内容提要：公益部门已是发达国家扩大就业的重要领域。结合发达国家的经验，文章指出随着我国市场化改革和政府职能转变，公益部门的发展将为扩大就业提供新途径，并为此提出相关政策建议。

　　一、探讨新的就业途经是缓解我国就业压力的基本选择

　　20世纪，我国曾经历多次相当严重的就业压力。90年代中后期以来，就业问题再次骤然严峻。“十五”时期正是劳动力增长的高峰期，年均新增劳动力800多万人，而“九五”期间仅为600多万人，五年期间需要就业的劳动力比“九五”时期多出近1OOO万人；2002年，我国的适龄劳动人口约为8.6亿人， 2005年将进一步增加到9.1亿人左右。特别是随着产业资金技术密集度的提高，单位投资提供的就业机会将会相对减少；而加快国有企业改革，推进产业结构和企业结构调整，又会把一部分富余劳动力从现有企业中分流出来；与此同时，预计到2005年我国农业剩余劳动力将达到2.3亿人左右，按照十五规划，在此期间将有大约4000万农村剩余劳动力转向城镇或非农产业。根据测算，我国加入世界贸易组织后能够比入世前每年增加200—300万个就业岗位，但是在入世初期（未来3—5年内），一些技术含量低、竞争能力弱的传统行业和农业将受到较大冲击，结构性失业比较严重。今后一个时期，我国就业和社会保障面临一系列挑战，包括就业矛盾尖锐，结构性失业问题突出，劳动关系趋于多元化，协调劳动关系的任务十分艰巨，等等。

　　二、国际上对公益部门的定义与理解

　　美国霍普金斯大学公共政策研究所近年来关注市场和政府之外的不以营利为目的的部门，即社会部门对就业的影响，这些部门包括卫生机构、教育机构、各种专业协会和社会团体、儿童和老年人日托中心、环境保护组织、家庭咨询和服务机构、职业培训和中介机构等等。在美国这类不以营利为目的的公益部门享受免税和接受捐赠待遇，但也被限定不得从事政治活动。根据美国的法律，501（c）（3）条款，享受这类条款的组织也叫501（c）（3）组织，这类组织必须以教育或慈善为目的，不得介入政治活动。这类组织的所得税可以免交，他们也可以接受私人基金会的捐赠。享受501（c）（4）条款或50l（c）（4）组织必须以社会福利为目标，可以享受免交收入所得税，而且只有在从事501（c）（3）条款规定的活动时可以接受私人基金会的捐赠，不得从事政治活动。

　　（1）霍普金斯大学的分类包括12大类、24小项：

　　文化与休闲：文化与艺术、休闲、服务性俱乐部；

　　教育与研究：中小学教育、高等教育、其他教育、研究；

　　卫生：医院与康复、诊所、精神卫生与危机防范、其他保健服务；

　　社会服务：社会服务、紧急情况救助、社会救济；

　　环境：环境保护、动物保护；

　　发展与住房：经济、社会、社区发展、住房、就业与职业培训；

　　法律：推促、治安与法律服务；

　　慈善中介与志愿行为鼓励；

　　国际性活动；

　　宗教活动与组织；

　　商会、专业协会、工会；

　　其他社区社会和个人服务：环境卫生、商会与专业组织、工会、其他会员组织、娱乐组织、新闻机构、图书馆、博物馆、文化机构、运动与休闲组织。

　　（2）联合国国际标准产业分类体系（简称ISIC体系）则将所有的组织分成17大类，公益组织是ISIC体系的一大类，它进而被分成几个小类、15个分项：

　　教育：小学教育、大学教育、成人教育及其它；

　　医疗和社会工作：医疗保健、兽医、社会工作。

　　我国由于长期以来公益部门由国家包办，许多部门依赖于政府生存，又由于多年来，人们多关心市场部门，忽视了公益部门的发展，所以我国的公益部门的改革和研究都比较滞后，但是我们依然可以从现有的统计数据中分离出国际意义上的公益部门，并进行粗略的比较。与国际上公益部门分类对应的，在我国统计体系中可以看到的公益部门包括社会服务业、卫生体育和社会福利业、教育、文化和广播电影电视业、科学研究和综合技术服务业，等等。

　　三、国际经验：公益部门是高就业低投入的部门

　　1.公益部门就业与总就业增长

　　20世纪90年代以来，霍普金斯大学公共政策研究所对全球公益部门的比较研究发现，公益部门在吸纳劳动力方面发挥重要的作用。在24个被调查的国家中，美国的公益部门从业人数占整个国家就业总数的8％左右，有另外四个国家高于美国，它们是以色列（9％）、比利时（11％）、芬兰（12％）和荷兰 （13％）。该研究还显示，经济发达的国家在公益部门就业的人数会高于经济欠发达的国家。在阿根廷只有4％的非农劳动力在公益部门工作，拉丁美洲的其他国家则在2％以下。日本虽然是世界经济强国，但在公益部门工作的人数并不高，主要原因是日本倡导公益部门发展的时间并不长，其公益部门与主要发达国家比较也欠发达，不过，日本也是长期保持较高失业率的国家之一。

　　从国际经验来看，公益部门是一个不可忽视的就业部门，它不是人们通常意义上理解的纯粹消费部门，事实上，它在扩大就业方面发挥重大作用，特别是在一些发达国家。

　　2.公益部门吸纳就业的速度高于经济部门

　　各国经验显示，公益部门的就业速度较经济部门的速度要快的多。对于8个主要发达国家的研究表明，1990—1995年间，这些国家的公益部门吸纳就业人数速度为24.4％，年增长速度为4％强，而全部经济部门吸纳就业的速度为8.1％，年增长速度不到 2％。

　　公益部门的快速发展与下列因素有关，一个国家在其工业化过程中大部分劳动力的就业被吸引到工业部门，随着工业化的完成，服务部门会成为吸纳劳动力的更重要的部门；其次，工业化过程产生的社会问题包括失业、老龄化、贫困群体、社会不平等、妇女问题、儿童问题等等，会成为严峻的社会挑战，社会迫切需要这样的部门参与治理各类社会问题，单纯依靠政府不能解决所有问题。除了一般原因外，在发达国家还有一些特殊原因，例如福利国家模式的危机等等。第二世界大战以后，西方发达国家纷纷走上了福利国家的道路，但是一旦采取福利国家政策，这些政策便产生了一种惯性，使得政府承担的责任越来越大。到上个世纪的70年代，多数西方发达国家的政府已经把生、老、病、死、伤残、失业等种种风险几乎全部包揽下来，“从摇篮到墓地”，政府成了看护人。但是到70年代这些国家的经济发展速度一放慢，福利国家的种种弊病就凸现出来。在这样的背景下，70年代保守主义在西方适时兴起。英国的撒切尔和美国的里根是这股潮流的代表人物，他们鼓吹减少政府的福利开支，并希望公益部门能够替代政府的某些职能，不久法国社会党人总统密特朗也放宽对慈善捐赠的种种限制，并采取了种种鼓励“社会经济”的措施。这样就在西方国家逐步形成了一种流行的看法，即公益部门的志愿团体提供的社会福利比政府运作此事成本要低而且效益要高，所有这些，都为公益部门的志愿团体的发展创造了有利的环境。

　　第二次世界大战以后，苏联和东欧社会主义国家也建立了种种福利制度，从20世纪70年代，苏联和东欧国家的经济发展速度大幅下降，随之而来的是物资短缺、社会服务质量下降和广大居民的普遍不满。在这种情况下，政府对于公益的志愿部门采取了宽容的态度。因此，前苏联国家，包括罗马尼亚等公益部门都有了长足的发展，罗马尼亚为此还制定了相应的法律。

　　第三世界国家在上个世纪的70年代也面临发展模式的危机。20世纪70年代的两次石油危机和80年代初期的经济衰退，给第三世界国家的发展蒙上一层阴影，一些国家的人均收入开始下降。到90年代初，大批第三世界国家的人均收人大大低于70年代的水平。这样的局面迫使人们重新思考发展模式问题，新的发展模式强调公益组织在社会事业中的作用。例如，阿根廷连续4年的经济危机未除，已造成失业率上涨至新高。阿根廷数以万计的失业与贫穷的群众走上街头游行，抗议失业率高涨和贫穷问题，并要求政府提供援助，解决经济困境。阿根廷持续不断和遥遥无期的经济衰退使其失业率达到了 20％，每个月有60，000员工失去工作，而且这些失去工作的人很难再有希望找到工作。阿根廷政府的数据表明这个国家的贫困水平已经由过去十年中的 15％上升到45％，每天有8，000人跌倒贫困线以下。为了应对危机，有23个省建立了福利安全网。面对日益严重的社会危机，慈善组织纷纷加入社会救助活动，其中志愿组织也发挥了重要的作用。在阿根廷人们对于慈善组织的态度也在变化，几年前，人们视慈善组织为非洲穷人捐钱，现在却视为发生在邻里之间的事情。公益部门正在成为人们生活的一部分。

　　3.教育、文化、社会服务和卫生成为公益部门就业的主要领域

　　公益部门的非营利性决定了它的活动领域——一般是营利部门不愿意涉足的领域，包括福利、慈善和环保活动，公益部门的非营利性也使人们对于这些组织的信任度大大高于营利组织，为他们在某些领域竞争（医院、家庭护理、教育等）创造了条件。

　　无论对那类国家来说，教育都是吸纳就业人数最多的部门，特别在拉丁美洲。其他发展中国家和26个发达国家和东欧国家中，文化部门在吸引劳动力中发挥重要作用。在发展中国家，社会服务是吸纳就业的重要部门，在西欧国家中也是如此。总而言之，教育、卫生、文化和社会服务在吸纳就业人口中发挥重要作用。专业服务也是不可忽视的一个领域。

　　对于美国马里兰州就业状况的研究发现，该州 1998年在公益部门就业的人数远远超过在政府部门和制造部门的人数。公益部门在该州已经成为一个非常重要的就业部门。1999年，该州共有202，635人在公益部门工作，占这个州总就业人口的8.5%，高于美国全国的平均水平。研究发现：马里兰公益部门的就业人口高于：

　　——全州制造业的就业人口；

　　——全州建筑业的就业人口；

　　——州政府部门的就业人口；

　　——联邦政府机构的就业人口。

　　1989—1999年间，马里兰州的公益部门中，法律服务、教育、社会服务和文化娱乐在吸纳就业中发挥最为重要的作用。

　　1999年该州公益部门的就业增长率高于营利部门和政府部门（分别为3.7％、3.0％和2.0％）。

　　自1989年以来，马里兰的公益部门就业就一直处于快速增长中：

　　——1989—1999年间，马里兰公益部门就业增长了30％，平均速度为年3％；

　　而同一时期，政府部门的就业总计为12.9％，平均1.2％，营利部门的总计就业为10.9％，平均为 1.0％。事实上，这个时期，马里兰州公益部门的就业净增长了19％。

　　霍普金斯大学的研究者对其他州，包括加利福尼亚、南卡罗莱纳、路易斯安纳和伊利诺斯等等的研究发现，在加里福尼亚，公益部门的就业占该州全部就业人员的5.9％，低于全美国的平均水平。但是，伊利诺斯州高于全国的平均水平，为7.5％。这表明，即使在美国内部，公益部门的就业也并不平衡。

　　4.公益部门：低投入的部门

　　对于美国西弗吉尼亚政府部门、营利部门和公益部门的比较研究发现，公益部门工资较其他部门最低，周平均工资480美元，而政府部门、营利部门的周平均工资分别为543美元、502美。同时，公益部门吸引了相当数量的志愿者，在霍昔金斯大学调查的国家中平均占人口28％的人向公益组织贡献了他们的时间。这相当于1060万个全日制职员，这个数字使得公益组织的全日制职员达到2960万人，如果包括志愿者，那么这些国家的公益组织的就业平均占到全部非农就业的7％，占到服务业就业总数的 14％，更令人惊奇地占到了公共部门就业总数的 41％。

　　公益部门具有非营利性的特征，它意味着组织的利润和所得不能够分配给所有者和管理者，公益部门有可能赚取利润，但是，其利润的使用必须服从组织既定的使命，而不得落人所有者和管理者的腰包，不以盈利为目的是公益部门区别于盈利部门的最大特点。另外，公益组织接受一定程度的资金自愿捐献。也有学者把志愿精神作为公益部门与市场部门的根本区别点。总之，公益部门的非营利性和志愿性决定了这类组织成本要低于市场部门。

　　总而言之，从国际经验来看，公益部门在吸纳就业过程中发挥了出乎意料的作用，其吸纳劳动力的能力一般高于其他部门，而且在最近几十年中有了很大发展，无论在规模上还是在速度上，都成为发达国家吸纳就业的重要部门。

　　四、我国的公益部门：急需改革和充满就业机会的领域

　　1.我国的公益事业现状：改革与发展滞后

　　我国公益事业首先涉及我国的事业单位和事业组织。我国传统事业管理体制内的所谓“事业”，是特指“没有生产收入”，“所谓经费由国库支出”的社会工作。所谓事业单位，又是指受国家行政机关领导，没有生产收入，由国库经费开支，不实行经济核算，提供非物质生产和劳动服务的社会组织，主要包括科学、教育、文化、卫生、体育等部门和单位，例如学校、医院、演艺团体、研究机构等等。至于其他公益组织，包括慈善、社区组织等等是最近十几年才发展起来的。从图1可以看出，2001年底，我国企业的所有制结构（年底职工人数）已经有了明显的分化，国有、集体和其他（股份合作制、股份制、合资和独资以及私人企业）已经各具特色，其他类型的企业超过了城镇集体单位，这是我国市场经济发展的结果。这个结构体现了我国由计划经济向市场经济转变基本特征。图1也反映了当前我国事业组织的改革相对滞后，特别是与国际上比较，民营事业单位的发展依然微乎甚微。

　　进一步分析发现，目前国有教育、卫生和科学研究的所有制结构依然过分单一，其他类型的科学研究虽有所发展，但是民营教育和卫生依然处于萌芽状态（图2）。在计划体制下，政府几乎包办了所有的教育机构、卫生机构和科研机构，绝大多数教育机构、卫生机构和科研机构被列为国家事业单位，所需要的经费也几乎全部由国家财政通包供给。最近几年，这些机构虽有所发展，但是依然步履艰难。从改革的角度来看，远远落在企业改革之后。而大部分国有事业单位与国有企业一样，人浮于事，效率低下，步履维艰。改革国有事业单位，一方面可以适应建立社会主义市场经济的需求，另一方面也可以扩大就业，减轻国家负担。

　　总之，我国的公益部门是一个具有潜在发展潜力的部门。

　　2.我国公益部门：具有广泛就业前景的部门

　　2000年我国公益部门的从业人数占该年度全部从业人数的4.42％，而同期在经济部门从业的人数占全部从业人数的74.61％。与国际其他国家比较，我国公益部门从业人口的比例与奥地利（4.5％）和西班牙（4.5％）接近。如果我国的公益部门从业人数增加一个百分点，就会增加700多万个就业岗位，如果达到英国1995年的水平（7.2％），就会增加1266万个就业岗位，如果达到荷兰王国1995年的水平，就会增加5820万个就业岗位。所以我们认为这是一个充满就业机会的领域。

　　我国的公益部门之所以具有广泛的发展空间，是因为，我国的国有事业单位改革尚未完全展开，目前，国家包办依然是我国事业单位的一个基本特征。在传统的计划体制下，由于所有制结构的单一与事业单位活动的国家包办与拨款，这就从制度安排上抑制甚至禁止了私人及其他社会团体兴办这些公益部门的可能性，造成了事业单位主体的国营化。国家包办一切事业是计划传统体制下形成和发展起来的。它反映了传统计划体制的基本特征，即整个社会经济活动的计划化和行政化。最终结果是国有事业单位结构僵化，缺乏活力，政府负担加大。要改变这种状况，就必须改革传统的事业单位管理体制，变过去国家包办一切的事业为国办、民办、社会办等多元主体办事业的格局，实现事业主体多元化。

　　当然，我国公益部门要达到发达国家的发展水平，还要走相当长的路，但是至少说明，发展这个领域可以为解决就业寻求新的途经，与此同时，公益部门的改革与发展还可以促进我国经济与社会的协调发展，一个发育完善的社会，对于保证人民的福利和社会的持续发展是不可缺少的。从根本上说，经济发展从来就不是发展的根本目的，而且只有经济和社会的协调发展才能够保持可持续发展。

　　解决日益突出的社会问题，必须发挥政府推动经济和社会协调发展的作用，适度调整经济发展战略。

　　在过去24年里，我国创造了世界经济增长奇迹。尤其是1997年以来，在亚洲金融危机的阴影里，我国经济仍保持了较高的增长速度。即使在目前世界经济衰退的情况下，虽然面临种种不利因素，我国经济增长的势头也没有停下来。但就是在宏观经济稳定，GDP持续增长的背景下，目前我国就业问题也越来越突出。

　　在解决就业问题上，一个十分流行的观点是“发展万能论”，主张“靠发展解决一切问题”。这里的“发展”实际上是“增长”，与经济学与社会学的发展观相差甚远，是典型的“增长至上论”。很明显，希望用经济增长来解决就业既不现实，又不会达到预定的目标，如上所言，我国的经济增长率一直是世界上最快的国家之一，但正是我国失业率一直显著增加。

　　为什么我国的经济高增长并没有带来充分的就业机会？而且失业问题越来越突出呢？原因很简单。并不是所有的增长都会带来就业。各国的历史经验告诉我们，只有公平的增长才会带来充分就业；不公平的增长则往往带来严重失业甚至是社会动荡。

　　市场力量和市场机制必然自发地失业和收入差距扩大，只有政府有意愿有意识地主动地在扩大全社会就业，才能抑制失业和缩小收人差距，纠正社会不平等和社会不公正，真正实现国家的“长治久安”。从这个意义上看，政府的职能不是直接介入市场经济活动本身，而是创造良好的公平的市场就业，我国政府采取的一系列措施扩大就业，为公益事业的进一步发展和改革拓宽了空间。

　　第二，公益部门在解决和缓解社会矛盾过程中会发挥重要作用，社会保护的主要对象是当前在向市场过渡过程中处于不利状态的人们、社会群体，包括失业者、贫困人口、残疾人、老年人等等。在当前我国的转型时期，扩大就业、消除贫困、采取措施迎接老龄社会的到来，合理安置流动人口显得尤为突出，同时还要关注妇女、儿童、残疾人和其他社会边缘群体。因此，社会保护在外延上已经远远超出了通常意义上的社会保障的内容。

　　国家在所有社会的发展中都起着主要作用，我国也不例外。当然，国家在经济转轨期的职能也一直在不断变化。面对日益复杂的社会发展，不断增多的社会不利群体，国家、市场和社会必须携起手来，共同工作，建立一个成本低廉、有效的社会保护体系。在社会保护中建立政府和公益部门之间密切的合作关系是实现社会保护目标的重要政策选择。

　　公益部门的活动已经成为当今世界的一个非常重要的现象。在发达国家，广泛的公益部门活动在政府和社会之间占据重要的战略位置，为居民提供重要的就业机会。公益部门的繁荣是国家和社会需求协调一致、健康发展的标志。

　　五、若干对策分析与建议

　　1.在就业问题上，我们必须走出只有经济部门可以创造就业机会的误区，树立社会部门也可以创造就业机会的理念，并加强对经济和社会部门的研究，充分认识社会发展，特别是社会与经济协调发展的真实含义——经济社会的协调发展不仅包括经济增长过程中尽量减少社会问题的产生和提高人们的福利，也包括社会部门的不断发展并在满足人民日益增长的需要方面发挥作用。从某种意义上说，我国的就业问题，一方面产生于中国巨大的人口规模和巨大的劳动力供给，另一方面也产生于经济快速发展条件下，社会发展滞后，现在的确是反思社会发展与经济发展的关系的时候了。社会部门不是经济部门的衍生物，而是与经济部门并存和同步发展的部门。我国不解决社会发展滞后问题，其现存的社会问题和就业问题将永远难以解决，而且还可能带来巨大的社会动荡。

　　2.加速国有事业单位的改革，推动民营公益部门的发展。我国国有事业单位仍然占据中国事业单位的大部分，民营事业单位或民营公益部门虽有所发展，但与经济领域的民营化比较，相差甚远。加速国有企业改革的根本途经有：发展民营公益部门对于加速国有事业单位改革至关重要。

　　3.对于现有的事业单位进行分类改革，目前各类事业单位的功能定位不清楚，管理困难。要推进事业单位的改革，首先要区别营利和非营利的性质，行政与非营利功能，对于那些具有营利特征的事业单位要划入市场部门，依工商法规管理，而具有政府职能的则划入政府序列，其他部门划入公益部门，通过完善公益部门法规来规范管理。

　　4.加强对社会发展领域特别是社会福利领域的投入，从国际经验和我国发展的实际情况来看，为了扩大就业，我国今后应当加大对于社会发展领域，特别是社会服务和社会福利领域的投入，一方面，社会服务和社会福利领域对于扩大就业具有特别重要的意义，国际发展的经验表明这一点；另一方面，我国经济社会发展到目前阶段，社会问题日益突出。在高速的经济发展过程中，我国社会发展中的城乡、地区、性别、收入等差别有进一步拉大的趋势。因此，重视社会发展，必须首先重视国家对社会发展和社会福利领域的投入。加大对于社会福利的投入不仅可以缓解社会问题，也同时可以创造就业机会。

　　5.加速建立和完善有关公益部门的法律法规，为公益部门的发展创造一个有利的环境。新的法律应当包括：严格限定公益部门的活动范围，并根据不同的活动范围给予不同的税收支持，严禁公益部门从事与其法定活动不符的政治活动；创造条件支持公益部门的活动，特别是在资金方面。

　　6.积极推进教育事业的发展，从国际的经验来看，教育部门是扩大就业的主要部门，另一方面，教育本身的发展又会大大提高劳动力素质和劳动力的市场竞争力，特别是在国际市场的竞争力。