[关键词]政策性农业保险，政策法规体系，财政支持力度

　　一、政策性农业保险试点开展情况

　　2004～2007年，连续4年的中央“一号文件”都对政策性农业保险的发展提出了具体要求，特别是2007年中央一号文件提出：按照政府引导、政策支持、市场运作、农民自愿的原则，建立完善农业保险体系。通过扩大农业政策性保险试点范围，各级财政对农户参加农业保险给予保费补贴，完善农业巨灾风险转移分摊机制，探索建立中央、地方财政支持的农业再保险体系。2007年3月在十届全国人大五次会议政府工作报告中，温家宝总理提到“积极发展农业保险，增加政策性农业险试点”。财政部在《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》（财金[2007]25号）中对关系国计民生、对增加农民收入、促进经济发展具有重大意义的农作物品种实行由中央财政提供保费补贴，当年中央财政安排10亿元资金，用于支持开展吉林等6省区政策性农业保险试点工作，对农险发展产生了重要推动作用，6省区主要农作物承保面积1.4亿亩，占试点地区播种面积的70%.与此同时，中央财政2007年还对全国的能繁母猪保险给予11.5亿元的预算额度，生猪和能繁母猪保险取得明显成效，2007年全国共承保能繁母猪2888万头，超过全国存栏总量的60%，2008年对能繁母猪还将做到“应保尽保”。

　　据初步统计，截至2007年底，中国人保在政策性农业保险方面承保农作物面积已突破7600万亩，是2006年全国主要农作物承保面积的17倍；承保生猪突破4100万头，保额达514亿元，其中承保能繁母猪2443万头，承保面超过50%；在台风频发的省，区开展政策性农房保险，承保农房近2500万户，承担风险责任3300亿元；在9个县区参与经办新农合业务，共覆盖农村人口230万人，管理的基金规模近9500万元。2007年，中国人保共实现农险保费收入28亿元，累计承担种养业风险责任近1300亿元，保费规模是2006年全年的12.5倍，是2006年全行业的3.3倍。

　　2007年底召开的中央经济工作会议和中央农村工作会议都明确要求，要积极扩大农业保险范围，做好政策性农业保险试点工作。2008年，财政部还将继续扩大农业保险保费补贴试点地区，保监会也将统筹研究种植业和养殖业的保险保费补贴办法，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系。中国保监会主席吴定富2008年全国保险工作会议上表示，将全面总结试点经验，完善政策性农业保险发展模式、管理体制和运行机制，简化理赔程序，切实提高服务水平，稳步推进政策性农业保险发展。这一系列指导方针和政策的出台，为我国现代农业保险的发展指出了明确方向。

　　二、试点险种存在的问题及原因分析

　　（一）保险责任范围与农民要求有一定差距。如水稻种植保险只保因寒害、洪涝、暴雨、冰雹、滑坡、泥石流等自然灾害造成的死亡、灭失或绝收损失，农民希望能将旱灾和病虫害损失也列入保险责任范围。水稻孕穗期寒灾造成空壳率90%以上，或成熟期受害达80%及以上才能理赔，出险起赔点过高；每亩200元的保额偏低，不足以弥补投入的物化成本，化解保障水稻种植风险。渔船责任险仅开展60匹马力以上“三证齐全”的渔船的全损险，渔民要求扩大为一切险，并将渔业辅助船也列入保险范围。

　　（二）保险费率高于预期损失概率，影响农民投保积极性。农业属于高风险的行业，大部分农民对自己的农作物或牲畜比较了解，根据地理、气候的历史变化情况一般能够预知其面临的风险，也就是预期损失概率。这个损失概率通常低于保险费率。一些地方农作物险种的费率高达9%～10%，即使有财政补贴，这对一些收入还不高的农民来说，仍然是一个沉重的包袱。再如林业生产周期长，连续投保保费支出对林农而言是一笔不小的开支，特别是近两三年来有的地区森林灾害事故较少发生，有的林农对参加森林火灾保险的积极性不高，参保率较低，如2006年8月～2007年4月，福建省的三个试点地区森林火灾保险参保面仅2.2%，简单赔付率为11.4%.大部分农民依然习惯于把交纳保费的作为投资，较高的农业险费率必然使相当一部分损失率较低者拒绝投保。据调查了解，在遭受自然灾害或意外事故时，仍有大多数农民选择由“自己承担”或“听天由命”，一部分农民打算靠国家和救济，选择参加保险的农民为数较少。这说明保险这种分散风险的管理形式还没有被农民广泛地认识和接受，在开展政策性农业保险试点工作中，有关部门虽在宣传动员工作上花费了大量的精力，但收效甚微，政策性农业保险业务的拓展自然受到影响。

　　（三）缺乏法律法规支持。我国尚无明确的关于农业保险的法律法规，仅《保险法》第150条有“国家支持发展为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。目前，国务院法制办现已会同财政部、保监会等相关部委开展农业保险立法的调研工作。各省暂时也未出台相关的地方性法规予以支持。在试验中各地都有过不同层次的试点办法，由于地域狭小以致于难以在空间上分散农业风险、地方财政保费补贴不具有可持续性、部门之间难以协调配合等原因，各地的试验一再遭受挫折。这也从反面证明，没有全国性的法律法规对各部门的职责作出明确规定，只有某个或某几个部门或地方的法律法规、试点办法等，不可能有效推进政策性农业保险。

　　（四）农民收入水平相对较低，政策扶持力度和配套措施仍显不足。2007年前三季度全国农民人均现金收入3321元，扣除价格因素，实际增长14.8%，增速比去年同期提高3.4个百分点。农民收入有望保持平稳增长，但受粮食稳定增产难度加大、农资价格高位运行、农产品价格上涨空间有限等因素影响，农民增收基础仍很薄弱。一些农民虽然具有投保需求，但因收入低，影响了其投保的能力。

　　在试点工作中，各级政府都给予了足够的重视，试点市县、乡镇和部分村委在财政部门不太宽裕的情况下，都拿出资金给予扶持，使政策性保险的保费优惠率达到30%～40%，但与发达国家推行的政策性保险扶持率达50%相比，仍显偏低，同时，与当前渔民的经济承受能力相比，仍感觉扶持政策不够。以福建省福鼎市渔工责任保险为例，渔工每人保额10万元，费率3%“虽省市财政补贴30%，渔民仍要交210元；尚不如中国渔船船东互保协会的条款优惠，相关优惠条款还不能吸引广大渔民参保；而渔船办理政策性保险，渔民要交纳的保费，在扣除财政补贴后，还要交数千元甚至上万元的保费，对于刚遭受台风重创后的渔民来讲经济压力很大：

　　在配套措施方面：目前除了各级政府的行政命令外，其他的配套办法不多，难以调动渔民参加政策性保险的积极性：中央对农业保险的财政税收优惠政策方面，除《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》第26条第4款有关于“为种植业、养殖业、牧业种植和饲养的动植物提供保险业务免征营业税”的规定之外，暂无其它的财政税收政策特别是直接的财政补贴政策。福建省也暂未出台相关的配套政策。同时，与政策性保险相配套的金融扶持政策也不到位，也在一定程度上制约了该项工作的顺利开展：

　　三、推进完善政策性农业保险对策思考

　　（一）加大政府推动宣传力度，推动农业政策性保险业务的发展。

　　农业保险作为农村金融服务体系的重要组成部分，有效地提高对农业经营者的救济能力，减少农民的经济损失，保障农业再生产能力，对支持社会主义新农村建设起到重要的促进作用，关系到千家万户的切身利益，关系到社会稳定与和谐；因此，一要发挥政府主导作用，明确试点市、县政府及相关部门和单位的职责，加强部门间协作：二要赋予乡镇政府和村委会农业保险推广职责：设置专人负责，并给予一定的工作经费；设立农业保险协管员（可由村建协管员、农技员兼任），并给予一定的补助二要加强对农业保险工作的宣传，充分利用各种媒体的作用，加强农业政策性保险方针、政策的宣传力度，尤其是要注意面向养殖大户、龙头企业、专业合作组织和农业行业协会的宣传，只有使广大农民真正了解和懂得国家对农业政策性保险的意图，学习运用“保险”这一经济手段转移风险，才能促进他们积极参加保险，保障经营效益。

　　（二）完善相关的政策法规体系，建立保障服务机制。

　　发达国家对农业保险都制定了专门的法律法规，如美国的《联邦农作物保险法》、法国的《农业保险法》、日本的《农业灾害补偿法》：我国现行的《保险法》是不能覆盖农业保险的；由于国家相关的法律法规不完善，政府对农业保险的支持存在随意性。建议政府有关部门推动《中华人民共和国农业法》、《中华人民共和国保险法》、《渔业法》等的修改、完善工作，或在“实施条例”中增设相应条款；尽快出台《农业保险条例》，对农业保险的性质、费率水平、保障范围、农业保险的经营模式、组织机构与运行方式、保险公司责任、农民负担的保费比例、农业保险的风险准备金的提留、监管责任、政府的作用、税收规定、资金运用、财政补贴方式等，作出明确的规定；在条件成熟时出台《农业保险法》，以立法形式明确农业保险的性质、范围、经营原则、经营主体、收益主体及相关权利和义务：制定相应的法规和实施细则，明确操作性问题，明确政府、保险公司在开展农业保险中的职责和作用，确保农业保险工作真正落到实处；据悉保监会2008年将积极配合国务院法制办和有关部门制定政策性农业保险条例，为政策性农业保险发展提供制度保证。

　　（三）探索政策性农业保险的组织模式

　　从研究资料分析来看，现阶段国内外可供选择的政策性保险制度框架下的组织模式归纳起来有四种，一是互助合作形式；二是政府组织实施。保险公司代理；三是商业保险公司经营，政府补贴农业风险发生的保费；四是组建新的政策性保险公司，由政府筹集或参与筹集初始资本和准备金：在我国现阶段，若单独采取某一种模式都有其局限性，特别是在财政资金、保险资金的投入、筹集及运用上存在较大难度。一是将农业保险从商业保险中分离出来，成立政府监管下的综合性支持农业的政策性保险机构，由政府组织实施，保险公司代理，财政补贴农业风险发生的费用。政策性保险机构具体负责农业保险业务，根据地区差异设定险种。二是农业政策性保险可由商业保险公司独立经营模式、商业保险公司共同承保模式、商业性保险公司与地方政府联合共保模式、地力政府经营商业保险公司代办模式、农民合作互助经营而商业保险公司提供技术服务和再保险的模式等。二是与其他农村金融机构、农业组织结合的渠道：如：可与农业银行、农业发展银行、邮政储汇系统、农村信用社等机构签订代理协议；在农民合作组织比较健全、具有互助合作传统的地区，也可以选择保险合作社模式；在农垦公司辖区、国有农场、规模农业经济比较发达的地区，或集体经济仍然比较健全的地区，也可以借助比较强的农业组织的力量，尝试建立农业保险相互公司或国有农业保险公司的经营模式。

　　就目前大部分省份的实际情况来看。政府支持下商业保险公司经营的制度模式是现实选择。该模式的制度建立成本较低、风险较小，而且，政府在实施政策性农业保险中的调整政策也比较灵活：总之，随着农业农村经济发展和对农业保险的需求，各地可立足本省实际，根据农民的接受程度、组织模式的经济可行性和开展业务的便利性等，集政府、企业、农民三方之力。逐步建立多层次体系，多渠道支持、多主体经营的符合省情的农业保险模式。

　　（四）调整完善农业政策性保险试点方案

　　要及时了解农民生产生活中面临的保障同难，把保险的功能与农民的需要有机结合起来，调整完善试点农业政策性保险产品，不断开发新的农业保险产品，努力使农业保险产品做到保费低廉、保障适度、保单通俗、投保简便，更好地为广大农民服务。

　　1.适当降低保险费率：建议将森林火灾保险费率由将原4‰、5‰的保险费率统一降到3%c，同时，建立激励机制，即对无发生森林火灾的种植户，在续保时给予保费下浮10%～30%的优惠；渔工责任保险和渔船保险费率下调10%，即渔工责任保险费率由360下降到2.7%“各类渔船保险标准费率统一下降10%；农村住房保险费率由1.06‰下降到0.75‰；水稻保险费率由原来每季早晚稻各2%、中稻2.5%统一提高到每季4%，费率上调的主要原因是增加了旱灾保险，并取消15%的绝对免赔额。

　　2.提高保费补贴比例：一是森林火灾保险，政府保费补贴比例从原来的20%提高到40%，调整后保费承担比例为：省级政府承担30%，市县两级政府承担10%，种植户个人承担60%；二是渔工责任保险和渔船保险，政府保费补贴从原来20%提高到30%，调整后保费承担比例为：省级政府承担20%，市县政府承担10%，船东承担70%：二是水稻保险，政府保费补贴从原来50%提高到70%，调整后保费承担比例为：省级政府承担50%，市县政府承担20%，农户承担30%；四是农村住房保险，省级政府承担的年保费由原来的3500万元提高到5000万元：

　　3.扩大试点范围。以福建省为例，从2008年开始，将渔工责任保险扩大到全省沿海县市，预计全省约有15.1万渔工参加保险，参保率为80%；渔船保险由原来的福鼎市扩大到长乐市、平潭县、晋江市、石狮市、秀屿区、湄州岛、东山县、诏安县等9个县（市）：预计将有400艘60马力以上渔船参加保险，参保率为70%.水稻种植、森林火灾及农村住房的试点范围不变

　　4.取消地方自行㈩台的保费补助政策，避免农民之间相互攀比，以减轻政府的保费补助压力同一险种的保险赔偿条款应当保持一致性；

　　（五）加大对政策性农业保险的财政支持力度

　　农业险专家指出，农业保险具有明显的社会效益性，应该作为一种准公共产品由政府提供。据了解，提供农业保险补贴早已成为许多国家支持和保护农业的一项重要措施，是WTO规则所允许的“绿箱政策”。

　　一是实行财政补贴政策和税收优惠政策，推进政策性农业保险：由于政策性农业保险承保的风险责任广泛，标的的风险频率范围广、损失大，加之经营成本高，产品的价格（费率）比普通财产保险要高得多，我国规模普遍不大的农业经营规模特别是大田作物的生产经营预期利益不高，而农业保险的投保人又是支付能力较弱的农民，这就使得农业保险的推行必须要有政府给予保费和经营管理费的财政补贴，并且免除其各种税赋。这实际上是世界上所有推行农业保险的国家成功经营的共同经验：因此要继续落实《国务院关于保险业改革发展的若干意见》（国发[2006]23号）、《中央财政农业保险保费补贴试点管理办法》（财金[2007]25号）精神，建立在试点期间由省级财政按各险种保费的3%安排专项工作经费，专项用于开展政策性农业保险工—-作宣传发动以及补贴试点县市相关部门协助承保公司进行承保、查勘定损、理赔等相关费用支出，以保证试点工作的顺利进行。

　　二是建立政策性农业风险准备金。对农业的风险准备金按照一定比例，建立包括国家、省、市、区县等多级的农业保险准备金，形成与中央财政相补充的能有力支撑农业政策性保险的货币资源。准备金只能用于农业损失发生后的赔偿，不能挪作它用，要单独立账、独立核算，结余留存，逐年滚动积累，并以一定比例归市级和区县级财政所有，以实现以丰补歉。如有亏损，先由区县风险准备金支付，不足部分由省、市级风险准备金按区县上缴的比例部分给予直接偿付，再有不足，可向省、市级风险准备金进行拆借，以后年份有结余予以归还。