凭证式国债从1 994年开始发行，历经了10年的变化历程，通过在实践中探索，在改革中求新，取得了长足发展，维护了“金边债券”的信誉，对国家筹集财政资金、促进宏观经济发展、满足人民群众投资需求发挥了重要作用。但随着资本市场迅猛发展、个人投资渠道的增多、投资趋向的多元化，凭证式国债面临着多种投资工具的冲击，与银行代理分红保险、开放式基金和其他个人投资品种比较，其价值优势逐步削弱，市场份额在逐步减少。

　　一。发行和代销的基本情况

　　（一）凭证式国债发行基本情况

　　2004年，湖南省各承销机构共计划发行凭证式国债36.6亿元，实际发行32.2亿元，完成计划总量的88％；各商业银行被动持有凭证式国债占发行总量的12％；同期居民储蓄存款增量为246.18亿元，国债发行计划数占同期居民储蓄存款增量的13％。

　　（二）其他投资品种发行情况

　　2004年，湖南省各商业银行和邮政储汇局代销的各种分红保险17.7亿元，占全省保险行业各险种业务总量的56％，代销各种开放式基金15.2亿元，其他理财金融产品16.7亿元。开放式基金代理业务起步较晚，但发展势头强劲，2004年的业务量比2003年增长50％。

　　（三）其他投资品种对国债发行的影响

　　从右图可以看出，凭证式国债发行受分红保险、开放式基金和其他理财产品的影响，市场份额在逐步减少，已由2002年末的42％降至2004年的37％。2004年的凭证式国债呈平销，个别行出现滞销的现象。

　　二。与其他个人投资品种比较存在的问题

　　（一）品种结构单一

　　我国凭证式国债从1 994年开始上市至今，发行品种主要以三年和五年中期国债为主，占国债发行总量的92％，一年以下的短期国债和五年以上的长期国债还是空白。国债发行期限的过于集中，一是难以满足广大投资者对金融产品结构上的需求，影响广大投资者的投资欲望，二是容易造成国债还本付息相对集中，增加财政偿债压力，影响国债资金有效使用，三是不利于中央银行选择不同期限的国债，进行公开市场操作，合理调节货币供应量。与此相反，保险公司和基金公司为抢占市场，不断推出新的品种，创新促销方式，使市场销量保持高速增长。如湖南省四家国有独资商业银行代销分红保险品种18个，其保险期限分为三年、五年、八年、十年和十五年等，且每个品种的保险责任各不相同，既能保险，又能分红；代理发行各类开放式基金37个，且每个单位代理的品种各不相同，极大地丰富了基金市场，使品种结构单一的凭证式国债发行受阻。

　　（二）收益性能缺乏优势

　　金融产品在投资市场上的竞争力主要取决于其收益率的高低和风险的大小，即金融产品的价格。目前，我国凭证式国债是固定利率，与银行同期储蓄存款利率挂钩，割裂了债券利率与市场资金的供求关系。2002年以来，我国发行的凭证式国债利率与同期存款利率相差甚微，最低时比银行存款税后收入只高0.05个百分点。但具有理财与保障功能的分红保险产品，不仅能提供两全保险，而且具有分红功能，收益免税并复利增额。这种集储蓄、保险、投资于一体的产品从2000年上市以来，很受投资者欢迎。开放式基金具有“大众化、低风险、高收益”等特点，其风险小于股票，收益一般高于国债和储蓄，且一年分红两次。如“易方达平稳增长基金”，年收益高达30％；又如“华夏现金增利基金”，具有“安全同存款、方便同活期、收益同国债、进出都免费、分红还免税”的特点，充分满足了老百姓的理财需求。收益性能的差别使凭证式国债的投资优势明显削弱。

　　（三）流动性有持续提高

　　除安全性和收益性外，金融产品的流动性也是投资者关注的重要因素，特别是在市场利率偏低，收益保障差别缩小的情况下，金融产品的流动性就更显突出。如开放式基金由于投资者可以利用银行网点随时出售和赎回，且交易方便，流动性较强。凭证式国债虽然可记名、挂失、提前兑取，也可办理质押贷款，比分红保险的变现能力强，但它不能在异地和跨行兑付，且只能一次性全额兑取，还需支付1‰的提前兑付手续费。要拓展凭证式国债发行市场必须提高其流动性。

　　（四）销售方式处于劣势

　　与分红保险和开放式基金相比，凭证式国债销售方式处于劣势地位，主要表现在：

　　1.发行风险差异。一是凭证式国债采取承购包销的方式，若发行不畅，销售剩余的部分得由承销机构被动持有，间接上造成政府向银行直接融资。二是随着人们风险投资意识的增强，如果利率上调或有上调的预期，投资者会提前兑付持有的国债品种。

　　如2004年凭证式（六期）国债在发行期内升息，导致湖南省提前兑付国债2.5亿元，再次出售2亿元，发行机构垫付资金0.5亿元，使本应由投资者承担的市场风险转嫁于承销机构，直接影响承销机构资金营运和未来收益。而银行代理分红保险和开放式基金，其资金结算是借助银行柜台与公司直接进行，不存在资金占压和被动持有现象。

　　2.手续费收入差异。国债发行兑付手续费列入中间业务收入，未用于奖励一线人员。如邵阳市工行2004年完成凭证式国债销售额度3614万元，以3‰手续费计算（扣除后的下拨比例），只有10.84万元，按其57个承销网点平均分配，每个网点不足2000元，收不抵支。而分红保险代理手续费均在3％以上，有的高达4.5‰基金的代理手续费也在1％～1.5％之间，加上基金托管费，实际也超过3％，是国债发行费的10倍以上，且手续费按员工代销业务量的大小和1.5％～2％比例直接奖励给员工。手续费的差异，影响承销机构的积极性。

　　3.激励机制的差异。代理分红保险和开放式基金，可实现代理机构和保险公司、基金公司的“双赢”。因此，代理机构和保险、基金公司为业务的拓展都建立了有效的激励约束机制，实行层层考核，不断推出与促销业绩挂钩的各种考核办法与奖惩措施，激发了各级代理行的营销积极性。

　　但湖南省大部分承销机构没有将凭证式国债发行工作纳人绩效考核范畴，一般停留在对完成情况的通报上，缺乏激励机制，削弱了凭证式国债的促销动力。

　　4.宣传效果的差异。凭证式国债在财政部下发宣传资料滞后和手续费纳入“中间业务收入”科目核算的情况下，各承销机构都不愿意拿出专门的经费来进行宣传。由于在发行宣传活动期内，各承销机构要向工商行政管理部门支付登记费、向城市管理部门交纳场地占用费和城市管理维护费等，不仅手续繁多，费用亦不堪重负。因此，凭证式国债发行宣传工作不到位，使老百姓对凭证式国债发行具体情况了解甚少。而分红保险、开放式基金发行前和发行中，均由各公司统一印制形式多样的宣传材料下发到各代销网点，如广告画、宣传架、小手册、横幅、海报等，并由代办人员张贴悬挂或上街宣传；加上代销网点的积极配合，使整个宣传发动工作丰富多彩、且扎实有效。

　　（五）投资主体相对集中

　　凭证式国债应债主体表现为“三多三少”的特点：一是城镇购买者多，农村购买者少；二是个人购买多，单位持有少；三是中老年人购买多，年轻人购买少。

　　购买者主要集中在城市工薪阶层、企业离退休人员。他们看好凭证式国债收益的稳定性和偿还的可靠性，在现有投资风险大、理财知识欠缺的情况下，选择国债作为稳妥的投资方式。但青年人因风险承受能力较强，一般是选择股票、基金等高风险、高收益金融产品，投资国债只是最后的选择。分红保险的投资主体比较广泛，既有农村和城镇居民，又有年轻人和中老年人，而且在农村市场很有发展前景，湖南省邮政储蓄汇局代销分红保险业务量在农村占有60％的市场。基金购买者主要集中于城镇，并以中青年为主，特别是资金较充裕的金融从业人员、公司白领阶层、私营业主以及部分高薪群体。

　　三。优化凭证式国债市场的政策建议

　　（一）调整品种结构，解决单一性与需求多样性的矛盾

　　凭证式国债的期限品种设计要体现个性化，既要考虑投资者原有的投资习惯，尽可能简单易懂，便于操作，又要兼顾市场的未来，针对不同投资者的资金性质和投资偏好进行个性化设计，以满足不同投资者对金融产品多样化的需求。一是在总量上，要逐步减少有纸凭证式国债发行量，扩大电子记账凭证式国债发行量。电子记账凭证式国债对发债主体而言：投资少、成本低、易管理；对投资者而言：易保管、交割方便、到期兑付手续简单；对代销机构而言：不承担资金风险、发行效率高，符合我国储蓄国债发展的趋势。二是在期限上，应适当减少中期发行量，增加短期和长期国债发行比重。凭证式国债期限结构设计，除充分考虑偿债周期和偿债能力外，更需要对应债主体的投资行为模式进行分析，以确定长、中、短期相互搭配，满足不同投资者的需求，更多地吸引社会各种闲散资金。三是在发行频率上，应根据我国社会储蓄资金的供给规律、分配制度以及居民消费习惯，选择居民储蓄资金供给增量的高峰期，确定合理的发行时间，固定发行期次，并提前进行广泛宣传，使广大居民形成一个到期可以购买国债的概念，从而减少每期国债发行的宣传费用，增强凭证式国债发行的透明度。

　　（二）改革利率设计模式，解决行政性与市场需求的矛盾

　　在凭证式国债品种丰富多样的同时，利率的定价机制要逐步趋于市场化。一是借鉴国外储蓄债券的优点，可尝试折价发行、按年付息、复利计息等多种形式，满足市场多样化需求。二是在设计凭证式国债利率时，除了参考银行存款利率外，还应依据市场利率变动的发展趋势、资金市场供求状况、投资者偏好等因素，进行综合平衡、合理制定。如对短期国债采用固定利率，对中长期国债采用浮动利率，实行随行就市，一年一定，或采用累进“税率”，给投资者一个可预见的收益。三是充分考虑投资者的到期收益率，对凭证式国债实行“保值增值”，切实维护投资者的实际权益。目前，我国投资者主要是以利率高低作为投资买卖的判断依据，因此，国家在发行债券时，不仅要考虑发行成本，还要考虑推动经济发展，促进社会公平的问题。凭证式国债发行期过后，如遇利率调整，对已发行而未到期的国债应作相应同向调整，从而更进一步增强凭证式国债的购买力，稳固和扩大投资群体。

　　（三）完善发行兑付方式，解决局限性与现实需求的矛盾

　　1.加强网络化建设。财政部或人总行应负责统一设计开发并推广应用“凭证式国债发行兑付管理系统”，改变债权债务的记录方式，整合凭证式国债发行环节，突破“地域瓶颈”的限制。充分依靠网络技术的应用，包括发行兑付登记、交易买卖等，实现凭证式国债的自行调剂和通买通兑。开通农村国债发行市场，最终形成全国城乡大统一的国债发行兑付市场。

　　2.设立偿债基金。财政部设立偿债基金，这是世界经济发展趋势，也是我国凭证式国债发行市场的客观需求。在我国设立国债偿还准备基金，不仅有利于保证国债及时偿还，同时可在凭证式国债市场产生巨大行情波动或出现利率风险时，进行有效调控。

　　3.制定激励机制。一是国债发行文件中，应明确国债发行宣传属公益广告行为，任何单位和部门不得收取任何费用，从而减少包销单位的发行成本；二是财政部应考虑包销机构付出的实际成本和需承担的资金风险，适当提高发行兑付手续费标准，笔者认为以1％为宜。三是将国债发行手续费的30％（或不低于代发基金、分红保险等中间业务的手续费），作为一种特殊的劳务经费单独拨付或单独列支（不列入大账），作为对国债发行网点及经办人员的奖励和宣传等费用支出。四是财政部应要求国债包销主管部门对各分销机构，建立国债发行管理考核激励机制，制定奖优罚劣的考核办法，把凭证式国债发行兑付管理工作，纳入绩效工作考核范围，以充分调动基层行分销网点和经办人员的积极性。

　　4.建立二级市场。应将凭证式国债的发行品种纳入银行间柜台交易市场，由柜台每天报出各类品种当日的买卖价格，使投资人在规定的时间内，能随时进行买卖。买卖价格由各代理机构逐日制定，上下浮动差价由央行统一规定，以抑制银行柜台买卖的投机性，避免中介机构营私舞弊，操纵市场。同时，逐步建立凭证式国债同业交易市场，方便承办银行灵活买人卖出，调剂存量，以保证柜台交易正常进行。

　　（四）健全国债管理制度，解决随意性与法制性矛盾

　　1.有关部门要尽快修订《国债发行管理条例》，出台《国债法》和《国债市场管理办法》，使各监管职能部门有规可循、有法可依，为筹资主体和投资主体创造一个良好的融资环境。要明确各监管职能部门的职责、权限、制约机制、管理细则和法律责任等，为规范管理提供法律保证，维护监管部门的监管义务和权限。

　　2.加强对承销机构的监管，强化风险意识，自觉规范承销行为。主管部门应督促和支持各承销机构对凭证式国债使用网络销售，并开通与各级人民银行等相关部门横向联网，人民银行通过网络对各承销机构的发行兑付情况进行实时监控，有效维护凭证式国债市场的正常秩序。