在党的十六大决议和第十届全国人民代表大会上通过的朱镕基总理所作的政府工作报告中，有关社会保障的部分决议和报告都同时强调要进一步完善城市最低生活保障制度，“在有条件的地方探索建立农村最低生活保障制度”。然而，要实现这一目标，有必要从根本上检点和反省正在推向深入的城镇居民最低生活保障制度。之所以这么说，是因为我国在改革传统的社会救济制度的过程中，虽然已改变了过去仅凭经验和估算来确定最低生活水平的落后方法，借鉴了西方发达国家二战以后建立的最低生活保障制度，从而才可以用同样的费用有效地保障几乎多一倍的城市贫困人口（1994年，吉林省低保改革调查）。但是，遗憾的是这种改革又是不够彻底的，即仅仅在最低生活水平确立这一环节借用了经济调查的方法，而在申请对象的资格审核等环节中仍然主要依靠经验，从而影响了低保对象的真实性和可信性。民政部开展的“全国百城万户低保抽查”的结果有力地证明了这一点。如“各地上报的低保对象数据不规范，部分指标缺失，通讯地址不详，数据库格式不统一”：“少数地区在计算家庭经济收入时，未按‘实际收入’计算，出现了漏保现象”：“基层民政部门人手少，工作手段落后。”（民政部公告，1998年9月28日）造成上述问题的原因可能会有很多，对此分析，也肯定会仁者见仁、智者见智，但笔者认为经济调查方法的缺失是主要根源。

　　经济调查的内容与作用

　　并非所有自称其生活水平低于国家最低生活标准规定的人都可以享受到最低生活保障待遇的，要获得这种权利，必须经过一定的工作程序的认定。同时，为了防止欺骗、冒领行为的发生，很多国家和地区都严格规定了申请低保者的资格条件，并对其是否符合条件进行严格的审查，审查所用的程序就是经济调查的方法。所谓经济调查，在社会保障领域又称作家庭经济状况调查，它是指利用现代的科学理论和方法，如恩格尔定律、现代调查统计手段等，对个人和家庭的收入、财源以及生活支出等方面进行全面调查，为政府社会保障部门决策提供依据，并成为社会成员的权利和国家与社会的义务这一法律对应关系是否应发生的必要前提。经济调查的实施，一般是由基层社会保障组织中的专业人员负责，他们到申请者的住所、所在街区的管理部门或申请者的工作单位以及其它一些地方，如银行等进行详细、认真的调查，以了解申请者真实的生活状况，为最后的申请评判提供可靠的资料。

　　最低生活保障制度就是直接和有效地利用经济调查方法而建立的一种社会保障制度。所谓城镇最低生活保障制度，它“是指以保障居民基本生活为目的，科学、合理地确定最低生活标准，然后对其家庭成员的人均收入低于最低生活标准给予差额补助的社会保障制度”（孙光德主编，1989，（社会保障学），劳动出版社）。美国社会保障总署编著的（全球社会保障制度）（魏新武、李明善译，1989，华夏出版社）认为，“这种制度，通常是根据最低生活需要制定一个标准，据以调查个人或家庭的财源，以判断是否符合享受社会保障待遇的条件”。同时，必须注意的是经济调查应贯穿整个保障过程，它包括最低生活标准的确定、保障资格的审查、动态的管理等，最少也应当包括两个关键环节，即最低生活标准的确定和保障资格的审查。“这种保障待遇的享受者，指陷于贫困或低收入的申请人。在计发待遇之前，一般需对申请人当前的收入、财源和贫困程度进行调查”（引文同上），尤其是我国的城镇最低生活保障制度实行的是差额补助，即计发申请人当前人均收入与当地最低生活标准之间的差额（如一个三口之家，妻子有残疾无收入，仅靠丈夫每月350元的微薄收入生活，人均生活标准约为117元，低于济南市208元的最低生活标准，经审批，该家庭每人每月可获得 91元的最低生活保障）。因此，第二个环节的经济调查就应该严格进行，不可缺失，否则，不仅不能充分实现政府“应保尽保”的要求，而且还会浪费社会保障资源，影响公平效应。

　　经济调查的缺失及后果

　　自1993年6月上海市率先实施城镇居民最低生活保障制度以来，在不到10年的时间内，我国各地城镇都比较成功地对城市社会救济制度进行了改革，这第一步的成功得益于对最低生活保障线的确定。目前，国际上确定最低生活保障线的方法主要有生活需求法、国际贫穷标准法、生活形态法、恩格尔系数法等四种，我国各地采用的则是“最低生活消费实算法”，操作过程分别是统计、科学预算和合理确定标准。当然，最低生活保障线的动态调整依旧离不开经济调查。然而，在最低生活保障制度运作的其它环节，由于种种原因，却遗憾地发生了经济调查缺失的状况。

　　从理论上讲，最低生活保障制度的运作可分为以下8个环节：①最低生活保障线的确定；②低保对象申请；③居委会、街道办初步的调查、审核；④上报区民政局；⑤区民政局复核、审批；⑥报市民政局备案；⑦建档、动态化管理；⑧行政复议。但实际运作过程中，在第③、⑤、⑦这三个关键环节里，经济调查要么不够彻底，要么压根儿就没有进行。首先，低保申请者必须经过的最重要的一个环节，也是第一个环节——居委会的初步调查。笔者根据在济南市市中区18个居委会的调查发现，该程序通常是这样进行的：当众多申请者口头申报后，居委会就会根据平时对辖区居民家庭基本状况的了解，进行排队，并按照各自对有关政策的理解而确定申报者是否具备低保资格，并发表格给筛选后的居民填写，然后上报街道办事处，而街道办事处通常不再派专人调查。期间居委会又是怎样了解情况的呢？主要办法是入户走访、开座谈会等传统的工作方法，对居民的就业状况、收入和经济来源等均是感性地了解和道听途说，没有或者很少有较为确凿的凭据，如失业证、特困证、下岗生活补助费领取证明、工资证明等。居委会的政策依据又怎样呢？这里仅以2001年4月19日出台的《济南市城镇居民最低生活保障实施办法》为例，对低保人员的认定，无论是应具备的条件，还是除外的情形，都可以归纳为定性的、描述性的、经验性的、模糊、不严谨、不够科学，缺乏实际操作的尺度。如传统的“三无人员”、残疾人、老人等申请对象才有较充分的获准条件；反之，家有“彩电、冰箱、洗衣机”等必需品，有“呼机、手机、摩托车”等现代化的交通、通讯工具、“饲养宠物”等，均不能享有最低生活保障。因此，和严格意义上的经济调查距离甚远。其次，区民政的复核审批工作，据了解主要根据两个尺度，其一为申报表上填写的有关情况和数据是否符合审批标准；其二为申报人数和所需费用必须在区低保保障金总量允许的范围之内，这种做法实际上偏离了中央政府“应保尽保”的政策精神。再次，所谓动态管理，是指区、市民政部门要对低保对象的经济收入、经济来源状况进行跟踪性的了解掌握，使家庭人均收入低于当地最低生活保障线的社会成员可以得到低保。一旦其经济状况好转，人均收入超过了最低生活保障线、则要其退出低保，真正做到在保障资金有限的情况下“应保尽保、不应保不保”的良性运作过程。由于以上两个环节在经济调查的缺失，何人应当退出低保便无从谈起，动态管理过程也就纯粹成了理论上的事情。那么，实际生活中低保享受者会主动退出吗？据笔者对54家低保对象的调查，除了迁出和死亡两种情况，结果为0.另据中央电视台2002年底对昆明市低保对象退保情况的调查来看，150多家中只有一家在经济状况好转后主动退保，答案也是令人遗憾的。

　　经济调查的缺失所造成的问题和后果，主要表现为以下几个方面：

　　1.使基层组织缺乏低保政策执行的客观尺度。由于有关的低保政策本身就缺乏科学的、量化的尺度，因此，在执行的过程中若再不进行实际收入的经济调查，则不可避免地只能依靠观察、邻里介绍、申请者自己要求和执行者主观判断等经验性的工作方式，从而使现代的、科学的社会保障制度倒退到传统的社会救济的模式中去，妨碍了我国社会保障制度的全面建立与完善。

　　2.不可避免地会出现漏保现象，导致覆盖面变窄，保障率低。这主要表现为漏保了一部分出再就业中心后没有得到安置的下岗人员、停薪留职人员、离岗挂编人员、持有特困证人员和失业人员。由于想当然地认为他们应当有其它方面的保障，如下岗生活补助费、失业保险金等，而忽略了很多亏损和濒临倒闭的企业，已不能给他们足额发放生活补助，有的甚至根本不发（笔者在玉函小区北区等处调查中发现类似情况有23例，有的每月只有70- 80元补助，有的一分都没有）；忽略了失业人员失业期满又未能实现就业的困难状况（在调查中发现，该类人员多数年龄偏大、学历低、缺乏技术，虽能找到一些临时性的工作，如社区服务工作，但是收入不高且很不稳定）。

　　3.低保政策执行过程中存有舞弊现象，即不是按照实际情况来实施，而是根据亲疏远近甚至个人好恶来实现。具体表现在两个方面：一是部分工作人员让自己的亲友或者能够主动向他们奉送好处的社会成员享受上低保，而不管他们是否符合条件，真正有资格者则被排除在低保之外；二是对新迁入的居民不予保障。笔者曾经发现多起在别的街道享受低保而在新迁入地却屡遭居委会否定的案例。

　　4.导致骗保、冒领、该退而不退保现象的出现，造成保障资金的浪费，并损害应保而未保者的利益。

　　5.妨碍了城镇居民最低生活保障制度的细化与完善。根据庇古的边际递减规律，经济学家通过调查得出：假如一个一口之家的消费为一个单元，则二口之家每人的消费为0.9-0.85个单元，三到四口之家每人的消费为0.7-0.65个单元。据此，很多国家在制定低保享受条件细则的时候，对普通、正常的多人口低保家庭会做出相应的削减。而对单亲家庭、有大病、慢性病、儿童等的家庭，因为治疗、教育等方面的原因，而做出上浮的调整，使有限的费用发挥更大的效益，并使之更为科学和人性化。如果没有经济调查，此项工作则会失去根据。

　　6.损害了申请者的尊严。享受低保是每一个符合条件的公民应有的权利，然而，由于某些居委会采取张榜公布申请者家庭困难情况以供辖区居民表决的办法，不仅会让部分真实困难者望而却步，而且也侵犯了申请者的隐私权，损害了他们的尊严。

　　经济调查缺失的原因与对策

　　在推动传统的城市社会救济改革、设计和制定低保制度的时候，政策规划者不可能不了解低保申请和审批等环节需要经济调查，但是在实际操作的过程中，经济调查的缺失似乎并没有引起政府部门更多的关注，这就不能不让人深思。笔者分析以为，主要有以下原因：

　　1.非信用经济是经济调查缺失的客观原因。信用经济是经济调查得以顺利开展的客观基础，而我国目前包括经济与社会各方面都得以全面快速发展的上海等城市都尚未全面建立信用经济体制，因此仅依靠申请者自己据实申报则不现实，而调查工作由于碍于人情等各种因素又很难开展。

　　2.多种分配体制又不同程度地增加了经济调查的难度。当前，人们的收入表现为工资、奖金、福利和工资外收入等多种形式，能力越强、社会经济活动参与越多，工资外收入比例就越高。而且，有些职业的收入，如服务业比较难以计量。有些用人单位为逃避税收、雇员保险或帮助雇员申领低报等也会有意低报雇员收入，人为地增加经济调查的难度。

　　3.机构不健全、工作人员素质较低。经济调查的开展需要专门的机构和受过专业教育或培训的工作人员。但是，在城镇低保工作中，既没有民政部门专门设立的辐射到居民当中的基层专门服务机构，也没有专业的工作人员，而是由街道办事处社会事务科兼管，由居委会成员兼职负责具体操作。居委会工作人员虽然经过更新，无论在年龄、学历等方面都有了可喜的改变，但是，大部分仍没有受过专业的教育和培训，使之不可能胜任经济调查工作。

　　4.工作作风的问题。（中国社会报）评论员写道：“中央领导多次指出，当前，不是缺乏资金，也不是缺乏粮食，如果贫困人口的基本生活得不到保障，那就一定是工作作风存有问题”（（中国社会报），2002年12月13日）。此言甚是。

　　5.经费来源渠道多样化与属地管理，妨碍了低保的“应保尽保”工作。当前，低保基金建立的主要方法是市、区、街三级共筹，有的还要加上单位，加上属地管理，基本上还是“谁家的孩子谁抱走”，一旦该区、街、单位经费紧张或不够重视，势必采取根据经费总量来确定享受低保人数的老办法，离中央“应保尽保”的要求仍有距离。

　　6.政策依据粗糙。目前，我们国家在社会保障的立法方面，整体滞后，具体到社会救助方面，至今尚未出台（社会救助法），因此，各地在实施城镇居民最低生活保障制度时，也只能各行其是，自成一体。

　　7.社会成员道德风险的存在。道德风险是保险学上常用的术语，指的是与人的品行修养有关的无形风险因素，如诈骗等。在低保领域，由于低保申请和审批的根据都是感觉性的、成定性上的贫困，因此，也就为一些社会成员虚报收入、骗保等提供了可能性，从而出现了较为普遍的道德风险现象。骗保等道德风险的存在，势必伤害应保对象的利益，浪费国家和社会的有限资源。而要预防道德风险的发生，根本途径是在低保制度中引入经济调查制度。

　　根据以上分析，我们可以这样讲，最低生活保障线的制定固然较难，但这是一项由专家和专业工作者在一定的时间内集中完成、短期内不用更改的可谓“一劳长逸”的工作，而低保对象的调查、审批等工作却是常规性的、繁琐的、具体的、大量的，需要更多的专业、半专业人员去承担，虽然我们暂时不具备这样的人员条件和客观环境，但我们没有理由以此为开脱，而只有想办法改进工作方法。

　　具体采讲，当前应采取近期和长期相结合的对策，近期着重解决当前突出的、难度较低的问题；远期则力争从根本上全面、彻底地建立经济调查制度，完善最低生活保障制度，具体建议如下：

　　1.建立基层专门的最低生活保障机构。当前，社会保障机构进社区并在各街道办事处设立社会保障所（中心）已蔚然成风，当然，这里的社会保障实际上只是社会保险，但是劳动保障系统的这种做法民政系统完全可以效法，而且更为必要，因为低保承担着社会保障网最后一道防线的重任，具体可以在街道设立最低生活保障中心或所，由街道出专人组建，隶属区（市）民政局管辖，并接受其业务指导，承担本社区的低保调查、初步审核、上报、发放和动态管理等工作。

　　2.引进、聘用专业人才，培训现有的工作人员。目前，我国各类院校开设劳动与社会保障、社会工作等与最低生活保障制度直接对口的专业有200多家，本科、专科、中专层次皆有（我省就有20家左右），每年毕业的学生约有七、八千人，专科和中专层次的毕业生既可胜任，又具有较强的稳定性，因此可成为该项工作的主力军；此外，对过渡时期的工作人员进行业务培训也是非常必要的。

　　3.不断完善低保政策，包括低保中请的具体程序、细则、操作办法等，并逐步推动（社会救助法）的出台。

　　4.确立根据亭受低保人数而下拨经费的合理办法，建立专项的低保基金。

　　5.积极推进信用经济体制的建立。不建立信用经济体制，即便是加入WTO也仍然难以和国际市场接轨，妨碍具有中国特色的市场经济的确立与完善。对此，在十六大有关的决议中，中央已予以高度的重视，并有相应的决策出台。相信，信用经济体制的建立，势必为经济调查制度的实施创造良好的主客观条件。

　　综上所述，由于各种主客观原因，使我国在建立城镇居民最低生活保障制度的过程当中，一方面借鉴了西方的一些做法，如划定最低生活保障线，并据此确定是否予以救助；另一方面又未能在一些关键环节上运用经济调查的科学方法，使传统的城市社会救济制度的改革不够彻底，不同程度地妨碍了该项制度的完善，如不予改进，势必对下一步农村最低生活保障制度的建立产生负面的影响，因此，笔者呼吁有关部门密切关注并及时改进。