也就告一段落。”刘明康告诉记者，“今后他们的发展，将完全基于其他市场经营者同样待遇的基础上，（跟其他经营者）进行平等的运营和竞争。”

　　改革前传

　　保罗·格蒂曾经评论说：“如果你欠银行100美元，那是你的问题；如果你欠银行1亿美元，那是银行的问题。”相信了解三家国有银行股改决策过程的人士，都会体会这句话的分量。

　　对国有商业银行改革的第一次注资出现在1998年。当时，财政发行2700亿元特别国债补充了四大国有商业银行的资本金，从理论上计算四家银行平均资本充足率应该达到8%.但真实情况是，按当时标准，资本充足率仅达到4.6%，到2003年又下降到4.28%；如采取审慎的做法扣除全部贷款损失，则更低。

　　“易”与“本”

　　这一现实改变了决策层在股改论证阶段的初步设想——横向推进，同时起步，消化四家银行主要依靠财政资源，由财政直接冲销或提供担保。于是，决策层确定了新的思路，即先易后难，标本兼治。“易”是选择条件相对较好的银行率先试点，“本”就是公司治理。他们对两家试点银行的评价是：中行资金较为充裕、建行资产质量较高。

　　于是在2003年底选择中行、建行进行股份制改革试点，并动用450亿美元外汇储备注资，希望借此从根本上改革国有商业银行体制。

　　稍前由央行、财政部、银监会等相关部委组成的国有商业银行股改领导小组，其简单分工是：央行主要负责注资等财务问题，包括协调财政、工商等部门，研究四大国有商业银行的坏账解决和资本金补充等；银监会主要负责国有商业银行的公司治理结构；证监会则负责上市问题。随之成立汇金公司。

　　汇金一位高层向《第一财经日报》一语释之：“当初成立汇金公司，是为了更有效地体现产权明晰和推进公司治理。”

　　刘明康评价说：“只有在投资主体和利益主体多元化的基础上，国家财政才不可能再为商业银行的经营亏损去埋单，否则就有悖于市场公平竞争的环境和原则。”

　　思路演进

　　当然，随着股改的演进，国家埋单的思路也在变化，工行的损失类贷款就并不由公共资金冲销，而是由工行自身的经营利润逐步核销，汇金公司150亿美元的注资只是帮助其把资本充足率提高到巴塞尔协议规定的8%的及格线。

　　工行董事长姜建清曾对这段时期评价称：“工行的利润就会像一座浮出水面的冰山——拨备前的大部分利润都体现为账面利润，而现在反映的账面利润仅仅是冰山一角。”

　　然而，相对于注资、财务重组的风平浪静，引资特别是中行的引资可谓一波三折。

　　在淡马锡入股中行受阻事件后，银监会适时推出了对战略投资者的五个要求，目的就是尽可能减少境外的战略投资者投机获利的机会。

　　如银监会副主席蒋定之所言，引进战略投资者的政策设计和目标导向不是为了“引资”而是“引智”、“引制”。

　　“引制”使得银监会近期在国有股份制银行推广广义公司治理成为可能，经济学家谈论公司治理结构时，狭义地讲是指公司董事会的职能、结构、股东的权利等方面的制度安排；广义地讲是指关于公司控制权和剩余索取权，即企业组织方式、控制机制和利益分配的所有法律、机构、制度和文化的安排。

　　银监会为此制定了十大“律条”，显然它为如何监管一批大型公众银行“心中有谱”。

　　3、开放的力量

　　“在引进战略投资者的问题上，我们在政策上对中资和外资是平等对待的。”蒋定之如是表态。监管层在尊重市场选择的前提下，把握两条原则：第一，任何投资人不能借入股银行业机构从事关联交易；第二，坚持所有权与经营权适度分离并严格高级管理人员任职资格管理，只有有经验的专业人士才适宜担任银行业机构的高级管理人员。

　　再过一月有余，中国金融业的第一份白皮书——《中国银行业对外开放白皮书》将问世。北京的外国银行家们正在四处打听这份宏伟规划蓝图的细节。他们清楚，这是一份中国银行业“以开放推动改革”的基本改革路径和模式的完全版。

　　距离银行业全面开放还有半年多的时间，银监会将借此阐述它的对外开放战略。《第一财经日报》了解到它会传达一个主旨：尽量统一中外资银行的监管政策和要求、构建平等竞争氛围。

　　一位银监会官员表示，考虑到全球化时代资本自由流动的大趋势，按照银行资本的国别或所有制属性区别对待，其结果可能是得不偿失。但国际上的成功经验表明，对于中国这样的发展中大国而言，可能需要保持中资银行在整个银行业中的主导地位。对于外资银行，主要是加强审慎监管。

　　去年底，刘明康在银监会党校的一个进修班开学典礼上就表示，要密切关注和深入研究有关银行业改革开放的重大战略性问题。

　　现实是在外资不断进入中国银行业的情况下，外资银行的进入路径已从大规模在华开设分支机构自主经营转向购买并持有中国境内银行机构的股份。

　　银监会副主席蒋定之介绍了这种开放的力量产生的图景：从参股中资银行的前后变化看，境外战略投资者，在改进中资银行的公司治理结构和机制方面，在引入先进的绩效与成本管理模式方面，在促进经营方式与盈利增长模式方面，都不同程度地发挥了积极的作用。

　　但“在引进战略投资者的问题上，我们在政策上对中资和外资是平等对待的”，蒋定之如是表态。他话锋一转，监管层在尊重市场选择的前提下，把握两条原则：第一，任何投资人不能借入股银行业机构从事关联交易；第二，坚持所有权与经营权适度分离并严格高级管理人员任职资格管理，只有有经验的专业人士才适宜担任银行业机构的高级管理人员。

　　这样，目前对境内金融机构展开“参股风暴”的主力军仍是境外投资者，其中外资银行正在以多元化融入中国金融体系。

　　“国外投资者早已被中国的金融市场和大量的个人储蓄所吸引，下一步外资投资的重点将是城市商业银行。”中央汇金公司总经理谢平日前表示。

　　当然，银监会也很希望外资青睐股份制商业银行，从它新近公布的《中资商业银行行政许可事项实施办法》中可见一斑，规定设立股份制商业银行时，发起人股东中应当包括合格的境外战略投资者。当然，境外机构需要遵循长期持股、优化治理、业务合作、竞争回避的原则。

　　但是，银行改革中的“绝对控股”原则究竟是针对所有商业银行还是仅仅指向大型银行，本报记者从监管层听到的两种说法前后有所不同，业界希望能从《中国银行业对外开放白皮书》中得到明确的回答。

　　4、整肃积弊的执著与沉着

　　高层已经认识到了产生国有银行积弊的原因，一个是产权原因，一个是体制原因。前者所要解决的是所有者缺位和内部人控制问题；后者则重在制度建设，打破长期存在于国有银行内部的官僚体制，以建立严格科学的风险控制、内部审计和权责明晰的激励制度等。

　　2006年3月，中国银行黑龙江分行双鸭山四马路支行爆出一起内外勾结的票据诈骗大案，联想到就在去年年初，中国银行黑龙江省分行发生的“高山案”，舆论为之哗然，但是令民众稍稍感到放心的是，这起窝案，正是因为该银行在案发不久前进行的一次支行行长之间的轮岗，才使该案犯罪嫌疑人露出原形。

　　这应该是制度建设整肃行业积弊所取得的一个最为人称道的成绩，案件暴露不仅让人们更加清楚地认识到对国有银行实施彻底改革的紧迫性，也更加让人们认识到制度建设对整肃行业积弊的重要意义。