摘　要：农村信用社多级法人并存的体制存在许多弊端。在现有的基础上，以省为单位将农村信用社改制为股份制商业银行、实行一级法人是最佳的路径选择，这需要国家、省级政府、人民银行和银监部门等多方支持。

　　关键词：农村信用社；体制改革；股份制；路径选择

　　一、现行农村信用社多级法人体制下的弊端

　　（一）产权难明晰

　　广大社员理应是农村信用社的所有者，但现实中社员对农村信用社的所有权从来没有实现过，农村信用社的产权也从未清晰过。一是股金与股权缺乏稳定性。国家对农村信用社改革的设计是花钱买机制。国家以票据发行作“诱饵”，引导农村信用社达到资本金规定的标准。农村信用社为了得到国家的“馅饼”，要解决几十年来沉积的巨额不良资产和历年亏损，达到资能抵债，惟一出路就是增资扩股。但农村信用社历史包袱沉重，要社员入股承担风险，是不会有人愿意的。为了达到增资扩股的目的，有些农村信用社只讲入股好处，对股金要承担风险、不盈利不能分红等风险提示不足。但随着入股者对“股金”性质的逐步了解，许多社员要求退股或转让，使农村信用社股金稳定性差。二是股金功能缺失。股金的主要功能是弥补亏损、防范风险和稳定经营，但事实上目前股金的存款化使社员的地位“储户化”，无论农村信用社风险状况如何股金都不会受影响。三是所有者模糊不清。按规定，谁入股谁拥有所有权，谁拥有所有权谁承担风险。而目前农村信用社由社员入股，但社员没有承担风险，政府承担了风险，但政府又没有入股，农村信用社所有权缺位。政府要承担风险，不通过省联社管不行。

　　（二）法人治理难以有效发挥作用

　　法人治理结构是产权制度的表现形式。由于目前农村信用社产权不明晰，使法人治理结构存在严重的缺陷，不能发挥作用。一是社员不想管。从上面的分析可以看出，社员不是真正意义上的所有者，入股是为了享受优惠政策，不是真正的资本投资。同时，由于入股金额度少，没有主动实现权力的动力，不想参与农村信用社的管理，社员代表大会不过是“举手机器”。二是社员不会管。社员绝大部分是农民、个体经营户，不具备专业的金融知识和基本的管理水平，对农村信用社经营管理不懂。三是“内部人”不让管。农村信用社“内部人”担心在选举中失去权力，对社员民主管理有一种本能的排斥。同时，由于农村信用社许多信息不能对外披露，出于保密的需要，也不想让社员参与管理。

　　（三）行业管理难到位

　　省级联社主要履行行业自律管理和服务职能，但多级法人格局下的体制障碍，弱化了省联社的行业管理，省联社责任无限但管理手段有限。省政府对省联社的要求很高，只要农村信用社出了问题，省联社都要承担责任。但受分级法人体制的制约，省联社管理权利有限，在贷款审批、违规责任人处理等一系列工作上不能放手管理。无限的责任与有限的职权，使省联社处于想管不敢管，不管又无法承担责任的两难境地，很多工作难以落实到位。

　　（四）风险难防范

　　一是道德风险难约束。从上面的分析可以看出，农村信用社的经营管理者实际上已成为“内部控制人”，拥有农村信用社的“剩余索取权”。由于所有者缺位，对经营者缺乏有效监督，产生了较为严重的权力寻租行为和道德风险。二是市场风险难驾驭。由于“小法人”规模小，资金实力有限，对市场风险只能被动应付，一旦出现资金风险，很容易产生支付困难、收入下降、亏损加剧等一系列连锁反应。三是系统风险难化解。多级法人格局下，“小法人”是相对孤立的实体，相互之间在信息上缺乏交流，在资金调剂上缺乏灵活的市场机制，在盈亏互补上存在制度障碍，同时由于“小法人”没有相应的实力和地位与外部交流合作，在捕捉信息、化解危机、解决经营困难等问题上显得迟钝和无策。

　　（五）业务难拓展

　　根据监管要求，农村信用社单户贷款金额不得超过资本金的10%，最大10户贷款不得超过资本金的40%，由于“小法人”资本金规模小，监管制度刚性地约束了农村信用社的单户贷款规模，限制了农村信用社的客户选择范围，约束了市场拓展。虽然社团贷款能合规地避开制度刚性约束，但社团贷款在操作上存在很大难度，实际工作中难以推行，农村信用社只能望客户兴叹。同时，在货币市场业务上，由于规模小，无法取得交易资格，难以找到交易对手。

　　（六）资源难整合

　　一是富余资金难以形成规模效应。基层“小法人”有经营权，但无法聚集分散的资金，省级联社可以合理聚集资金，但无经营权，富余资金难以充分有效利用。二是人才难以流动。虽然从体制和机制上不存在人才流动的刚性障碍，但实际工作中人才仅限于法人实体内部流动，相互间的交流很少，导致局部人力资源浪费。

　　二、农村信用社以省为单位改制为股份制商业银行的必要性

　　一是支持新农村建设的需要。随着新农村建设的深入，农村经济发展对金融服务的需求已经从过去以农业生产为主转变为以综合性的商业性服务为主，“小法人”所拥有的资本数量已不足以满足生产资金的需求并承担全部经营风险，社会化大生产迫切需要实现农村金融资本的联合。以省为单位组建股份制商业银行，不仅能最大限度地发挥全省农村信用社资源潜力，而且能在经营机制上灵活满足不同层次的服务需求，促进农村金融体系的完善，适应新农村建设的需要。

　　二是过渡到现代金融企业的需要。随着现代金融市场的发展，结算网络、资金调剂、产品开发等公共产品成为现代金融企业的必备要素。农村信用社要过渡为现代金融企业，靠单个分散的“小法人”自身去解决这些公共产品和公共需求，既不现实也不经济。行业内部需要建立一个提供公共服务的平台，利用规模优势、信息优势、组织优势和管理优势， 解决单个法人由于规模小、信息不充分、生产成本高而导致的公共产品供给不足的问题。以省为单位改制为股份制商业银行，能够打破内部“小法人”之间的体制障碍，完善各项必备要素，加快向现代金融企业过渡的步伐。

　　三是提高竞争能力促进健康发展的需要。农村信用社单个“小法人”在硬件和软件上与其他专业银行和股份制商业银行都有很大差距。以省为单位改制为股份制商业银行，既能将众多的“小法人”融为一体，形成竞争规模，又能按股份制运作方式，转换经营机制，改变目前产权不清晰、所有者不到位、体制不明确的现状，发挥经营灵活性，形成综合竞争优势。

　　四是维护省级政府担保权益的需要。农村信用社交给省级政府管理后，省级政府虽然没有向农村信用社入股，但通过划分中央政府和省级政府之间的权力和责任，在中央政府资金扶持之后，省级政府责无旁贷地承担起了对辖内农村信用社经营风险和潜在风险的财政担保与风险支付责任，目前由省联社代表省政府对全省农村信用社行使担保人的权利。这种体制既不利于充分发挥农村信用社经营的主动性，也不能合法转移省级政府的担保责任，注定是一种过渡性安排。以省为单位改制为股份制商业银行，明晰产权，使所有者对农村信用社改革发展负责，承担全部风险，才能从根本上解除省级政府的担保风险，维护省级政府的权益。

　　三、农村信用社以省为单位改制为股份制商业银行、实行一级法人是最佳的路径选择

　　在改革路径上，银监会给出了两种选择，农村信用社以省为单位改制为股份制商业银行后，原先的“小法人”机构成为其二级分行，或两级法人制下的独立法人。这两种形式实际上是改革一步走还是分两步走的问题，一级法人是改革的最终方向，两级法人是一级法人的过渡形式。两级法人体制下，现行的农村信用社多级法人体制的弊端只能有所缓解，并未根本改观，所导致的问题和不良后果仍不同程度地存在。与此相比，以省为单位将农村信用社改制为一级法人的股份制商业银行，具有独特的优势。

　　一是机制优势。企业面临管理问题的核心就是产权的所有者和经营管理者不能有效、合理结合问题，其根源就是忽略了产权利益的直接性。一级法人使产权作用更加明显，并促使出资人更加精心选定经营管理者，及时、有效调整控制经营形态和管理形式，以最小的消耗换取最大的经济效益。

　　二是法律制度优势。两级法人体制没有相应的法律框架，而一级法人的股份制是成功的企业模式设计，国家已经制定、修改、出台了符合现代企业需求的、较为完备的《公司法》，使企业产权、管理行为矛盾的调整、各方合法利益的维护等都具有了法律支撑。

　　三是经营灵活性优势。一级法人层次结构简单，委托代理梯次少，可以减少市场变化反应时滞，使经营决策迅速快捷，运转灵活高效，及时应对外部经济环境的变化，又可以有效提高抗风险能力。

　　四是规模优势。一级法人可以消除多级法人格局下体制障碍，充分利用省级管理平台，集中资源，发挥整体优势，提升法人层次，增强客户对农村信用社的信心，有利于争取存款和优质客户。可以集中管理、统筹配置全省资金，提高资金的集约化经营和使用效益。有利于克服“小法人”分散、规模小的弊病，解决单个法人抵御风险能力弱的问题，增强整体防范和化解风险的能力。

　　五是成本优势。直接以省为单位实行一级法人，既可以减少改革环节，节约即期成本，又可以在改革后加强成本控制。在网点上可以合理布局，节约机构成本；在人员上可以统筹安排，克服“小法人”、“麻雀虽小五脏俱全”的积弊，减少人力资源浪费；在财务上可以减少核算环节，减轻人力、物力、财力负担。

　　六是互补优势。以省为单位实行一级法人改革，便于辖内农村信用社在单项监管指标上以丰补欠，有利于全省一盘棋，齐步走。

　　四、农村信用社以省为单位改制为股份制商业银行需要多方支持

　　农村信用社以省为单位改制为股份制商业银行是一项系统工程，也是一项有利于“三农”、有利于农村信用社、有利于地方政府的“多赢”工程，单靠农村信用社自身力量难以完成，必须多方支持。

　　（一）国家要给予强力支持

　　各地农村信用社尤其是中西部地区农村信用社，没有国家支持，将难以实现改革目标。在发行专项票据花钱买机制问题上，出发点是好的，但考核环节过多，兑付要求过高。国家要承认历史，尊重客观，多予支持，真正让农村信用社丢掉包袱，轻装上阵。

　　（二）省级政府要积极主导

　　省级政府作为农村信用社的管理者和改革的直接领导，应充分发挥主导作用，帮助农村信用社稳定股金，清收盘活不良贷款，化解历史包袱，协调改革过程中出现的各种矛盾和问题。

　　（三）人民银行和监管部门要实行引导性监管

　　人民银行和监管部门在对农村信用社改革的监管问题上，既要严格纠正经营管理中的偏差，又要在再贷款、票据兑付、法人治理结构完善等工作上给予大力支持。要放宽对单个股权的限制，便于股金发挥真正的作用。

　　（四）农村信用社要积极作为

　　要根据组建股份制商业银行的要求，准确测算监管指标上的差距，并立足实际，做出合理的战略规划。要不断提高经营效益，提高农村信用社对投资者的吸引力，增加投资股，特别是吸纳法人投资股，引进战略投资者，明晰产权，真正使所有者到位并承担风险。在过渡时期，省联社要加强行业管理，坚持从严治社，防案控险，确保稳健经营。