妥善解决城市贫困人口的生活困难问题是当前我国经济和社会发展的一个重要任务。为此，国务院早在1997年就作出决定，在全国建立城市居民最低生活保障制度。当前实施城市居民最低生活保障制度的现状如何，存在什么问题，应该采取怎样的对策才能有效解决这些问题。这些问题都值得我们认真研究。本文拟通过对四川省实施城市居民最低生活保障制度有关情况的考察，对这些问题作一些初步的分析研究。

　　一、实施城市居民最低生活保障制度现状

　　1、实施城市居民最低生活保障制度的基本情况

　　四川省实施城市居民最低生活保障制度工作（以下简称“低保工作”）是1997年开始启动的。1997年国务院《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》下达后，四川省委、省政府高度重视，于1997年12月以省政府的名义下发了《关于在全省建立城市居民最低生活保障制度的通知》，省民政厅也于1998年3月下发了《四川省城市居民最低生活保障制度实施暂行办法》，1998年、1999年省委、省政府连续两年将建立城市居民最低生活保障制度列入全省人民办10件实事的目标，纳入目标管理。与此同时，四川各市、州人民政府和相关部门对此工作也非常重视。到1999年底四川全省已对19万城市贫困居民实行了最低生活保障制度。

　　2001年9月，四川省按照全国低保扩面工作的指示精神，在全省开展了大范围的城市低保对象扩面工作，2001年底，全省已保对象达到1010.3万人，比2000年增加了399.01%.保障对象占全省非农业人口的6.47%，成为全国保障对象三个过百万的省份之一。

　　2002年，根据民政部《关于在全国范围开展城市低保紧急督查工作的通知》精神要求，四川省政府下发了《关于在全省范围开展城市居民最低生活保障紧急督查工作的通知》，并组织了工作组，分别对全省21个市、州城市低保工作开展了全面督查。通过紧急督查，进一步摸清了低保对象底数，进一步扩大了低保对象。截止2002年6月底，全省已保对象总人数为125.87万人，占全省非农业人口的8.4%.其中在职职工10.01万人，占应保对象的8%；下岗职工22.5万人，占应保对象的18%；离岗人员20.9万人，占应保对象的16.7%；离退休人员4.9万人，占应保对象的4%；失业人员26.87万人，占应保对象的21.3%；三无人员7.9万人，占应保对象的6%；其他人员32.8万人，占应保对象的26%.及时完成了国务院下达的低保对象实现应保尽保的工作任务。目前，全省城市低保标准最高178元/月、人，最低为100元/月、人，平均130元/月、人。

　　2、各级财政投入低保资金的情况

　　1999年四川全省共发放保障金8555万元，其中：中央补助2636万元，省级补助500万元，市、县财政安排5419万元。2000年共发放保障金11740万元，其中：中央补助4764万元，省级补助714万元，州以下财政安排6262万元。2001全年财政安排23944万元，其中中央补助四川低保资金14572万元，省级财政安排1800万元，市、州以下财政预算安排低保资金7572万元，全年累计支出保障资金21228万元。2002年，中央分配给四川省的低保补助资金31800万元，省级财政预算安排5000万元，各市、州、县（市、区）财政预算安排1.38亿元。

　　3、规范化管理情况

　　1999年四川省城市居民最低生活保障制度后，着力加强了对城市低保工作的规范化管理，根据形势发展和低保对象种类的变化，结合国务院《城市居民最低生活保障条例》于2001年制定并实施了《四川省城市居民最低生活保障实施办法》。2002年4月，省政府又及时下发了《关于进一步做好城市居民最低生活保障的通知》，进一步加强了规范化管理。根据国务院《条例》和四川省《实施办法》，目前四川多数地区已经以政府令出台了《实施细则》。在具体实施低保的过程中，正努力严格按照《条例》和《实施办法》规范操作，对所需低保人员实行了三榜公示制，严格家庭收入计算，做到了公开、公平、公正、依法行政、保障了资金的专款专用，保障了资金按时发到低保对象手中。

　　4、低保工作管理体系情况

　　在四川省，作为主管城市低保工作的民政部门，始终把建立和实施城市居民最低生活保障制度作为中心工作来抓，纳入目标管理。为了使低保工作一开始就走规范化的路子，四川全省，建立了市（州）、县（市、区）、街道、社区（居委会）五级管理网络，形成了较为完整的配套管理体系。同时，各级民政部门还十分注重队伍建设，对基层民政、企业工会、街道和居委会干部普遍进行了业务培训，使从事低保工作的人员掌握政策，了解程序，明确方法，提高了业务素质。特别是国务院提出低保大范围扩面，实现应保尽保的工作任务后，省、市（州）、县（市、区）在人少、任务重的情况下，及时抽调人员，克服困难，圆满完成了对低保对象的摸底调查和审核审批、低保对象家庭成员资料刻录光盘的报送工作。在低保对象的资金发放上，90%都是通过街道、乡镇、居委会、企业工会来具体发放。部分县（市、区）低保资金已经实施银行发放。目前省民政厅已成立了居民最低生活保障工作处，全省21个市、州180个县（市、区）也已正在建立低保工作机构。

　　5、对低保对象的社会救助情况

　　在实施城市居民最低生活保障制度的实践中，各市、州、县在倍感低保资金严重不足的情况下，积极探索对城市低保对象开展社会救助的方式和途径，取得了一些有益的经验，形成了低保救助为主，临时救济和社会救助为辅的新的工作格局。有些地区已实施了低保对象助学救助制度，有些地区已建立了低保对象廉租房救助制度，有些地区已建立了对低保对象家庭中有重病残人员实施特殊医疗制度，有的地区民政、卫生部门还为城市低保对象建立了“优诊卡”，低保对象凭“优诊卡”到指定医院看病免挂号，手续费减免20%，各种检查费减免40%，对低保对象出现的入学、住房、就医、就业等困难，各地都采取多种方式给予了补充救助。

　　二、城市居民最低生活保障制度面临的突出困难和问题

　　1、低保资金投入严重不足问题

　　当前在实施城市居民最低生活保障制度中最突出、最难解决的就是资金严重不足的问题。

　　尤其是中西部地区，特别像四川这种人口多，贫困面大，地方财力又十分困难的省份，更是困难重重，僧多粥少的现象比较普遍，工作压力特别大。由于低保资金严重不足，导致已保对象补差标准不科学，标准不能及时足额补齐的现象。

　　按四川全省已实施城市居民最低生活保障制度125.87万人2001年每人每月差额补助52元计算，年需资金7.85亿元，2002年中央、省、市（州）、县（市、区）预算安排低保资金5.06亿元，缺口2.79亿元。

　　另外，据各地调查反映，从2002年下半年到2003年四川全省符合享受低保条件的人数还将大幅增加，主要原因是：一是有近30万下岗职工出中心，有123户企业宣布破产，涉及职工23万人；二是少数民族地区和经济欠发达地区以及经济较发达地区低保标准与实际生活标准有较大的差距，需提高标准而新增的人员，如成都市2002年7月已将标准由原来的156元/人、月提高到现在的178元/人、月，预计全省提高标准后将有约30万人进入低保范围，失去农业生产条件，政府按有关规定将其农转非，加之户籍制度的改革，由农村到城市上户的人数也在与日剧增，这类人员纳入城市化管理后，按城市低保政策规定，符合条件的也应纳入低保范畴，预计四川全省此类人员约有10万人，以上三类人员和所需资金都未列入2002年各级财政的预算盘子。如果中央、省、市（州）、县（市、区）各级财政对低保资金的安排没有大幅度的增加，众多应保未保人员的基本生活得不到及时的保障，已保人员的低保金不能按时领取，引发的后果难以预料。

　　2、低保工作人员和工作经费严重不足问题

　　在整个低保实施过程中，低保工作人员缺乏、无专项工作经费的问题比较突出。特别是各地基层低保工作人员严重不足，身兼数职的现象非常普遍。目前四川全省低保对象增加了几倍，而工作机构和人员却减了一半。另外民政的工作职能也在不断扩展，近年来，除增加低保工作外还新增了老龄、社区、民间组织管理等工作。同时各级民政部门没有专门的工作经费，加之社区居委会和低保信息网络建设严重滞后，基层低保工作困难多，压力大。

　　3、社会救助配套措施不完善问题

　　目前的低保资金只能解决困难对象最基本的吃饭问题，而低保对象在就业、就医、子女入学、住房等方面的困难仍然十分突出。除很少部分地区对低保对象在就医、教育、廉租房、减免水电气费等方面已有些具体的优惠政策外。大部分地区社会救助工作开展得还很差。尤其是再就业工作与社会保障工作严重脱节，一些有劳动能力，有一技之长的低保对象很想通过自己的劳动摆脱贫困，但就业无门；由于没有相应的学杂费减免政策，很多低保户家庭子女拖欠学杂费、辍学的现象比较普遍；部分低保户家庭成员生病无钱医治，小病拖成大病，最后拖垮全家；部分低保户住房条件极差，三世同住一间房屋的现象比较普遍。长此下去低对象只进不出、低保人员日趋增多，带来的各种压力相当大，应引起高度重视。

　　三、完善城市居民最低生活保障制度的对策建议

　　1、加大中央对地方低保资金的投入力度，确保低保资金及时到位

　　如前所述，按照目前四川全省已保对象125.87万人，每人每月平均补差52元计算，年需低保资金7.85亿元。由于资金缺乏，全省大部分地方对已保对象的补差标准都没有按实际补齐补足。据笔者在四川南充市调查获悉，该市全市享受低保对象月人平补差仅37.83元，其中营山县月人平只有17.47元，而据各县市区统计，全市按条例规定的补差原则补齐月人平需75元，须比现在实际补助37.83元增加一倍。另据统计：下一步四川全省近30万下岗职工将退出中心，123户企业将宣布破产，涉及职工23万人，各地提高标准后增加的约30万人，以及农转非纳入城市户籍管理的10万人，如果要将这部分人全部保完，把已保人员的标准补足补齐，四川的低保对象将达到170万人，按每人每月65元差额补助计算，全省年需低保资金应在13.3亿以上，而四川去年地方财政收入271亿元，上划中央两税144亿元，人均地方财政支出全国排名20多位，西部倒数第一位，低于全国人均支出水平；另外全省180个县（市、区）有国家扶贫开发重点县36个，财政赤字县87个，全省竭尽全力也只能承担1.8亿-2亿元的资金，其余年资金缺口高达11.3亿，想承担也根本无力解决。建议中央应加大对西部地区，特别是象四川这样省份的低保资金的转移支付力度，在资金补助比例上中央应出大头。同时，建议中央在每年12月底前，将低保资金按时拨付到省，以确保资金的按时足额发放。

　　2、健全低保工作机制，加强低保工作力量

　　低保工作是一项政治性、政策性很强，涉及千家万户切身利益，保持社会稳定的重要工作，从发展趋势看，这项工作将长期存在，随着我国社会保障体系改革深化发展，现代企业制度的不断建立，加入世贸组织后激烈竞争，优胜劣汰，进入低保范围的人员还会剧增。因此，必须做到切实保证低保工作的人员和经费。一是各级政府应从实际出发，为建立低保工作机构，配备工作人员，安排必需的工作经费，以保障低保工作的正常进行。二是地方政府应为社区居委会创造工作环境和工作条件，落实生活待遇。从低保工作的实际情况看，凡是健全了社区和工会组织的，由社区居委会和企业工会共同把关的，低保工作就落实得好一些，群众与政府的矛盾也就少一些。为了使社区居委会在今后的低保工作中发挥应有的作用，在居委会应设立社会救助站，保证社区有人做事，有条件做好事，确保最低生活保障工作落到实处，建议中央对城市低保工作机构、人员编制、工作经费作统一规定，从上到下理顺低保工作体系。

　　3、完善社会救助措施，积极为低保对象排忧解难

　　就业、增加收入是低保对象群体生活得以保障的根本途径，因此，各级政府应建立并不断完善就业和再就业服务体系，特别是应研究解决有劳动能力的低保对象自食其力的办法，采取有效措施扩大就业门路，促进低保对象就业。近几年，在解决城市贫困家庭就业、就医、子女入学、住房等方面，也积累了一些好的经验和做法，既保障其基本生活外，又解决了其它实际困难。但目前的社会保障体系和城市扶贫及开展的社会救助工作，总体上是抓保障工作的不抓再就业，抓再就业工作的不抓保障，社会保障体系与再就业没有有机结合起来，还处于被动局面。要使社会保障体系和城市扶贫及社会救助工作变被动为主动，尤其在低保对象的扶持上实现从输血型向造血型的转变，制定与之相配套的政策法规，规范管理，很有必要。一是需要继续开展再就业援助活动，不断探索建立政府就业岗位储备制度，将安排下岗职工、失业人员等低保对象就业的任务纳入政府目标考核内容，增强各级各部门对就业工作的责任感和紧迫感；二是对贫困对象家庭中有劳动能力，有一技之长的人员，各级政府和相关部门应广开就业渠道，想方设法提供就业岗位，创造就业机会，实现再就业；三是对有劳动能力但无一技之长的人员，各级政府和相关部门应采取各种方式，集中组织技能培训，使其就业；四是需要由政府提供扶贫开展项目和政策性资金贷款，帮助其发展生产，脱贫致富，走出贫困；五是对无劳动能力，无法实现再就业的贫困对象，政府应全力救助。对各种慈善和城市扶贫等筹集的资金，应统一集中管理，主要用于城市贫困对象，使其科学合理，规范发展。集中组织技能培训，使其就业；四是需要由政府提供扶贫开展项目和政策性资金贷款，帮助其发展生产，脱贫致富，走出贫困；五是对无劳动能力，无法实现再就业的贫困对象，政府应全力救助。对各种慈善和城市扶贫等筹集的资金，应统一集中管理，主要用于城市贫困对象，使其科学合理，规范发展。