农业保险是稳定农业生产和农村社会生活的重要措施，但在我国农业保险规模日渐萎缩。近年来，种养两业灾害频发，水灾、旱灾、雹灾、虫灾、飓灾……今年，禽流感、口蹄疫等新的灾害又给广大农民养殖户以重创。在此背景下，探讨农业保险的发展模式和监管问题具有重要的现实意义。

　　我国农业保险缺乏法律保障、政策依据，发展受到严重制约

　　（一）农业保险没有法律保障。农业保险同农业本身一样，带有明显的公益性，它是国家农业和农村政策的重要组成部分，其经营目的、方式和规则都与商业保险不同。而现行的《保险法》又不适用于农业保险。

　　（二）农业保险具有很强的政策性和非盈利性，与商业性保险公司追求效益最大化的经营目的相矛盾。农业属于弱质产业，受自然灾害影响较大。农业保险的保费收入低，风险大，对经营农业保险的商业性保险公司来说会带来亏损。这与商业性保险公司的经营目标相背离。因此，在没有政府补贴的情况下，商业性保险公司缺乏经营动力。

　　（三）农业保险发展缺少政策推动。农业保险需求较大与农民参保率低、支付保费能力弱的矛盾十分突出，农业保险保费收入无法足额补偿农业风险损失。目前，农业保险都是按照“低保费、低赔付、低保障”的原则经营，只能承担保险标的部分物化成本，不能够满足农业保险需求，并且连年灾害使保险公司发生了大额亏损。因此，农业保险离不开政府政策支持。

　　（四）农村较低的社会经济发展水平严重制约着农业保险的发展。首先，农村经济发展和文化教育落后、保险宣传力度不够，导致农民风险防范意识淡薄，侥幸心理较为普遍的存在，投保积极性不高，其次，受自然条件和农产品市场价格等因素影响，农民经济收入水平偏低，经济承担能力有限，支付保费能力较弱：再次，农业产业化程度较低，经营过于分散，农业风险情况比较复杂，对农业保险提出了较高的人、财、物、技术等方面的要求，加大了开发农业保险产品的难度，增加了承保、理赔、防灾防损的成本。

　　国外农业保险的发展模式和经验

　　（一）国外农业保险的发展模式

　　世界上约有40多个国家推行农业保险。由于农业风险的相对集中性、风险损失的相对严重性、风险承担者的分散性、风险的明显区域性等特点，以及农业保险的“准公共物品”的特性，许多国家采用了政府与市场相结合的方法，即国家通过设计合理的运行机制、提供必要的政策扶持（主要是经济、法律上的支持），使国家（各级政府）、企业（保险公司）和农民个人三者之间的利益在开展农业保险的过程中相互协调：国家通过支持保险公司开办农业保险，来实现发展农业以稳定和促进国民经济发展的社会目标；保险公司通过开办农业保险，实现获得经济效益的企业目标；投保农民个人则是农业保险的直接受益者，以少量的保险支出获得比较稳定的生产收入，把农业风险转嫁出去。

　　从保险体制和组织机构来看，农业发展保险模式主要有以下三种：

　　第一种是美国模式，以美国和加拿大为代表。在该模式下，政府采取认捐方式出资组建官方的农作物保险公司，免除一切税赋并对经营管理费用提供一定的补助。农作物保险公司直接经营政策性农业保险，原则上农民投保自愿，但也有促使农民投保的强制条件，如比例保费补贴、农户信贷、生产调整、价格补贴等都与是否参加保险相联系。美国这种发展模式的形成经历了试办，加速发展，政府给政策、政府与私营公司混合经营，到政府出政策、完全由私营公司经营和代理四个阶段。到2000年，政府完全退出了农业保险的直接业务，将直接业务全部交给了私营公司经营或代理。政府向承办农业保险的私营保险公司提供保费补贴、费用（包括定损费）补贴、再保险支持和税赋上的优惠，并承担联邦农作物保险公司的各项费用，以及农作物保险推广和教育费用。

　　第二种是欧洲的自愿互助保险模式。欧洲农业互助合作保险组织依附的基础是各种农业生产者合作组织，其中以德法农业互助保险的做法比较典型。德国以小型互助合作保险为主，这种组织没有资本股份，成员间按比例支付损失份额。德国政府对互助合作保险予以扶持，如发放补贴、提供再保险，特大灾害赔偿时由国家财政予以支持。法国以经济作物烟叶互助保险的经营最引人注目。法国政府对各种形式的互助保险从法律和财政上给予大力支持。 1984年，法国政府建立农业灾害基金，对互助保险组织不能承担的风险损失，给予补贴性补偿。

　　第三种是日本的区域性农业共济体制。在日本，农业保险由区域性农业共济组合经营，政府通过提供部分经营费用和再保险，构筑全国农业保险体系，主要农畜产品的保险是强制性的。

　　（二）国外农业保险发展的经验

　　1、农业保险的发展是以法律法规的完善为基础的。农业保险作为一种农业发展和保护制度，它对相关法律的依赖程度是相当强的。从国外农业保险立法的背景和农业保险制度变迁乃至农业经济发展的历史视角考察，农业保险的产生和发展作为一种诱致性的制度变迁，其立法的意义远超出一般的商业规范性法律制度。

　　2、农业保险的发展具有一定程度的强制性。美国的农业保险原则上实行自愿保险，但由于1994年美国《农业保险修正案》明确规定，不参加政府农作物保险计划的农民不能得到政府其他福利计划，如农产贷款计划、农产品价格补贴和保护计划等；必须购买巨灾保险，然后才能追加购买其他的保险。这就在一定程度上造成了事实上的强制保险。日本通过法律明确规定，对具有一定规模的农民实行强制保险；对达不到规模的农户，实行自愿保险。

　　5、政府提供一定比例的保费补贴。美国保费补贴比例因险种不同而有所差异，2000年平均补贴额为纯保费的53％（保费补贴额平均每英亩为6.6美元）。其中巨灾保险补贴全部保费，多种风险农作物保险、收入保险等保费补贴率为40％。日本保费补贴比例依费率不同而高低有别，费率越高，补贴越高。水稻补贴70％（费率超过4％），早稻最高补贴80％（费率为15％以上），小麦最高补贴80％。

　　4、政府对农业保险的经营者提供业务费用补贴。美国政府承担联邦农作物保险公司的各项费用以及农作物保险推广和教育费用，向承办政府农作物保险的私营保险公司提供20％～25％的业务费用（包括定损费）补贴。日本政府承担共济组合联合会的全部费用和农业共济组合的部分费用。

　　5、政府对农业保险提供再保险支持。美国通过联邦农作物保险公司对参与农业保险的各种私营保险公司、联营保险公司和再保险公司提供再保险支持。日本则由都、道、府、县的共济组合联合会和中央政府为市、町、村的农业共济组合提供两级再保险。

　　我国农业保险的发展模式选择

　　（一）可选择模式

　　根据国外农业保险的发展经验，我国农业保险的发展模式有以下三种选择：

　　1、组建专门的政策性农业保险公司直接经营农业保险。其业务费用和经营亏损完全由国家财政来承担，免征一切税赋。

　　2、采取自愿互助保险模式，即由合作性保险组织经营原保险的模式。例如，以乡为单位成立农业保险合作社，经营农业保险的原保险。其中，再保险有两种选择：一是由商业性保险公司经营再保险。商业性保险公司接受政府委托，在其内部单设农业保险部，对农业保险合作社提供再保险，政府不再成立专门的政策性农业保险公司，而是按照法律规定对商业性保险公司的农业再保险业务提供一定的补贴和免税政策。二是政府成立专门的政策性农业保险公司经营再保险。其业务费用和经营亏损完全由国家财政来承担，免征一切税赋。

　　3、由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门的政策性农业保险公司经营再保险。政府监管部门对申请开办政策性农业保险的商业性保险公司进行评估，颁发经营许可证。政府不仅承担政策性农业保险公司的业务费用和经营亏损，而且按照法律规定对经营原保险的商业性保险公司给予适当的补贴和免税政策，使商业性保险公司只要经营管理好，就能够获得一定的利润。

　　（二）模式选择

　　如果选择组建专门的政策性农业保险公司来直接经营农业保险，由于我国地域辽阔，那么就必须在每个地区设立分支机构、聘用大量展业、核保、理赔人员，势必导致机构庞大，经营成本过高，财政负担沉重。因此，这种模式不适合我国目前的国情。

　　自愿互助保险模式所依附的基础是各种农业生产者合作组织，我国缺乏这方面的背景。合作性保险组织的成员是农产，虽然他们对保险组织所面临的风险具有更清楚的认识，但是我国农村人口素质较低，对农业保险的认识很有限，很难自愿成立这一组织。成立农业保险合作社来经营农业保险的原保险的模式，也不适合我国目前的国，隋。

　　由商业性保险公司经营原保险，政府无须设立众多的分支机构，商业性保险公司利用其现有的分支机构就可以办理农业保险的原保险业务，在为农民办理其它财产保险的同时办理农业保险，只需要对这部分业务进行单独核算。政府成立专门的政策性农业保险公司经营再保险，不需要与众多、分散经营的农户打交道，只与少数取得政策性农业保险经营许可的商业性保险公司发生业务往来。一方面可以充分利用保险公司现有的资源，另一方面也可以节约大量财政资金。政府承担政策性农业保险公司的业务费用和经营亏损，并按照法律规定对经营原保险的商业性保险公司给予适当的补贴和免税政策。中国人民财产保险股份有限公司（原中国人民保险公司）自1982年开展农业保险，中华联合财产保险公司（原新疆兵团财产保险公司）也办理农业保险，并占其保费收入的20％，它们都有丰富的办理农业保险经验。此外，拥有103年历史、欧洲最大的农业保险公司法国安盟集团也打算进入，计划在开办种植业、养殖业保险的同时吸引农民购买农业保险之外的财产险和寿险。因此，这一模式比较适合我国目前的国情。

　　在具体操作上，由政府组建专门的政策性保险公司，负责经营农业保险的再保险业务。而商业性保险公司可以向监管部门申请开办政策性农业保险业务，取得经营许可后，由总公司授权各省级分公司统括全省农业保险业务，人员从省级分公司独立出来，对政策性农业保险业务进行封闭式管理，业务和财务单独核算。总公司定期向监管部门和国家政策性再保险公司上报业务和财务报表，并申请补贴。

　　对商业性保险公司政策性农业保险业务的监管途径

　　我国建设现代化大农业，发展农业保险，政府为其建立保护伞是必不可少的，保险监管部门应积极与有关部门沟通协调，争取在立法、税收、再保险等方面给予支持。另外，监管部门也应在规范性操作上给予指导和支持，保险监管部门可成立农业保险监管部，协调有关的国民经济部门，履行监管职责。保险监管部门可以从以下几个方面扶持和监督商业性保险公司政策性农业保险业务的开展：

　　（一）协调有关部门做好农业保险立法和相关管理制度的出台。

　　1、制定《农业保险法》。《中华人民共和国保险法》中明确规定要另行制定农业保险法，而我国目前对这项涉及农业基础地位的政策性保险业务，尚无一套完整的法律法规和配套政策予以扶持和管理。保险监管部门应与各有关部门协调，尽快制定《农业保险法》，对农业保险的性质、经营目标、保障范围、保障水平、组织机构与运行方式、管理原则、各级政府职能、农民的参与方式、税收规定、再保险机制、政府各部门协调机制等方面以法律的形式进行规范，确立法律和政策依据，用法律形式明确各有关方面的职能和作用，避免政府支持农业保险的随意性，或因财力问题忽视对农业保险的支持，并以此提高农民的保险意识。

　　2、出台配套管理条例。如果选定第三种模式，农业保险原保险仍然由商业性保险公司经营，就应马上出台对商业性保险公司经营政策性农业保险业务的管理条例，在这个条例中应对商业性保险公司的政策性农业保险业务的费率厘定、赔款计算、经营许可证申请条件、资金运用等细则做出详细规定，便于日常规范化管理。

　　5、在法律或法规中规定农业保险经营许可证制度、强制与自愿保险制度、封闭化运作制度。以保险公司偿付能力为测评指标，在政府补贴后，综合赔付率仍然超过规定比例的，则不能得到经营农业保险的资格。对于少数涉及国计民生的基础性农作物可列为法定保险范围，实行强制保险，政府给予高额补贴，其余可商业化或产业化经营的农业产品可实行自愿保险。另外，还可规定农业保险的资金要集中支持农业保险开展，防止资金分散使用，提高资金使用效益，防止行政部门越权干扰农业保险的正常开展，对于政府补贴做到专款专用。

　　（二）建立农业保险数据库，制定全国性险种条款和厘定费率，对地域性险种的条款费率进行审批。

　　农业保险专业性强，险种种类繁多又复杂，且各省的农业发展状况不同，需要的政策补贴也各有侧重。在全国性条款费率 （如强制保险）的制定上保险监管部门具有掌握不同保险公司经营数据的优势，能够把握统一的标准，因此，监管部门可利用农业部门的技术力量，制定全国性的农业保险条款费率，并负责对老险种条款的修改和新产品的开发。而针对不同省份的农业保险特点，各地商业性保险公司自行制定有当地特色的条款费率，报保险监管部门审批，监管部门简化报批手续，鼓励他们积极开发农业保险产品，使其成为保险新的业务增长点，由监管部门对商业性保险公司的偿付能力把关，防止制定过低费率引起的保险公司偿付危机，或在政府补贴后仍然实行较高费率引起的投保人利益的损害。

　　（三）对商业性保险公司经营政策性农业保险过程中的合法合规性进行监管。

　　1、对商业性保险公司执行法律和协议的情况进行检查和监督。例如是否擅自扩大农业保险法中规定的强制保险范围，或以补充协议等方式对某一险种强制保险，侵害农民的利益，是否打着政策性保险的旗号进行商业保险的经营，逃避保险法律法规的约束，增加经营风险，把经营亏损归结到经营政策性保险业务上。

　　2、对商业性保险公司农业保险业务的数据真实性进行监管。例如商业性保险公司与政府部门之间费用补贴款的划转问题，商业性保险公司农业保险的各种资金是否是在封闭的状态下运作，是否将农业保险的保费收入挂到其他险种的收入账下，导致数据不真实，或虚增农业保险经营（行政）管理费用，以此要求更多的财政补贴，补贴款是否专款专用等，并统一编制月报表、半年报表和年度报表实行非现场监管手段。

　　结论

　　本文在分析目前农业保险发展中存在问题的基础上，认为由商业性保险公司经营原保险，政府成立专门的政策性农业保险公司经营再保险的模式适合我国目前的国情。保险监管部门通过协调有关部门做好农业保险立法和相关管理制度的出台、制定全国性险种条款和厘定费率，对地域性险种的条款费率进行审批、颁发经营许可证等途径对商业性保险公司的政策性农业保险业务进行监督和指导，促进农业保险逐渐走向正轨。