摘要：中国实行的许多社会政策对于整体经济的增长和社会发展发挥了非常积极的作用，但一些政策对妇女地位的负面影响常常被忽视，或没有得到应有的关注。本文以养老金制度为例，分析了目前的制度安排对女性人口的影响及主要原因。本文认为，社会政策的形成和实施应当充分考虑社会性别因素，采用更加整合的方法，平衡当前与未来、个人与社会的关系。

　　一、问题的提出

　　1995年北京世界妇女大会通过的《北京宣言》提出了性别主流化这一全球性的争取性别平等的战略。根据联合国1997年的官方定义，社会性别主流化是一个过程，是评判任何领域各个层面上的有计划的活动（包括立法、政策和项目）对妇女和男人的影响的过程。它是一种将妇女与男人各自的关注和经历整合在设计、执行、监控和评估社会生活各个领域中的政策和项目的战略，以保证男女人口能够平等地分离社会发展的成果。其最终目的是达到社会性别的平等。中国是世界妇女大会以后承诺社会性别主流化的49个国家之一。

　　性别平等本身是一个目标，而追求性别平等的许多措施又有利于其他社会经济发展目标的实现。虽然社会经济的发展从长远来看有利于性别平等的实现，但其短期影响却并不是总是那么充满阳光的。主流化战略寻求在对社会政策的评估中始终将社会性别作为一个重要的领域，并将实现性别平等当作社会政策的目标之一。社会性别意识应当贯穿在整个政策的制定、执行和评估的全过程。

　　在过去的50年间，中国妇女的地位得到显著的提高。促进男女平等成为中国政府一个基本的发展目标，并在许多领域和地方成为一种现实。中国的《宪法》、《妇女权益保障法》、《婚姻法》、《继承法》等国家法律以及相关的政策措施从法律和实践上保护了妇女的权益。与此同时，各种社会经济发展的措施也推动了妇女地位的提高。中国妇女的社会地位按照国际标准相对来讲是高的，这可以从联合国开发与计划署估算的与性别相关的人类发展指数得到证明，也可以从我国较高的女性经济活动参与率、较高的女性预期寿命和女性的婚姻自主权等方面得到佐证。我们应当看到成绩，也完全有理由为此而骄傲。我们不应当妄自菲薄，夸大中国的社会性别问题。

　　但是我们也必须看到，争取性别平等的过程并不是一帆风顺的。首先是性别不平等的社会根源还没有铲除。植根于中国五千年传统文化之中的性别偏见和歧视仍然存在，并在不同的社会经济和政治制度中变换着表现的形式。其次，中国还缺乏明确的性别理论来指导各种社会经济政策的制定。现代女权主义的理论在改革开放以后被广泛地介绍给国人，在联合国世界妇女大会场等国际机构和全球运动的推动下，性别意识至少在学术界中得到了较大的推广，但广泛的社会性别意识还非常薄弱，人们刚刚开始致力于建立适应中国国情和发展阶段的本土化的社会性别理论。第三，中国社会由改革开放所引发的巨大变革使得理论的建立更加迫切，而又更为困难，妇女问题常常被简单化为经济参与问题。其结果是，中国实行的许多社会政策对于整体经济的增长和社会发展发挥了非常积极的作用，但一些政策对妇女地位的负面影响常常被忽视，或没有得到应有的关注；政府有关妇女的政策经常缺乏一致性，也经常与其他社会经济政策发生冲突，从而减弱了为提高妇女地位所做努力的效果。

　　二、社会政策的社会性别视野

　　当今世界各国政府都实行一定的社会政策。如果从1834年英国的“济贫法案”算起，现代国家的社会政策已经有170多年的历史。随着时代的进步和社会的发展，今天政府实行的与经济政策相对应的社会政策已经今非昔比，其涵盖的内容和对人民群众日常生活的影响也日益广泛，由此也导致社会政策的多种定义和学者们为此进行的研究和争论。但一般研究者主要将社会政策看作一种干预行为，是政府借以对市场功能进行修正以更有效地配置卫生保健、教育、住房、收入维持等有关服务领域的资源，并进而影响社会福利、社会组织和社会关系。

　　在很长的时间里，人们习惯于将社会政策当作是主导的经济政策的补充，而忽视其对经济发展的内在的推动作用。实行社会政策的一个主要目的是通过政策干预来进行收入再分配进而实现社会平等，也正是这一目的使得社会政策和各种社会福利项目被认为是与经济增长争夺资源、扭曲了劳动力市场、鼓励懒汉等等，从而使得社会保障和福利常常仅仅被当作社会经济发展的结果，而其对经济发展所能发挥的促进或阻碍作用则被忽视了。社会政策也只是被当作平衡“平等与效益”关系的工具。同时，在讨论社会政策时，又往往由于社会政策强调对社会弱势群体的救助而失去其对于经济增长的长期影响和在资源配置方面的作用。

　　人们日益认识到，快速的经济增长常常伴随着贫困与不公平。希望通过单纯的经济增长来消除贫困和分配不公平已经被事实证明是不现实的。社会保障体系在整体发展战略中具有重要的作用，它提高了社会整合度，促进了社会的稳定和社会资本的积累，并最终有利于经济的增长。国际比较表明，与发达国家相比，后发国家常常在经济相对落后的阶段就开始建立覆盖广泛的社会保障体制。

　　从社会风险的视角来研究社会保障问题，是植根于保险的传统，人们总是厌恶风险并总是希望能规避风险。由于个人或家庭应对突发风险的能力有限，由此产生出保险的需求和供给。风险包括一些会普遍发生的，如生命周期的风险，特定人权的风险和代际之间传递的风险等等。对风险的认识直接影响到社会保障制度的建立和运作，及其相关社会政策的制定。

　　基于风险框架下的社会保障必然会按照保险的逻辑来制定社会政策，并可以向人们保证他们在各种可以预测到的风险发生时所能获得的帮助，但无法应对那些难以预知的复杂的风险，特别是整个社会经济制度发生巨大变革过程中出现的新的挑战和风险。社会政策往往是按照占主导的社会性别结构来设计的。国际比较表明，西方国家的福利制度是建立在传统的性别分工之上的，即女性是母亲、是妻子、是家务和照料的提供者，而男性则是家庭经济收入的来源。整个社会政策的基础是以家庭为基本单位，男性较高的收入和有利的所得税减免都是从这种男女性的社会性别分工中得到合理化。换句话说，社会性别的不平等被制度化了。

　　男人和女人都分属于不同的阶层和集团。社会政策也不能建立在一个假设上：即男女人口是同质的，并有相同的需求。任何经济结构本身必然有其社会性别（Gender）的结合，劳动的性别分工特征、产业的性别集中趋势、工资收入的性别差异等是这种社会性别结构的主要内容。社会政策基本上是维持这一社会性别结构的。妇女作为个体要求与男性在各方面的完全平等和作为一个处于相对脆弱状态的群体希望得到保障是一个客观存在的事实。如果忽视这一性别现实，那么看似对所有人（不分男女）都一视同仁的社会政策却恰恰可能是对女性的不公平对待。因此，研究社会转型和社会政策对妇女地位和权益的影响，首先必须摆脱以往将研究对象局限在妇女本身的概念和方法。只有在与男性人口的比较中我们才有可能深入地讨论一种社会政策对妇女群体的影响，这是一个值得我们的理论研究者和实际工作者共同探讨的问题。

　　三、中国的养老金制度：一个分析的实例

　　经过多年的试点和实践，中国逐渐从单纯的“现收现付”制的传统养老金制度过渡到由政府、社会、个人共同承担老年生活风险的城市老年保障体系，构成国家基本养老保险、企业年金和个人建立的补充性退休收入三大支柱。根据国务院1997年颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，我国城镇企事业单位职工基本养老保险实行社会统筹与个人帐户相结合的制度，实行企业与雇员共同筹资的方式。《决定》规定，城镇所有企业及其职工必须履行缴纳基本养老保险费的义务（城镇个体户与自由职业者自主参加）。企业的缴费比例一般为企业工资总额的20%左右，个人缴费比例逐渐过渡到本人工资的8%.按目前养老基金提取和管理办法，缴费中相当于职工平均工资11%的部分计入职工的个人帐户，其余部分纳入社会统筹。职工在退休以后，可以从国家基本养老保险基金中领取基本养老金，包括基础养老金和个人帐户养老金。基础养老金由社会统筹基金支付，金额相当于当地上一年度社会平均工资水平的20%，没有年龄和工龄的区别。个人养老帐户养老金以退休时个人养老金帐户总额除以120个月为月发放额，即有多少发多少。在个人帐户积累用完以后，则由社会统筹基金解决。以上两项养老金合计相当于职工退休前工资（即替代率）的60-80%.同时，考虑到参保人员的不同情况，对于新制度实施前参加工作、实施后退休的职工（“中人”），加发过渡性养老金。

　　应当讲，目前的养老金制度是一个兼顾到不同人群和工作年限的制度安排，考虑到了不同年代参加工作的劳动者和在不同类型的企事业单位就业的情况。它是建立在一个所有的劳动者都能不受歧视地获得就业和收入提高机会的基础之上的，制度设计本身是公平的。但是，我们的研究表明，这一制度的实施对男女劳动者有着不同的影响。我们可以通过一个简单的计算来说明这个问题。

　　假定男女青年都在大学毕业（22周岁）后开始工作，并有相同的起始工资1000元/月，以后每工作一年工资增长3%.我们也假定不存在就业和职务提升中的性别歧视，这样我们就可以分析现行的城市养老金缴费和发放制度由于退休年龄和预期寿命的男女差别而对男女职工的影响。（

　　按照现行的退休制度，男性在60岁退休，女性55岁退休。那么，男性退休时的月工资为2985元，而女性为2575元，比男性少13.7%.由于女性比男性早5年退休，亦即少交纳5年的养老金。这样，在38年的工资期间，男性个人共缴纳养老金66393元，比女性多缴纳13519元。在个人养老金帐户内，男性比女性多出14762元。按照这样的办法，在退休后的前10年内男性退休人员从个人帐户中得到的养老金为每月728.87元，而女性为605.86元，女性为男性的83%.

　　随着社会经济的发展和医疗保健事业的进步，人口的预期寿命也在不断提高，而女性在寿命提高方面与男性相比更有优势，从而出现男女人口的预期寿命差别，或退休以后生存余年的差别不断扩大的现实。根据2000年全国第五次人口普查数据，我国男性人口出生时的平均预期寿命为69岁，而女性为73岁。为计算简单起见，我们以上海为例，假设未来上海市男女人口的预期寿命保持在2002年的水平不变，即男性为77岁，女性为81岁。这样男性在退休后共领取17年养老金，而女性为26年。不考虑基本养老金以及每年按照社会经济发展增加的养老金部分，男性仅按照个人帐户积累计算共领取养老金148689元，而女性共领取189028元。女性的领取额是男性的1.27倍。与各自缴付的养老金相比，男性领取额是缴付额的2.23倍，而女性高达3.575倍。

　　我们这里的分析是一种非常简单化的抽象的分析，没有考虑在现实生活中女性在劳动就业、同工同酬和职务晋升等方面受到的性别歧视问题。但从以上分析中可以得到几个基本的结论：

　　首先，由于女性劳动力相对于男性而言较短的工作经历以及由此而产生的较低的最终工资，女性退休早，缴费时间短，缴费水平低，帐户积累少。在现行的养老金制度下，必然会使得女性老年人口从养老金体系中获得的日常养老金收入低于男性。也就是说，女性老年人口与男性相比在日常生活中会处在一个相对贫困的状态。同时，由于女性在寿命延长上的优势会使得这种状况在未来更加明显，而中国婚姻中丈夫年龄大于女性的习俗会进一步提高老年妇女在其生命周期的最后阶段寡居的概率，这些将导致出现城市贫困老年人口女性化的趋势。

　　其次，从整个生命周期来看，女性一生从养老金体系中领取的养老金总额远大于男性，缴付与领取之比也有利于女性。在这一点上，我们也可以说目前的养老金制度对男性劳动人口是不公平的，男性劳动者也可以理直气壮地认为女性在其一生中用较少的基金缴付获得了更多的养老金。也就是说如果我们从短期和长期不同的角度来分析同一个问题，我们可能会得到完全不同的结论。

　　同时，我们认为，在目前的养老金制度安排中，女性由于承担生育等社会职能而对社会作出的贡献并没有得到承认，这主要表现在目前的安排是以个人为缴费和领取养老金的基础，家庭没有进入制度设计的视野。这一点更因为妇女因生育等造成的实际收入的减少和职务提升的受阻而强化。

　　以上分析揭示出，似乎是对男女劳动者一视同仁的养老金制度，由于男女劳动者退休年龄的差别和实际经济活动参与状况的不同，而在一定程度上强化了社会性别的不平等。

　　四、社会政策应当在将妇女发展纳入决策主流中发挥主导作用

　　我们的分析说明，不能孤立地评估一种社会政策的社会性别影响，而应当将这种社会政策放在一个社会经济发展的宏观背景和相关政策群中进行综合研究。现行养老金制度对城市女性人口的影响主要是受劳动就业领域的性别差异，特别是男女劳动力退休年龄的差异的影响。从50年代开始实行的男女退休年龄的区别在很大程度上受到前苏联的影响，是一个出于保护女性的初衷而事实上成为实现男女平等障碍的政策规定。随着社会经济的发展、妇女解放事业的进展和男女在健康寿命方面的改善，男女在退休年龄上的差别已经基本上失去了其存在的依据。我们可以认为，女性并没有希望比男性少缴纳养老金和对其他社会福利的贡献，而是由于现行的政策剥夺了她们为社会作出贡献的机会。

　　我国在过去的半个世纪中一直实行男女平等的就业政策，国家主要通过行政干预的手段，或依靠行政推动的法律保障使得我国妇女就业比例远高于世界平均水平。即使在改革开放以后，女职工人数的年增长率与基础增长率也均高于职工总数及男性职工人数的增长。经济改革特别是经济结构的调整首先为职业女性提供了同男性一样的前所未有的发展前景，创造了更多的就业形式和就业机会，同时也导致劳动力市场上的供求关系的巨大变化和大量的结构性失业现象。在就业市场上女性劳动力面临比男性要大得多的冲击。

　　经济结构调整对妇女就业的影响是多层次的，呈现出显著的年龄、地区、行业和女职工本身素质的差异。中年女性劳动力的“被迫失业”和年轻女性的“意愿失业”在性质上是完全不同的。迅速变化的家庭和劳动力市场正在重组社会阶层和集团，分化出新的得益者和失败者、强势人群和弱势人群。人们常常会假设不同时代的人们在相同的年龄会有类似的行为模式和需求特征，而忽视了时代特征。特别是今天这样巨大的社会变革，造就了每一代人具有鲜明时代特色的思维定势和生活方式。将妇女作为一个整体来进行研究常常会将问题过于简单化和概念化，也不利于对不同的妇女群体实施因人制宜的对策措施。传统的社会政策和社会福利的理念难以及时地把握这种变革，并及时地找到问题的所在。社会弱势群体经常是不成比例地承担了绝大部分的结构调整的成本，这里存在一个得益者如何对失落者给予补偿的问题。换一种提法，是如何让社会各种不同的人口群体都能公平地分享社会发展成果的问题。

　　目前的就业概念显然只包括了部分的经济活动内容，而现行的就业统计则强化了这种狭隘的定义，这使得大量由妇女从事的经济活动被排除在就业的范畴之外。新的劳动力市场在对女性劳动力提出更高的知识和技能要求的同时，还未能为妇女获得这些知识技能创造必要的社会环境和制度安排。对女性人力资本的投资远不如男性，这不仅表现在家庭和社会对教育投资的性别差异，也表现在在业妇女的岗位培训、职务升迁乃至整个就业环境方面。

　　解决妇女再就业的短期需求的政策措施，与在整个社会转型时期保护并推动妇女社会经济地位提高的战略措施之间有相同的方面，也存在明显的区别。由于在解决就业问题时常常以安置为主，而以就业为主导的政策措施也常常忽视社会平等，自觉或不自觉地通过降低女性就业层次和强化某些女性为主的职业发展的途径帮助下岗女工重新就业。许多以解决当前失业问题为目的的社会政策对妇女并不有利，比较明显的诸如提前退休措施。非正规就业正在成为解决失业问题的主要对策措施之一，大量中年女性劳动力目前在非正规部门就业，这一趋势将进一步强化。但非正规就业不仅会影响到妇女目前的经济地位，也影响到她们在一个较长时期内获得养老金等社会保障的权益。现实中存在着可能正在强化社会性别不平等的就业基础的风险，有可能会使得更多的女性职工边缘化，这在未来的养老金问题将充分表现出来。

　　养老金体系改革是一项长期、多层面的系统工程。经济因素是重要的，但同时其它的一些社会、文化因素和社会性别观念也将发挥能动性作用。延迟退休年龄最直接的后果，是通过提高老年人的经济参与水平，降低社会的抚养比，一方面，延迟退休年龄将增加养老金帐户的收入，另一方面又能有效地减少养老金帐户的支出。但由于巨大的人口就业压力，我国在短期内还难以从根本上解决这一问题，但从应对未来养老金体系的危机的角度，特别是将其作为一项提高妇女地位、改善妇女发展环境的社会政策的角度，我们必须尽快开展这方面的研究，提出相应的对策建议。

　　目前政府部门已经认识到社会政策在整体社会经济发展中具有与经济政策同样重要的作用，社会性别的平等观念也正在逐渐进入决策的主流。但是，这种观念和认识上的提高还不会自然而然地保证公平合理有效的社会政策的制定和实施。感性的呼唤能够提高全社会的社会性别意识，而更重要的是通过社会性别的主流化从制度上为妇女发展创造条件，如：需要一个指导的理论框架，以此作为决策的依据；需要一个可以操作的载体，从而现实地提高主流化的可行性；需要一个可以测定的指标体系，由此可以实证地评估和判断政策的影响；需要一个能即时反映的监控制度，将主流化开始于源头而不是事后的补救。从总体上讲，妇女发展只有在与男性的共同发展中才能以最小的代价、最短的时间取得最大的成果和进展。作为结论，本文认为中国的社会转型时期社会政策的制定和执行应当充分考虑社会性别因素，平衡长期目标与短期措施、个人利益和社会整体利益的关系，采用更为整合的政策制定和实施方式，探索在市场经济条件下有效保护妇女就业权益和促进妇女发展的机制。