摘  要：近年来，社会保障问题已经受到社会普遍关注。然而，农民工的社会保障问题却一直无人问津。这不仅严重地阻碍了我国工业化、城市化的进程，而且也给社会的不稳定埋下了诸多隐患。因此，建立面向农民工的社会保障制已势在必行。

　　关键词：农民工；社会保障；城乡二元社会结构

　　一、农民工社会保障权的缺失及其原因

　　（一）、农民工社会保障权缺失的现状

　　农民工是指具有农村户口身份却在城镇务工的劳动者。他们虽然为我国的现代化建设做出了巨大的贡献，但长期以来却无情地被社会保障制度拒之于门外。首先，从社会保障最核心的失业保险方面看：城市居民在失业期间有失业补助，但农民工却没有，在失业期间，他们多数是靠自己过去的积蓄生活，或靠向亲友、老乡借钱生活，也有一小部分人不得不离开城市回家去。据学者调查，前者占77.2％，后者仅占14.6甲。并且无一例得到劳动单位或地方组织的帮助。其次，从医疗保险方面看：农民工尽管是以青壮年为主的群体，但生病也是在所难免的。据前述调查显示：有36.4％的农民工生过病，甚至多次生病。他们生病以后有 59.3％的人没有花钱看病，而是仗着年轻，体质好，硬挺过来的。当然另有40.7％的人不得不花钱看病，但看病支出绝大部分是自费，用人单位为他们支付的不足实际看病费的1／12.再次，从住房上看：农民工是无缘享受福利分房或在政府提供补贴情况下购买商品房的。他们解决住房的途径是：或租房，或借住用人单位的住房，或利用废旧材料搭建简易住所。最后，从劳动时间上看：农民工的劳动也谈不上什么劳动保障体制。农民工一旦有工作，他们的劳动往往是大大超时的。据前述调查：符合劳动法一天工作8小时的仅占1／4，有3／4的农民工都属超时劳动。另外，像养老保险，工伤保险等就更不要说了。

　　（二）、农民工社会保障权缺失的原因

　　1、体制上的原因

　　我国计划经济时代形成的城乡二元社会结构是农民工社会保障权缺失的根本原因。由于城乡二元社会结构使城乡严重分离。“农民”二字便长期被作为一种身份标记成为身份卑微、社会地位低下的代名词。农民及农民工也就当然地成了城里人眼中的“二等公民”。这样，城镇的社会保障制度冷眼农民工也就不足为怪了。但存在未必就是合理的。城乡二元社会结构的消极作用已显而易见，它造成了城乡严重不平等，使农业滞后，农民收入低下，并进一步影响到我国城市化水平的提高。随着市场经济的完善，以及传统户籍制度的改革，城乡二元社会结构必将会被一元的居民社会所替代。“农民工”这个概念也必将成为历史的陈迹。当然，也就不会存在农民工的社会保障问题了。

　　2、立法上的原因

　　我国（社会保险费征缴暂行条例）规定养老、失业保险费的征缴范围为：国有企业、城镇集体企业、商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工。据此，用人单位只为本部门的“城镇职工”缴费是不算为过的。因为这是有“法”可依的。但我们也应注意到，我国<宪法）第45条明文规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物资帮助的权利。国家发展为公民享有这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。因此，社会保障权，应是全体公民的社会保障权，而不应成为少数“市民”的专利。前述条例也因其违宪而当然无效。

　　3、思想观念上的原因

　　一种观点认为：政府承担城镇居民特别是下岗职工社会保障的负担已经是异常沉重了，因而对农民工的社会保障已无力承担。这种单纯从经济视角来看待农民工社会保障问题的观点显然违背了一个基本常识，即中国政府是全民政府而不是“市民”政府。城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。况且，中国经济已持续高速增长了20多年，国家的经济承受能力也在逐渐增强。那种以国家财力不足作为不考虑农民工社会保障的理由已越来越不充分。同时，对农民工的社会保障代价估计过高也是一个误区。虽然政府承担相应的财政责任是必要的，但主要责任却可以通过制度设计和现实政策的引导来调动雇主和农民工分担责任的积极性。另外，还可以动员社会资源。另一种观点认为：农民工虽然从事工人职业，但他们仍是农民，并且有土地，如果他们在城市里无法生活，还可以回农村去。因此，完全不必将他们纳入城镇社会保障体系。其实，“农民”并不是一种固定不变的身份标记，而只是一种职业。农民工已逐渐从这种职业中分化出来，成为非农职业的劳动者，他们和农村社会的“隔阂”也越来越深。因此，农民工中的绝大多数并不愿意回到农村队伍中去。另外，农村土地的生活保障功能也在随着农村人口的增多、种地成本的不断上升、农产品的价格逐渐下降而逐渐消弱。因此，该观点既不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择，也不符合农村的实际情况，最多只能是一种不切实际的梦想。还有一种观点认为：中国政府以往并未承诺过解决农民的社会保障问题，农民工仍然是农民身份！因而同样可以不考虑。然而，现代社会保障已不再是传统的恩赐式官办慈善事业，也不是以契约为基础，而是建立在社会发展进步和社会公平的基础之上，是基于人们对平等、幸福、和谐生活的追求和保障全体国民共享经济社会发展成果的正义举措。就像城市居民一样，在1951年建立面向城镇劳动者的劳动保险制度前，也不存在政府事先的承诺或契约责任问题，但它却成了社会主义中国发展进步的重要标志。因此，社会保障制度的确立在本质上并非是政府承担已有的承诺，而是在社会经济发展进程中确保每一个国民均能够免除生存危机的必要举措，政府有义务根据国家财力和社会发展水平来推进社会保障制度建设，却不能将社会保障视为“包袱”，因为保障民生是政府的当然责任，也是政府赖以存在的基础。

　　二、建立面向农民工的社会保障

　　制度的必要性及其现实意义

　　1、建立面向农民工的社会保障制度是提高我国城市化水平的需要

　　城市化是指一国在工业化进程中，人口、产业（或资本）不断从农村向城市集聚，城市数量越来越多，城市人口越来越多的过程。我国的城市化进程在二元社会结构的影响下，在改革开放前的二十多年时间里一直停滞不前，严重滞后于工业化进程，呈现出“工业国家，农村社会”的特征。这种局面直至今天仍未得到根本扭转。据有关资料分析表明：我国目前的实质城市化水平仅为32％离中等发达国家 49％的比例还相差甚远。城市化滞后引起或加剧了我国经济社会发展中的一些突出问题。如农民收入过低和增长乏力、就业压力大等，在很大程度上均与城市化滞后有关。而提高城市化水平最重要的实际措施之一就是建立面向农民工的社会保障制度。改革开放以来，我国已有1亿农民进城务工、经商或从事其他职业，北京、上海、广州、武汉等大城市的农民工都在数百万。农民工已成为推动我国实质城市化水平提高的基本力量。但由于前述种种原因他们至今尚未被纳入城市社会保障体系之中，加上其他因素，致使农民工仍然处于流动状态，从而严重阻碍了我国实质城市化水平的进一步提高。根据有关专家预测，在“十五”期间我国城市化水平每年将提高近1个百分点，到2005年，城市化水平将达到35％左右，到2010年城市化水平将达到40- 42％。笔者认为，如果没有建立面向农民工的社会保障制度，这些目标是{B难顺利实现的。

　　2、建立面向农民工的社会保障制度是深化农村改革的需要

　　农村改革问题一直是困扰中国政府的一个难题。正如朱镕基所言：农民问题，是最令他头疼的问题。那么，为什么中国政府下了这么大力气，中国农村经济却依然增长缓慢，甚至徘徊不前呢？我认为这与农村积压大量剩余劳动力是不无关系的。显然，要想解决这些问题，不把这些大量的剩余劳动力合理转移是不可能的。那么，如何按市场原则合理地转移这些剩余劳动力呢？笔者认为，建立面向农民工的社会保障制度便是最有效的措施之一。同时这与我国农村深化改革的必然趋势即：通过土地的相对集中来实现农业规模经营与规模效益也是一致的。

　　3、建立面向农民工的社会保障制度是社会稳定的需要

　　据前述调查，农民工是一个主要有年轻人组成的群体，其中30岁以下的人占64％；31岁以上的人仅占36％。这样一个高活力群体如果失去经济生活来源，又不被城市社会保障体系所接纳，他们对社会稳定的威胁是可想而知的。根据浙江城市外来工犯罪问题的调查，犯罪的外来民工中，有35％的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作：北京市1995年抓获的犯罪分子中，外地人占近一半。这一切均给我们敲响了警钟：农民工的社会保障权不容忽视。

　　4、将农民工纳入农村社会保障体系已不现实

　　如上所述，农民工中绝大多数并不愿回到农民队伍中去，尤其是年轻农民工。据调查：即使处于失业状态，也只有 14.6％的人愿意回家乡去。并且改革开放以来，相当一部分农民工已实际在城市居住多年，职业、生活都已有了相当的基础，和“市民”已无二致。他们实际已和农村脱离了联系，再让他们向家乡农村社会保障机构缴纳社会保险金，显然已不现实，只会给双方造成困难与不便。

　　鉴于以上事实，中国的一些城市，如北京，强调依照进城农民相同背景聚而集之的特点，发挥社区与家庭保障功能，实行邻里互助与开展社区服务等以解决他们的生活保障问题。这虽可在一定程度上解燃眉之急，但显然不是长远之计。

　　三、建立面向农民工的社会保障制度的构想

　　农民工是我国社会转型中出现的新的结构因素，多方面因素的综合作用使得他们相当一部分人处于流动不居的状态，加之其所从事的职业也各具特色，因此在构建农民工的社会保障制度时，不应采取一刀切的办法，而应采取分类分层的保障办法，优先解决突出的基本的保障问题。

　　根据农民工所从事的职业特点及流动程度不同，可将农民工主要分为以下三类：第一类为有雇主且职业稳定、有固定收入的农民工。此类农民工绝大多数已在城市居住多年，与城市居民已无二致；第二类为有雇主但职业不稳定、也无固定收入的农民工。此类农民工一般流动性较强；第三类为无雇主的农民工。对于第一类农民工其社会保障项目的设置，及经费筹集方式均可与城镇职工相同。对于后两类农民工，由于其流动性较强，因此，对他们应采取比较灵活的政策。

　　首先，就有雇主的农民工而言，最迫切的是尽快确立农民工的工伤保险制度。从层出不穷的农民工工伤事故到规模惊人的农民工职业病群体，以及由此而导致的数不清的劳资纠纷，均决定了针对农民工的工伤保险制度应当作为最基本的社会保障项目优先得到确立。对农民工的工伤保险，可参照（企业职工公伤保险试行办法）的规定，实行社会统筹，建立工伤保险基金，企业（雇主）必须按照国家相关规定，按时定额为农民工缴纳工伤保险费。该保障项目成本并不高，但对农民工却是迫切需要的，而且对企业（雇主）也是有利的，因此，应尽快建立。

　　其次，关于农民工医疗保险制度。上文已述，农民工虽是一个主要由年轻人组成的高活力群体，但“天有不测风云，人有旦夕福祸”。因此，为农民工建立医疗保险制度是必要的。医疗保险可分为大病统筹医疗保险与一般医疗保险两项。对于第一类农民工，应实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度。其中雇主负担社会统筹部分，个人及雇主缴费的小部分进人劳动者个人账户。个人账户用于一般医疗，不足部分，只要未超过一定比例，仍由个人负担；医疗费若超过一定比例，即为大病。由社会统筹医疗基金负担费用的绝大部分，其余仍由个人负担。而对于后两类的农民工，由于其流动性较强，因而可不参加一般医疗保险，日常的医疗开支由个人或家庭承担。但其应参加大病统筹医疗保险，只建立统筹账户。但如他们愿意参加一般医疗保障，可为其建立个人账户，并应确保其个人账户能在全国范围内转移。

　　再次，关于农民工的最低生活保障制度。最低生活保障制度是国家基于保障人权的需要对特困居民实施的一种无偿救助制度。农民工作为我国现代化建设不可缺少的一个群体，当其基本生活难以维持时，国家当然有义务对其救助，但考虑到我国目前实际情况，将农民工完全纳入城镇最低生活保障制度也不现实。对此，笔者建议：对于第一类农民工，若其年龄已满40周岁，则应将其纳入城镇最低生活保障制度，和城市居民享受同等待遇。但对于不满40周岁的及后两类农民工，由于其流动性较强且年纪普遍较轻，因此，对他们的社会救助不应是单纯的经济救助，而应是提供劳动机会。对于他们，可以考虑建立一种特殊的最低生活保障体制，即“公共劳动”形式的最低生活保障体制。对于农民工这一高活力群体来说，他们陷入绝境只是暂时的。他们一旦找到工作，不但可以养活自己，而且还可以养活全家。“公共劳动”机构可以为这些身强力壮的农民工提供暂时的栖身和劳动之地以维持其基本生活。对于政府来说，这样一种体制比单纯的经济救助更有效、更节省成本。投入不是很大的一笔经费带来的却是更为安全稳定的社会，何乐而不为？

　　最后，关于农民工的养老保险制度。对于第一类农民工而言，应实行与城市职工相同的即社会统筹与个人账户相结合的制度，并应确保其个人账户能在全国范围内转移。对于后两类农民工，可实行按个人储存额享受养老保险待遇的个人储存型保险模式，只建立个人账户，当然也应保证其个人账户能在全国范围内转移。农民工如离开用人单位，回居住地，可将其个人账户连同基金转移到居住地县级劳动保障部门，实行专户管理。如果到其他地方就业，即可将个人账户转移到新从业地管理。到退休时，如缴费年限累计没有达到一定年限（暂以十年为限），则根据规定把个人账户储存额一次性支付给本人。如已满一定年限，则可按有关规定享有养老保险待遇。

　　当然，针对农民工的这些社会保障制度，都只是过渡性的。随着市场经济的完善、现代企业制度在各类企业的真正确立、以及城乡二元社会结构的彻底废止，目前这些针对不同身份的劳动者，实行不同的社会保障制度必然会被包括各类劳动者在内的统一的社会保障制度所代替。