[摘要]社会保障的正常运行和持续发展需要明确界定各参与主体的责任范围，包括政府和民间的责任，国家、企业及个人之间的责任，中央政府和地方政府之间的责任等。但中央政府与地方政府在社会保障中责任不明确已影响到社会保障的有效运行和制度本身的健全与完善。本文在深入分析政府的本质特征、准确定位、中央政府和地方政府的关系后，建议中央政府和地方政府在社会保障中的责任划分应依据财权与事权相统一、各尽所长、经济效益、动态性、互补性等原则。

　　纵观世界各国的社会保障，无不体现为一种政府行为，在各国社会保障制度建立、产生、发展和完善过程中，政府都“功不可没”，各国社会保障事业的推动与发展，很大程度上是政府干预经济、社会的结果。因此，政府能否完全履行职责和履行效果对社会保障的日常运行和制度的建设完善有着决定性的影响。我国的社会保障制度改革仍在探索、选择之中，社会保障基本框架虽已形成，但还面临着社会保障运行、实施等诸多问题，这些问题的解决离不开政府部门的齐心协力、着力配合。但在政府系统内，中央政府与地方政府的社会保障责任处于模糊状态，确已影响到社会保障的运行和社会保障制度的完善。鉴于政府在社会保障中扮演的重要角色和目前政府内部责任划分不清的现象，清晰划分中央政府和地方政府的社会保障责任是十分必要的。与社会保障具备动态性、时代性、适应性特征一样，政府社会保障责任的划分也是不断调整和变化的，但如何划分中央政府和地方政府在社会保障中所承担的责任是一个难点。毫无疑问，不同国家、同一国家不同阶段政府责任界定和政府内部责任划分都是不同的，但都是基于具体政府组织机构、社会保障制度安排，以及国家的具体情况作出的尽可能适应时代的选择结果。因此，我国多层次的社会保障制度中，不同系统、不同项目中政府责任是不同的，在不同阶段，中央政府与地方政府之间的责任划分也必然相应变化，但有效划分政府责任的方法却是不变的，每一时期的政府责任划分结果应该是科学的划分方法与具体国情和时代相结合的产物，对我们来说，最重要的就是找到科学的责任划分方法，找到责任划分的一般规律。

　　一、责任划分应首先准确认识政府的本质特征和整体把握政府的内部关系

　　对政府承担的社会保障责任在其内部进行划分是必要的，但其根本原因是什么？这是政府本身的特性决定的。因此，我们不仅要“知其然”还应“知其所以然”。其一，政府行为目标与社会公共利益之间存在着差异。政府不是一个超脱于现实社会经济利益关系的万能的神灵之手，它是由各个机构组成，而各个机构是由各层官员组成的。无论是政府官员，还是政府机构，都有自己的行为目标，而这些行为目标并不是自然而然地与社会公共利益之间划等号。比如政府官员追求权力最大化，各级政府部门追求规模最大化，以此来谋求个人或小团体利益的最大化。其二，政府机构也有效率问题。政府经济功能的有效性的必要条件之一是政府机构必须是有效率的，其投入与产出是经济的、有收益的。然而，现实中所表现出来的却不一定尽如人意。在社会保障制度的运行中，政府往往用简单的“包揽一切”的办法，依靠政府投入大量社会资源来维持，造成社会保障制度的生产率低下。尽管为社会提供了福利，但因其本身就是靠牺牲可能更大的原有社会福利换来的，结果可能是社会总福利没有增加反而减少了。通过对“政府”更进一步的认识，会发现在社会保障中如果没有对中央和地方政府应担负的责任加以明确划分，政府总是会尽可能地少承担一些责任，从而影响社会保障制度的既定目标、预期效果的实现；而且，也只有通过中央和地方政府责任的合理划分，才能提高政府效率，尽可能降低社会保障的运行成本。

　　在划分中央政府和地方政府的社会保障责任时，还应从宏观上准确把握中央政府与地方政府的关系。国家既然设立了中央政府和地方政府，必然是高效、全面管理国家各项行政事务的需要，意味着政府的职责需要中央和地方政府的相互配合才能圆满完成。当然，中央政府和地方政府的地位不同、管理范围不同、职责不同，也就决定他们在社会保障事务中相互配合协作的同时还应遵循领导与被领导、指导与被指导的关系准则。但领导并非是“范领导化”，并非指中央政府可以将本该自己履行的责任交由地方政府履行，而是有限度的“指挥命令”和无限的“业务咨询”相结合。

　　二、按财权与事权相统一的原则确定中央政府和地方政府的财政责任

　　在大多数市场经济中，地方财政独立于中央财政。从1994年开始，我国建立划分事权、财权的分税分级财政体制。既然财政实行分税制，对社会保障的供款责任也理应由中央、地方双方按事权与财权相统一的原则共同分担。虽然，中央财政自1998年以来对社会保障的投入在大幅度增长，但并非是一种固定机制，在很大程度上带有随意性；而地方政府的投入较少，几乎处于缺位状态。1998-2001年，国家财政对养老保险的补贴中，90％以上均来源于中央财政，地方财政不足10％；在国有企业下岗职工基本生活保障资金的来源中，政策规定的三三制实践上成为三七制；在救灾方面，中央财政负担超过救灾经费的70％，地方政府支出的救灾经费不足 30％。中央政府与地方政府之间财政责任不明确、不均衡，致使中央政府负担过重、地方政府没有承担或没有完全承担，这种责任不明确、财政来源不固定的现象必将影响社会保障这一正式制度安排的稳定、健康、有序和持续的运行。如2001年，中央财政用于社会保障性支出完成982亿元，2002年，中央财政用于社会保障方面的开支预算一共是860亿元人民币，比1997年以来增加了806亿人民币，增长了15倍，占整个财政支出的比重是6.3％，而地方政府在社会保障方面的投入“随意性”很强，有条件的可能多投入，负担重的地方可能无须投入，甚至还需要中央进行补贴。毫无疑问，这种不协调的责任分担比例，还会严重影响保障范围的扩大和保障水平的提高。中央财政在社会保障方面的投入虽越来越大，但与越来越大的社会保障实际需求相比仍然很低，与保障全面、社会福利水平高的欧洲国家相比更是差距甚远。“各国政府财政用于社会保障的支出占中央财政总支出的比例，加拿大为 39％；日本为37％；澳大利亚为35％；我国只有 10％左右”（张左己，2000）。因此，仅依靠中央财政是难以满足庞大的社会保障制度的，而且在分税制的财政体系下，这种现象也是不正常的，地方政府必须且应该承担对社会保障财政支持的责任。在中央与地方分税制的条件下，按照财权与事权相统一的原则来确定两者在社会保障中的财政责任，不失为一种科学、合理的划分方法。

　　三、按发挥所长、优势互补的原则确定中央政府和地方政府承担的责任种类

　　政府除了应承担财政责任外，还应承担多方面的责任，如推动立法的责任、制度设计的责任等，这些责任在中央政府与地方政府之间划分，旨在提高政府的工作效率，高质量的履行政府的各项职能工作。因此，划分各自应担责任时，要结合各自的职能特点，按照发挥所长、优势互补的原则确定双方的主要责任种类，以便减少社会保障成本，提高社会保障效率，以真正实现社会保障领域内的“小政府、大社会”的目标。而且，这也是实现社会保障制度科学管理、高效运行的必然要求。基于中央政府与地方政府的人员组成、素质层次、信息获取渠道、强项和弱项都不同等客观事实，也就决定了中央与地方政府应该承担的中央责任种类是不可能完全雷同的。在人力、财力等诸多资源方面，相比较而言，中央政府比地方政府有优势，因此，中央政府应利用其人力资源优势、信息优势、统筹能力优势等多承担一些宏观方面的责任，如立法推动责任、制度设计责任、管理责任、监督责任等；而社会保障具体执行和实施等微观的责任应该主要由地方政府来负担。

　　四、按经济效益的原则确定中央政府和地方政府主要负责的社会保障项目

　　虽然列举了中央与地方政府各自应承担的主要责任种类，但在细化具体社会保障项目时，还应考虑到经济原则，而“低投入、高收益”也恰恰是政府组织一直追求的。因为不同社会保障体系和项目中，政府所承担的责任是不同的，如在社会救助体系中，政府承担主要甚至全部责任，不仅指财政支持上的责任，还有组织、实施上的责任；而在强调权利与义务对等的社会保险体系中，政府不需要承担多少财政供款方面的责任，而较多的是社会保险基金保值、增值方面的管理或监督责任。在依照以上原则确定中央政府与地方政府承担的主要责任种类的基础上，还要遵循经济效益的原则确定各自负责的具体系统内的具体项目。比如，社会保险项目较统一，统筹层次也很高，中央政府重点放在推动立法、制定各种规章上，地方政府重在日常管理和实施方面；社会福利地区性强，人们的社会福利需求也有很强的地区特点，因此，应该地方负责，中央政府可以少尽或不尽责任。当然，这种情况不是绝对的，应该与实际情况相适应。自然灾害的不可预见性、巨大的破坏性，造成社会被救助群体的不确定性，以及贫困的严重性都决定了社会救助必须由中央统筹安排、地方政府配合实施等。可以说，按照经济效益的原则考虑政府责任的划分，是提高社会保障效率的必然要求。如在办理失业保险相关事务、促进再就业等工作中，失业登记、保险金发放等应由地方政府负责，但培训、就业指导工作如果全权由地方负责，会造成地区间培训水平的良莠不齐、不仅影响培训效果，而且影响劳动力在不同地区间的流动，因此，也是一种人力、财力的浪费。培训是一种人力资本投资手段，是一种高智力成本的活动，对下岗、失业人员的再就业起着重要的作用，应由中央政府负责制定相对统一的培训内容、教材、培养培训教师，在中央政府的统筹安排下，由地方政府组织实施，真正达到培训效果。

　　五、遵循动态性原则以保持政府社会保障责任划分与时代的适应性

　　社会保障制度本身“动态性”的根本特征也就决定了政府责任的动态性，进而也意味着中央政府与地方政府之间责任划分的动态性，这是保持社会保障持续发展的重要保证。不同的时代背景下，社会保障制度的价值取向、框架设计、资金筹集模式、项目和水平都是不同的，变化的原则就是社会保障与具体国情的“完美结合”、与所处时代的“动态适应”。同样，政府在社会保障中的责任划分也将在各种“粗调”的情况下，进行各种各样的“微调”。其调整原则应该是与财政体制相适应、符合效益原则。另外，社会保障制度的动态性，说明社会保障中会不断出现新情况、新问题，对政府而言，也就产生了“新”责任，尽管政府部门之间对各项职能事务会相互配合、相互协调，但如果对中央政府和地方政府在社会保障中的责任不作调整，不加以明确划分，就难免会出现相互推诿的情况，致使责任“盲区”出现，影响社会保障制度的运行和实施。因此，保持中央政府和地方政府之间责任划分的动态性是社会保障制度时代适应性的必然要求。

　　六、以共同负责、相互配合的原则处理社会保障中的新问题和新矛盾

　　社会在进步，经济在发展，新的社会现象、社会问题会层出不穷，也就意味着社会政策需要不断调整，作为一种制度安排，“实践滞后性”是任何一种社会政策包括社会保障都无法避免的“特征”。社会保障的动态性，加之制度往往落后于实践，社会保障事务中难免会出现一些制度“盲区”。当现有的社会保障制度不能有效规范、解决新的社会问题时，政府各部门不应相互推诿、无味地拖延，应本着促进社会保障事业的发展、改善社会保障的实施效果、维护社会成员社会保障权益的角度出发，及时沟通和交流、商讨，共同致力于新问题的解决。

　　七、以立法的形式规范责任划分

　　对中央政府和地方政府的社会保障责任划分清楚后，应该为之选择合适的“载体”，其应具有足够的强制性和权威性，以保证中央政府和地方政府真正、完全的履行各自的责任。鉴于政府责任划分在社会保障制度的建设、完善以及运行中的重要作用，加之规范的对象是政府，应以立法的形式予以规范和约束，如果采用法规、规章将难以规范和约束，因为它们并不具备法律的强制性和权威性。在过去社会保障改革实践的过程中，政府部门出台的规章制度数量之多和规范效果之差恰恰说明了这一点。以法律的形式予以规范，并不必然意味着需要因此制定一部单独关于责任划分的法律，可以融入到规范社会保障方面的综合和相对综合的法律中，在实现形式上可以灵活。

　　上述原则仅是提供了一些思路，说明责任划分应基于一定的标准，不能是主观的、随意的、想象的结果，更不是相互推拖的产物，科学的责任划分应是权衡各方面的利弊后，最合理、最经济的选择。我国社会保障政策仍在选择之中，中央政府责任与地方政府责任模糊化是中国现阶段社会保障制度建设中的主要问题之一。因此，只有清晰地划分中央与地方政府在社会保障中的责任，才能使本身职能、作用有限的政府尽可能大地发挥作用，提高社会保障的实践效果、实现社会保障的预期目的。

　　主要参考文献：

　　[1]郑功成等著。中国社会保障制度变迁与评估[M].中国人民大学出版社，2002.

　　[2]陈喜强。重新认识政府在社会保障制度变迁中的作用[J].社会保障制度，2001，（08）。

　　[3] 刘燕生著。社会保障的起源、发展和道路选择 [M].法律出版社，2001.