目前中国面临的城镇失业问题相当严峻，主要表现为两种形式：一是一般意义上的失业问题，包括因各种原因失去工作的城镇劳动力和无法获得就业机会的城镇新成长劳动力。按照劳动与社会保障部公布的数据，1999年末，全国城镇登记失业人数约580万，登记失业率为3.1％。二是在中国经济体制改革特别是企业改革过程中发生的一种特殊形式的失业——即国有企业、城市集体企业及其他公有经济部门的职工“下岗”问题。据政府有关部门统计，1999年末，全国城镇需要重新就业的国有企业、城市集体企业下岗职工，总数大约有1050万人。

　　面对巨大的失业及下岗压力，中国政府采取了积极的政策措施，形成了具有中国特色的二元失业保障制度体系，即针对失业人员的失业保险制度和针对下岗职工的特殊形式的失业保障制度——下岗职工基本生活保障与再就业制度。这些政策在保障下岗和失业人员基本生活及促进就业和再就业等方面发挥了明显的作用，成效是显著的。但由于下岗及失业人员数量很大，情况复杂，下岗及失业人员的基本生活保障等问题并没有得到彻底解决，二元失业保障制度本身的运行面临着越来越大的压力，因失业而引发的社会矛盾也有加剧之势，对中国经济体制改革的推进和社会稳定产生了明显的消极影响。因此，进一步改革和完善中国的失业保障制度，已经成为政府当前的紧迫课题。

　　由于目前存在两种不同“身份”的失业人群，以及针对两种不同对象的失业保障制度，下一步改革必须分步实施。下岗问题是改革过程中出现的特殊问题，本质上是个短期问题。政策调整的核心及主要目标，是如何妥善地处理旧体制的遗留责任。只要这个问题解决好了，下岗职工的“身份”问题就不存在了，城镇失业保障也就可以完成从二元制度体系向统一制度体系的过渡。而一般性的失业问题则属长期问题，几乎是任何社会、任何时期都无法避免的。因此，改革的目标是建立一套符合中国国情，制度本身能够长期稳定运行，能够有效地为失业人员提供基本生活保障及各种形式的就业服务，且有利于中国经济长期发展的失业保障体系。

　　一、有效实施“下岗”与失业的并轨

　　（－）下岗问题的实质和特殊失业保障制度的形成

　　大量下岗人员的产生，是经济增长速度变动。经济结构调整，以及企业制度改革等多种因素共同作用的结果。问题在于：为什么政府选择了让这些失去了工作岗位的公有经济部门职工“下岗”而非直接失业？理由是：在计划体制下，政府、企业与职工之间，客观上存在着一种特殊的利益或者“信用”关系。政府和企业对实行劳动合同制以前参加工作的职工，有一种事实上的终身就业承诺及相关的养老、医疗保障承诺；同时，也通过低工资制度对职工的劳动贡献进行了部分的“预先扣除”，并形成了一部分国有资产积累。正是基于这种特殊的历史“遗产”，同时考虑到涉及人员数量很大，时间相对集中，政府和企业才没有，事实上也不可能采取让职工失业的简单处理办法，而是选择了让职工离开工作岗位，但保留与企业之间劳动合同关系的“下岗”方式。同时也就形成了专门针对下岗职工的基本生活保障和再就业制度。

　　简而言之，下岗的实质在于政府和企业无法回避的旧体制遗留责任。

　　“下岗职工基本生活保障和再就业工作”作为特殊政策，出台于1993年前后。一直到1997年以前，虽然该项工作已经在全国范围内普遍展开，但没有形成统一的制度。1998年5月，中共中央、国务院召开了全国国有企业下岗职工基本生活保障和再就业工作会议，并形成了原则性的统一制度规定。主要内容包括：（1）凡是有下岗职工的企业都要建立再就业服务中心或类似机构，对下岗职工集中进行管理并提供有关服务。（2）确保下岗职工基本生活保障和再就业所需资金，资金来源采取“三三制”的办法解决，即原则上由财政预算解决1／3，企业负担1／3，社会筹集（主要来源于失业保险金） l／ 3.财政负担部分，中央企业由中央财政负担，地方企业由地方财政负担。对困难地区，中央财政予以适当补助。（3）明确提出要逐步解除下岗职工与所属企业的劳动关系。下岗职工由再就业服务中。动管理并提供保障的最长期限为三年。其间能够实现再就业的，其劳动关系要转到新就业的单位；不能实现再就业的，三年期满后也要解除与原企业的劳动关系，转为正式失业。

　　目前中国各地的下岗职工基本生活保障和再就业工作，基本是按照上述统一制度规定进行的。最后一条规定的实质，明确了下岗职工基本生活保障和再就业制度是一种过渡性制度，下岗职工保障问题最终要与失业保障问题并轨。不过在旧体制的遗留问题解决之前，进了再就业中心的下岗人员法律上仍是原企业的在册职工，保障内容及其标准通常也略高于失业保险。企业不仅要为下岗职工发放基本生活费，缴纳各种社会保险费用，组织下岗人员参加培训，帮助其再就业，甚至还要为下岗职工提供其他方面的服务和援助。

　　（二）改革下岗职工基本生活保障及再就业制度的必要性

　　下岗职工基本生活保障及再就业制度的成绩有目共睹。但存在的问题也比较明显。

　　一是对政府的经济压力过大。对下岗职工的基本生活保障和再就业服务，不仅具有一般的经济与社会保障意义，由于政府、企业与职工之间长期存在的特殊“信用”关系以及社会稳定的需要，这种保障还具有明显的政治意义。正是基于这一点，无论是政府还是下岗职工，对有关政策的要求一直很高。由于下岗职工的数量巨大，很高的保障要求必然对政府产生很大的经济压力。有关政策规定，基本生活保障与再就业所需资金由政府。企业及社会共同负担，已经充分考虑到企业和政府的难处。但职工下岗问题通常集中发生在经济效益很差的企业，以及结构调整任务沉重的老工业基地。在这些企业和地区，根据“三三制”的资金来源规定，无论是应由企业筹集的部分，还是应由城镇失业保险基金承担的部分，一般都做不到准时。足额到位，责任自然集中到地方政府身上。但这些地方政府的财政也很紧张，难以落实足够的资金。其结果必然是：或者不断提高对中央政府财政转移支付的要求，将压力向中央财政传递；或者在落实中央“三个确保”政策时打折扣，致使不少下岗职工不能按时、足额，甚至根本领不到基本生活费。事实上两方面的情况都存在。

　　二是存在明显的政策效率低下问题。下岗职工基本生活保障与再就业制度毕竟不是一种规范的失业保障制度。过于原则性的规定不仅有较强的政治动员色彩，实际执行中也难免伴随一些形式主义的东西，缺少必要的组织手段和运行机制的支持。其直接后果是政策效率不高。例如，促进下岗职工再就业是主要政策目标之一，但是根据各方面的调查结果看，已经实现再就业的下岗职工，绝大多数是通过亲戚、朋友等社会关系找到工作的，从再就业服务机构获得各种服务的比重很低。又如，对下岗职工再就业状况的监控及管理普遍存在盲区，隐性就业问题十分突出。不但影响了劳动关系的调整，也大幅度提高了基本生活保障及再就业的制度成本。此外，有关下岗职工基本生活保障的一些具体政策存在着明显的缺陷。例如给下岗职工发放的生活费，究竟是对过去劳动贡献的补偿，还是对困难职工的生活救济，事实上一直没有明确定位，绝大多数企业一直采取平均主义的方式发放。既没有解决“补偿”问题，也未能有效地救助贫困。

　　三是与其他保障制度之间存在矛盾。下岗问题不仅和劳动和社会保障部门其他方面的工作有密切联系，而且和民政部门的社会救济工作互有交叉，难以避免相互推诿的问题。目前下岗职工人数并没有被统计到城镇登记失业率中，也容易使劳动和社会保障部门发生错觉，低估未来的失业压力。更突出的问题是，近几年来，一些行业和企业迫于经济结构调整及不景气条件下的下岗压力，对部分接近退休年龄的职工采取了提前退休而非下岗的处理方式。这种做法虽然在一定程度上缓解了下岗的压力，也有利于保护部分老职工的利益，但是却大幅度增加了对养老保障和医疗保险体系的压力。此外，由原企业继续给进入再就业中心的下岗职工缴纳养老、医疗等保险费用，固然体现了政府对历史问题的负责态度，有利于稳定下岗职工队伍。但由于企业本身经济上也非常困难，有关保险费用大都是按照最低缴费基数交纳的，也在一定程度上增加了对养老保障和医疗保险体系的压力。

　　最后，下岗职工基本生活保障和再就业制度的突出特点，是众多政府部门参与组织、管理并提供经济援助及服务，但最终都还是以企业为载体，并通过企业具体实施的。在下岗职工继续对企业存在依赖的情况下，不仅企业过重的负担无法减轻，企业的行为也必然是扭曲的，不同企业之间亦难以实现平等竞争。由此可见，这种特殊的失业保障制度，并没有真正为市场导向的改革扫清前进道路上的障碍。只要旧体制的遗留问题没有找到最终的解决办法，企业就必须以各种方式与政府进行讨价还价，政府和企业的职能就难以彻底分开。无论是企业制度方面的改革还是国有经济结构的战略性调整，都无法顺利地实施。设立这种特殊的失业保障制度也就失去了意义。

　　考虑到上述一系列问题，加快改革下岗职工基本生活保障及再就业制度是非常必要的。基本目标应当是尽快实施下岗与失业的并轨，在此基础上实现失业保障制度的统一。这是全面解决各种现实矛盾和问题的需要，也是进一步推进改革的需要。

　　（三）下岗与失业并轨的难点及可供选择的主要政策措施

　　实施下岗与失业并轨已经得到政府和社会各界的认同。根据国务院制定的改革目标，从今年开始，要逐步解除已经进入再就业服务中心的下岗职工与企业的劳动关系，实施下岗与失业并轨。这一改革的方向是没有问题的，问题在于如何达到这一目标。

　　1.影响并轨的主要问题

　　如前所述，之所以选择让失去工作岗位的职工“下岗‘”而不是让其直接失业，核心问题在于旧体制遗留的利益关系矛盾。换句话说，要想使下岗与失业顺利并轨，关键在于解决有关利益关系方面的障碍。像很多人所观察到的那样，目前的障碍主要表现在三个方面：一是大量下岗职工参加工作时并没有实行劳动合同制，旧体制不仅对他们有事实上的终身就业承诺，还通过低工资制对他们的一部分劳动贡献进行了“预先扣除”，这在解除劳动关系时显然应予以补偿；二是很多效益不好的企业在近些年来形成了大量的工资、医疗费、集资款等项拖欠，要解除劳动关系，也需明确予以解决；三是下岗职工今后的养老、医疗问题如何与新体制接轨，并得到妥善得到解决，也需要有一个可行的办法。

　　劳动贡献补偿问题目前已经得到广泛认可，一些地方也进行了积极探索，并取得了一些经验。但迄今为止，国家一直没有出台关于补偿标准、补偿方式等方面的具体规定，致使对经济补偿问题的处理缺乏制度依据而各行其是。由于已经实施的补偿通常是由企业自行实施的，补偿标准之间的差距很大。少数经济状况较好的企业能够充分补偿，多数经济效益较差的企业则无力进行补偿。这不仅造成了下岗职工群体内利益分配的巨大差异，也使多数下岗职工与企业的劳动关系难以按时解除。工资、医疗费、集资款拖欠问题主要也集中于困难企业，仅靠企业自身能力难以妥善解决。关于下岗职工今后的养老、医疗问题，虽然目前的政策已经明确，下岗职工过去的工龄视为缴费年限，并承诺在他们达到退休年龄后给予相应的养老、医疗保障待遇。但由于当前的社会保障制度本身还存在很多问题，绝大多数下岗职工一旦解除与原企业的劳动关系，就很难进人制度化的社会保障体系。撇开那些转为失业的职工不谈，即使已经实现了再就业的下岗职工，大多数也是在非正式部门就业；即使在正式部门找到了工作，多数也是临时性的。他们通常都被排斥在制度化的保障体系之外，无法保障未来的基本养老及医疗安全。

　　2.应当采取的主要政策措施

　　（1）积极对下岗职工的劳动贡献实施补偿。首先应当明确补偿的对象范围。劳动合同制的实施是劳动就业新旧体制的分界点，应以此为依据对下岗职工分类处理。实施补偿的对象主要是实施劳动合同制以前参加工作的老职工。对于实施劳动合同制以后参加工作的下岗职工，由于有明确的法律依据，且这部分人年龄较轻，再就业能力较强，可以按照《劳动法》及其他有关劳动合同的法规解除劳动关系。

　　其次，应尽快研究出台全国统一的补偿办法，并按企业所处地区或行业，规定大体上统一的补偿标准。鉴于在统收统支的计划体制下，不同企业与政府之间的利益关系难以分清，就业又是由政府劳动部门统一安排的，以单个企业为基础对职工进行补偿是不公平的，而且事实上很多企业也没有能力进行补偿。因此，劳动贡献补偿应在统一政策、并大致统一标准的前提下由政府统一组织实施，至少在特定地区范围内统一组织实施。补偿资金应主要来源于现有企业的存量资产，筹资办法可结合养老保障制度改革中的过渡费用筹集一起制定。

　　第三，补偿方式可多元化，并给下岗职工以选择机会。既可以以货币形式支付补偿金，也可以结合企业改组、改制，给予下岗职工部分资产所有权或企业的股权。此外，亦可以结合住房制度改革实施补偿。

　　（2）以养老等社会保障制度改革为基础，保证下岗职工的未来安全。影响下岗职工未来养老等安全的主要问题是，尽管政府已经明确，下岗职工过去的工龄视为缴费年限，并承诺在他们达到退休年龄后给予相应的养老金，但一旦解除与企业的劳动关系，他们很难进入制度化的保障体系。对大多数人来讲，必然存在因缴费年限过短，未来养老金获得额过低的问题。因此，首先必须加快养老保障制度改革，有效扩

　　大社会保障覆盖范围，尽可能保证下岗职工解除与企业的劳动关系后，只要能够再就业，就基本能够进人制度化的保障体系。

　　无法实现再就业的下岗职工未来的社会保障问题处理可与劳动贡献补偿结合。即不再给予经济补偿，可以根据工龄长短，继续缴纳一定年份的养老、医疗保险费用作为补偿。具体选择何种补偿方式，由下岗职工个人选择。

　　在解决下岗职工的养老安全问题时，要严格控制提前退休，规定合理的缴费基数，尽量避免加剧养老保障体系的收支矛盾。

　　（3）结合企业改革，妥善处理工资、集资款拖欠等问题。对近些年因各种原因形成的涉及下岗职工的工资、医疗费及集资款等拖欠，应尽快予以偿还。偿还可以采取货币形式，也可结合企业改制给职工以企业股权。具体方式应根据企业状况及职工意愿协商决定。

　　（4）取消“下岗”政策，将下岗与失业并轨。在妥善解决上述问题的基础上，现有的下岗职工可以尽快解除与原企业的劳动关系转为失业并进入失业保障体系。今后企业改革及结构调整中的新裁减人员，也可通过对有关问题的妥善处理安排，直接进入失业保障体系，而不必在实施“下岗”。再就业服务中心及发放基本生活费的有关做法可以逐步取消，这样就自然实现了下岗与失业两套保障制度的并轨。

　　（5）加强就业保护。实施下岗与失业并轨后，对被国有、集体企业裁减的失业人员，尤其是再就业能力较差的人员以及一些特殊地区（比如老工业基地）的人员还应实施积极的就业保护政策，尽可能扩大再就业的比重。一是提供扶持政策，鼓励自立或合伙企业二是制定有关政策，鼓励企业在有新的就业机会时优先录用这些人员，尤其是鼓励优先录用被本企业裁减的人员；三是结合基础设施建设、环境治理等，用以工代赈的方式对部分难以实现再就业的人员实施保护性就业安置。

　　二、审慎选择未来的失业保障制度

　　下岗与失业并轨后，在努力发展经济，全面扩大就业机会的同时，必须建立和完善新的失业保障制度体系，为失业人员提供基本生活保障及多种形式的再就业服务，缓解因失业导致的城镇贫困及与之有关的社会、经济矛盾，保持经济发展过程中我国社会的基本稳定。这一点已经成为社会各界的共识。目前的问题在于：根据中国的政治。经济和人口的现实情况，我们应该建立一个什么样的失业保障制度？以及如何建立这样一个制度？

　　（一）未来的失业保障制度选择必须充分考虑中国国情

　　首先，中国是一个人口众多，且总体经济发展水平还比较低的发展中国家，失业保障只能是低水平的，只能保障基本生活需要和提供基础性的就业服务。推动经济增长，提高经济效率仍是中国未来相当长时期内的首要发展目标。失业保障制度设计还应充分考虑其对失业人口劳动就业的激励机制。

　　第二，中国地域辽阔，地区之间、行业之间的经济发展水平差距很大，政治、经济、社会各方面一的情况错综复杂。针对这种现实，失业保障制度必须简单、明了，便于管理和操作。

　　第三，考虑到中国正处于快速城市化的进程中，农村劳动力向城市的转移还要持续很长时间，以及今后多种所有制经济的全面发展，以城镇为基础的失业保障制度应当具有体制上的开放性。