一、问题的提出

　　社会主义新农村建设作为一项重大历史任务有一系列难题需要破解，但在诸多问题中，金融问题至关重要。建设社会主义新农村首先要有资金投入，如何吸引满足农村经济发展的资金，制度建设是关键，尤其是要建立适合我国农村经济发展的金融制度。就目前的农村金融发展状况来看，不尽人意，其突出表现为：农村资金大量外流，农村金融市场竞争缺失，农业保险发展严重滞后（刘民权，俞建拖，徐忠，2006）。原本给农村“输血”的金融机构却演变成从农村“抽血”的主力军，与此同时，农村中非常活跃的非正规金融却不断受到打压。总体上讲，城市和工业反哺和支持农业的金融局面还远未形成。

　　现在的各种现象和事实令我们困惑：一方面，中央政府对农村实行“多予、少取、放活”指导思想已十分明确；另一方面，农民收入增长缓慢，各地“损农”事件不断发生。一方面，现在农村正规金融机构无法满足农村经济发展和农户的资金需求，农村正规金融制度安排往往与支农宗旨背道而驰；另一方面，能满足广大农户金融需求的非正规金融却难以合法化并时时受到政府压制。

　　什么原因导致农村金融制度残缺不齐，新制度经济学能否给我们一些启示？以现在研究动态来看，从制度上分析我国农村金融制度变迁的已有了一些文献（张杰，2003；蔡防，2005；官兵，2005）。本文拟以制度经济学代表人物诺思的国家与制度变迁理论的视角来诠释我国农村金融制度变迁中出现的一些困惑，尝试从这些问题背后寻找到真正的原因，并提出有关政策建议。

　　二、诺思的制度变迁与国家理论

　　在新制度经济学看来，要解释长期制度变迁，圈家理论必不可少。道格拉斯·C·诺思在其所著《经济史上的结构和变革》一书中，提出了一个经济学界影响颇大的国家理论，其主要观点如下：（1）国家是制度及制度变迁的主要供给者。诺思认为，国家之所以是制度及制度变迁的主要供给者，就在于国家与其他制度和制度变迁供给主体相比有暴力方面的比较优势，而且必须由国家统一掌握暴力，也只有这样，国家在提供制度时才可以有效解决“搭便车”问题和带来规模效应。（2）国家给社会提供制度并进行强制性制度变迁的动机是为了取得收入。诺思指出：国家及其统治者也是“经济人”，也追求福利和效用最大化，他们之所以愿意提供制度或者进行制度变迁以弥补制度供给不足完全是从自己利益出发的。（3）国家在提供制度的过程中，由于其目的（统治者的租金最大化和社会产出最大化）常常会发生冲突，因而，统治者也往往不愿意改变低效的产权制度。诺思从两方面解释了这种现象产生的原因：一是改变低效的产权制度、建立高效的产权制度需要高昂的交易费用，交易费用指监督费用和支付代理人（各级官员）费用。其中代理人费用是因统治者的效用函数与代理人的效用函数不同引起的。这两项费用往往会损害统治者的短期利益，而统治者由于某些原因更偏爱短期利益，就使得低效的产权制度难以得到改变。二是由于不同利益集团的冲突，国家在某些程度上是不同集团的集合体，统治者就是这些不同集团利益的均衡者。作为均衡者，制度安排的选择并不完全取决于效率原则。（4）国家提供的基本服务是博弈的基本规则，主要是界定形成产权结构的竞争与合作的基本制度。而当国家提供这些基本制度时，会出现一种我们常说的“悖论”现象，这就是所谓的“诺思悖论”。“诺思悖论”可以这样理解：一方面，国家权力是构成有效产权制度安排和经济发展的一个必要条件；另一方面，国家权力介入产权制度又往往不是中性的，在竞争约束和交易费用约束的双重约束下，往往会导致低效的产权制度结构。

　　三、现行农村金融制度变迁中相关的现象分析

　　（一）农村信用社的改革困境

　　自农村经济改革以来，农村信用社的改革也随之进行，并逐渐成为了农村金融市场的“支农”主力军，特别是20世纪90年代四大国有商业银行分支机构纷纷撤离县城以及农业发展银行业务收缩，农村信用社几乎成为金融市场中唯一的正规金融机构，可以说是“一枝独秀”。同时，农村信用社也凭借其垄断地位获取了大量的租金（姚耀军，2006）。然而，这种状况并没有解决农村信用社本身制度缺失所带来的困境，事实上，大面积的农村信用社亏损挂帐已经大大超过其实际资产（周霆、邓焕民，2005），种种危机已浮出水面。

　　实际上，农村信用社在其多年的历史发展中并未遵守合作原则，其性质属准官办金融机构，它与整个农村金融体系的建立和发展一样，是基于满足国家工业化、城市化动员储蓄的需要，并非基于解决农村融资困境的需要（周立，2005），满足国家工业化、城市化的金融制度变迁可理解为国家收入最大化动机的反映，是一定时期内国家追求其效用最大化的原因。

　　在改革市场化的背景下，农村信用社仍留在农村金融市场显然非它的本意，而主要是政府干预与刻意打造的结果，是政府对农村金融的一种制度性安排。依据诺思的国家均衡观点，政府在提供制度时，它不仅要追求自身效用最大化，同时它还是不同利益集团的均衡者。如果国家控制下的所有金融机构撤离农村金融市场，它就失去对农村金融市场的控制，从而失去了获取垄断租金的来源，与此同时，国家还失去与广大农户进行沟通的一条最为重要的桥梁，也就很难扮演利益集团均衡者的角色，这些不良影响不仅是经济上的，可能更多还是政治等诸多方面。

　　显然，中央政府不可能放弃对农村金融市场的控制，农村信用社便成为其控制农村金融市场理想的工具。但各种统计数据显示，农村信用社的绩效不佳。针对绩效问题，中央政府煞费苦心，为解决农村信用社的不良贷款余额及不良贷款率，加大了贷款清理力度，加上2004年人民银行对8个首批改革试点省（市）农村信用社发行专项票据置换不良资产和历年挂帐亏损，诸多措施使得自2001年以来的农村信用社不良贷款余额呈递减趋势。但是，农村信用社不良贷款余额的减少和不良贷款率下降主要是贷款总额增加所起稀释作用的缘故（周霆，邓焕民，2005；姚耀军，2006等）。可见，农村信用社的改革并不理想。

　　基于这种情况，越来越多的人把农村信用社改革的关注焦点集中在农村信用社产权制度上。只有建立高效的农村金融产权制度，才能使农村信用社摆脱困境。农村信用社产权制度安排涉及整个农村金融产权制度的界定。现在的问题是能不能在现有条件下，建立一种高效的产权制度？答案是否定的。理由有二：其一，根据诺思的国家均衡观点，作为不同利益集团的均衡者的国家因为害怕自己政治支持受到侵蚀，对制度安排的选择不完全取决于效率原则，这就为低效产权制度的延续留有极大的余地。其二，“诺思悖论”告诉我们，农村信用社的产权制度的提供离不开国家，国家权力必然介入。而今的关键是在我国农村金融产权界定过程中，政府的权力介入不可能是中性的。纵观整个经济改革，我们不难发现，政府进行的各种制度变迁都有着强烈的偏好。偏好意味着非中性，加上产权界定的高昂费用约束，高效的产权制度结构就难以建立，因而，农村信用社低效的产权制度的保留就不可避免，这也可能是我国多年的农村信用社改革难以奏效的根本原因。

　　（二）短期经济利益与农村金融发展长期性之闻难以取舍

　　我国农村经济发展缓慢的一个重要原因是农村经济发展资金匮乏，供不应求。而农村资金大量外流、农村严重“失血”主要是由农村信用社、四大商业银行以及邮政储蓄把从广大农村吸收的存款转移到城市、工业部门的结果。这种现象的出现固然是资金“嫌贫爱富”原因所致，但金融制度安排是主要原因。

　　我国的经济改革是从分权开始的（张维迎、栗树和，1998）。改革开放以来，我国政府由于放权形成了管理上的分散，政府也有了两个利益主体即中央政府与地方政府。其中，中央政府一直就是一个独立的利益主体。在我国各个利益主体中，中央政府的利益是最主要的。地方政府的利益是改革以后在放权让利的指导思想下形成的，是一个相对独立的利益主体。而我国金融完全在政府控制之下，于是中国金融市场就被中央与地方政府这两个利益主体从纵向和横向进行了分割（周立，2005），这就是我国目前的金融格局，是改革开放下我国金融制度变迁的结果。

　　对于中央政府来说，由于改革之渐进性，使这种制度变迁方式积聚了许多深层次矛盾。要解决这些矛盾，中央政府手中必须有强大的财力作保证，而且主要依靠的是财力的增量。从而经济增长就成为了中央政府收入增加最主要的方式，也是中央政府的目标体系中最为重要的目标。深层次矛盾的处理只有在经济增长中才能减轻社会震荡，经济增长关系到人们对改革的态度、政府的权威以及社会的稳定等，而农村金融发展与完善则需要一个漫长的过程，每当农村金融发展与短期经济增长或短期经济利益发生冲突时，前者往往让位于后者，资金流向则主要用于满足在GDP中占绝对比例的工业的增长。所以，如果说过去中央政府的农村金融制度安排的问题是出于过分追求收入增长的话，那么，现有农村金融制度安排的问题则主要表现为短期经济增长所带来的利益与农村金融长期发展之间的冲突。至于地方政府，1994年税制改革，中央政府获取了税收收入的大部分，地方财政相对困难（特别是县以下财政），而地方政府官员的政绩及升迁又取决于地方经济增长的竞争，在地方财政无法支撑地方经济增长时，地方政府则只有借助金融这个“第二财政”。于是地方政府一方面动员本地金融机构，另一方面对当地国有金融机构进行干预，迫使这些机构向有利于能表现经济增长的项目和企业贷款。总而言之，由两个利益主体对农村金融市场分割的制度安排导致了正规金融机构把农村大量资金转移到了城市、工业以及短期能明显表现经济增长等非农领域。

　　（三）不公正对待非正规金融的深层原因

　　经济的长期快速增长，加上财政与金融推进的制度变迁，中央政府财力有了极大增加，2006年中央财政收入已近4万亿元。在此同时，国家工业化和城市化有了长足发展。在这种情况下，中央根据日显突出的农村经济发展问题，适时地实施了“工业反哺农业、城市支持农村”的根本性战略调整，并从农村金融安排上进行了制度变迁。主要有继续深化农村信用社改革，大幅度增加农村信贷资金，推广农户小额信用贷款，采取联保贷款等，试图从供给型金融抑制的角度解决农户融资难的问题，然而收效甚微。有调查及报告已表明，现在我国农民的借款大多仍来自农村非正规金融。近年国内许多相关的个案调查也支持上述的结论。例如，周立等人对广东东莞、惠州、梅州的调查研究表明：农村正规金融供给的刚性甚至萎缩，使得非正规金融安排在农村金融市场中的地位越来越重要，市场利率也逐渐发挥作用。2005年针对江西上饶市农业发展银行的问卷调查和实地调查也证实：农户获取的融资中，30%左右来自银行和信用社，其余的70%左右则来自民间融资（熊建国，2006）。可见，在农村金融市场上，最活跃且起主要作用的是非正规金融。

　　面对我国农村这样庞大的非正规金融市场，中央政府采取的措施主要是打击和取缔，最典型的例子是1999年关闭或由当地信用社兼并的全国上千家农村合作基金会。实质上，在当今世界的许多发展中国家，除了正规金融之外，还存在一个与之基本平行的金融市场——非正规金融市场。鉴于此，有两个问题要回答：第一，既然中国有这么一个能满足广大农户融资需求的市场，为何还不断遭受政府的打压。第二，中央政府每年特别近几年大量增加的农村信贷资金哪里去了。

　　农村正规金融与农村非正规金融的各自表现是一种制度现象。按照诺思的国家“经济人”观点，中央政府应该是农村金融制度的提供者，而它之所以要压制农村的非正规金融，不愿为其提供制度安排，原因有三：一是基于金融风险考虑，农村非正规金融市场如果出现危机，有可能会殃及整个社会的正常经济秩序，而危机的化解最终要由中央政府来承担，这需要付出巨大代价；二是对非正规金融监控需要高昂的监督成本；三是农村非正规金融会对正规金融形成冲击，损失部分垄断租金，影响中央政府的经济利益。上述的三种情况都会影响到中央政府的利益，从而造成了农村非正规金融市场制度的缺失，也导致了中央政府对非正规金融市场的打压。地方政府则有所不同，由于税制改革，其预算内的原本的“吃饭财政”更是雪上加霜，一些地方连行政事业费、人头费等开支都难以保证，这种状况表明，中央政府与地方政府的效用函数明显不一致。不一致的效用函数也反映在对待非正规金融发展问题上态度迥异。为了保证地方政府利益并追求自身效用的最大化，地方政府只得求助于“第二财政”，他们想方设法把本地方的金融资源滞留在自己管辖范围内，并希望吸引外资，对本地非正规金融的发展容易采取“默认”甚至有时还“合谋”的方式（姚耀军，陈德村，2005），尽力规避中央政府的金融管制。然而，由于我国在政治上是高度集中的，地方各级官员被要求必须在政治上与中央保持一致，这样一来，地方各级官员时常要在本人政治前途与地方经济利益之间进行选择，所以，每当有利于地方经济的非正规金融的发展有违中央政府的某种政治或经济意图、与地方官员的本人政治前途相冲突时，往往是地方经济利益服从于官员个人政治需要。正因如此，非正规金融也由于官员个人政治需要而遭受地方政府的打压。但是，农村非正规金融能否存在，最关键还是取决于地方政府的态度。不过，无论是中央政府还是地方政府对农村非正规金融的打压都造成了广大农户的利益损失，农村经济发展受阻。

　　至于中央政府为农村经济发展所提供信贷资金大多数无法到达农户手中为农户所用，除了一些客观因素外，还有一个重要因素是地方政府为地方经济增长而截留中央政府的支农资金。这一点从上面分析中也可以体会到。

　　通过对我国农村金融制度变迁的研究，可以勾勒出现阶段农村金融发展状况的粗略轮廓框架（见图1），并形成一些基本认识：中央政府为解决农村资金投入而进行的制度变迁，由于受到现有的利益格局和一些短期目标的影响，难以收到预期效果。因此，在目前我国这种体制下，要想探索出一条适合农村经济发展、社会进步的农村金融发展道路，则需要制度变迁的新范式。

　　四、政策建议

　　建立高效的农村金融体系是农村金融发展的目标模式，也是农村金融制度变迁的落脚点。要让制度变迁沿理想的路径演进，不能就金融论金融，为此，本文提出如下政策建议：

　　1.推进农民组织化，为农村金融发展培植制度环境。首先要合理定位政府角色，转变政府职能，加大推动农民组织化的政策和资金扶持力度。对农民经济组织可以在税收上采取必要的优惠政策，并加大财政上的支持力度，在农民组织的建立和登记上提供便利，要特别重视对农民组织管理层的专业培训。其次要加强法制建设，构筑完备的农民组织法律体系，认真组织实施好《农民专业合作社法》，完善《农民专业合作社示范章程》。

　　2.创新土地制度，通过制度供给增加农村金融的有效需求。一是对耕地实行国家发包，明确赋予农民一定时期的产权，建立保障农民权益的产权制度，切实保护农民的合法利益。二是规范农村集体建设用地的流转收益分配关系。三是建立土地市场，加速建立和完善农村土地流转的价格机制。

　　3.主动引导农村非正规金融的适度发展，构建符合国情的农村金融体系。第一，正视和承认非正规金融在农村经济生活中的作用，改变对其持有的漠视和敌视的态度，并认真研究其特有的规律。第二，制定相关法律为非正规金融提供一个合法的活动平台，减少其躲避管制所发生的成本，规范其行为。第三，明确监管主体和责任，加强对非正规金融监控，把其负面效应减至最低。