摘要：我国当前的环保投资有限，且使用质量低下，以至于环境治理和恢复速度远远落后于环境的破坏速度。解决环境投资不足、效率不高和结构不合理的问题，必须创新环境投资机制，构建一个综合性的投融资战略思路

　　关键词：环保投资；投融资制度；投资渠道

　　一、中国环保投资的现状

　　我国现行的环境投入体制基本上是延续计划经济体制，环境保护责任及投资基本上由政府承担。研究表明，中国70％以上的环境保护投资是政府和公共部门投入的，但由于政府财政资金有限，导致政府现行的投融资供给能力不足，可实际的资金需求是巨大的。这样的投资体制必然会存在许多弊端。

　　1.投资总量严重不足。从20世纪80年代初至今，中国环保投资的总量呈现稳定的上升趋势。尤其是90年代末期，环保投资总量有了较大幅度的增加，在局部领域和地区，环保投资增加的效应开始显现。近些年，尽管我们投资总量有所增加，但占GDP的比重仍然很小。“八五”期间国家环境保护投资1 102亿元，按1990年的价格计算，占GDP的比重只有0.69％，没有达到“八五”计划规定的O.85％的目标。“九五”期间，虽然这一比重有所提高，接近1％，但远低于发达国家。发达国家环境投资约占GDP的1.5％。“九五”期间，即使在经济财政政策的有利形势下，环保计划投资4 500亿元，但留有缺口900亿元。“十五”期间，计划投资7 000亿元，从现在情况来看，资金缺口仍会很大。据预测，“十一五”期间，我国环保投资需求在9 000亿元左右，占同期GDP的1.1％～1.3％。若不创新现有的投资机制，未来的需求缺口会更大。导致投资不足，除了与经济发展水平直接有关外，更重要的原因：一是重视不够，在当前反映政府活动范围的财政预算的科目设置上，环境保护投资并非基本建设支出、文教科卫支出等那样作为一个独立的支出科目，而是被寄托在基本建设支出、科技三项费用专项支出等科目之下，这种预算设置机制的结果是各级人大很难对政府在环保方面的投资进行监督，政府的环境保护投资得不到保证。二是民间环保投资的积极性没有得以很好地调动，环境保护的正外部效应特点使得私人资本不愿积极主动地介入该领域。

　　2.投资效率不高。环境保护投资效率不高，主要体现在环境保护设施运转效率低下，环境污染治理效果不佳。据统计，1991～1995年，中国污水处理能力年增长率为8％，但达标排放量的年增长率仅为1％。“九五”期间工业废水治理投资年均增长率达34.1％，但废水处理量和达标排放量并没有出现同比增长，仅为9％左右，投资效率明显不高。环保设施未能充分发挥效益的主要原因：一是缺乏预算约束机制和有效的监督制度，许多企业把应该用于污染防治的资金挤占或挪用，或将治污资金的相当比例用在环保机构工作人员的人头费及其它装备上，而不是用在排污设施方面。二是缺乏竞争机制。现行的环保投资的行为方式和经营管理方式严重滞后于社会整体的市场化进程。设计不合理、处理设施技术不过关、工程质量差、管理水平低及缺乏有效的竞争机制。环保投资效率不高又增加了筹集环保资金的难度。国际经验表明，当污染治理投入占国民生产总值的比例达到1％～1.5％时，才能基本控制环境污染；提高到2％～3％时，才能改善环境质量。目前，我国这一比例仅有O.7％～0.8％。

　　3.投资结构不合理。较长一段时期，我国环保投资的重点一直在工业污染防治领域，而对城市环境基础设施建设、环境管理部门建设、跨区域环境综合整治、中小企业污染防治方面等投资甚少。从1986～1996年的10年问，新建和扩建项目的污染防治资金在环保投资总量中所占的比例一直维持在30％以上。中国在城市基础设施建设的环保投入虽然每年都有一定比例的增加，但相对于中国的城市化进程和大中城市规模的迅速膨胀来说依然相距甚远，城市环保投入的欠账程度仍然持续增加。“九五”前两年，城市环保投入增长甚微，相对于“八五”期间平均只增加了1个百分点。

　　二、中国环保投资领域存在的问题

　　1.环保资金需求压力急剧扩大，超出了国家现有的投入能力。目前中国的环保资金需求的强劲增长主要取决于以下几个因素：（1）污染治理的难度不断加大。过去那些使用简单技术，较少投资就能解决的问题现在已经越来越少，污染的治理难度和对资金的需求程度都有了明显的变化，环境治理的成本不断增大。（2）污染的性质发生了明显的变化。区域性、流域性、面源、生活性污染逐渐成为新的矛盾，而这些污染的解决相对于传统工业企业的末端治理来说则需要更大的规模性的投资。（3）历史上环境投资欠帐太多。多年来中国在环境污染上的投资远低于应有的基本保障水平。根据国外的经验，污染治理投资只有达到的1％～1.5％时，环境恶化的趋势才能得到基本控制，而中国远没有达到这一要求的最低限，环境包袱越背越重。同时，社会对于环境改善的要求有了普遍的上升。

　　2.环保投资渠道单一，主要是政府的财政拨款。尽管环保投资每年都有一定幅度的增加，但相对于严峻的环境局面和巨大的资金缺口仍显力不从心。目前已有的其他资金渠道由于受各种管理、体制等原因的困扰，有的已经萎缩，有的已名存实亡，很难发挥应有的作用。尤其对于那些跨区域、流域性的大规模环境综合治理项目，在资金的筹措和调度上都面l临极其严峻的挑战。资金问题已经普遍成为环境治理的主要瓶颈。

　　3.环保投资管理方式落后。中国的环保投资属于国家垄断性行业，既不允许国内社会资金的有效介入，又缺乏一套严格规范的、可操作性的管理模式。以当前中国的经济和社会现状，要想在一定的时间内遏制环境整体恶化的势头，仅仅靠国家有限的财政支撑是远远不够的，国家要在保持经济适度高速发展的同时，投入巨大的经济力量治理和保护环境也是不现实的。因此，我们必须按照市场经济的要求实行对外开放，将环保投资领域向社会开放。

　　三、建立与市场经济相适应的投融资制度

　　发达国家的经验告诉我们，环境保护投资机制应该与经济体制相协调。当今世界环保投资的潮流是环境保护投资市场化。解决环境投资不足、效率不高和结构不合理的问题，必须创新环境投资机制，构建一个综合性的投融资战略思路。

　　（一）准确界定和切实落实各相关主体的环境保护事权

　　保护环境资源需要政府、企业和社会公众的共同努力。随着市场经济体制的建立，要重新划分政府、企业和社会公众的环境保护事权，政府退出企业生产投资和经营决策领域，企业和社会的投资将会不断加大。

　　1.政府的环境保护事权：管制和监督。市场需要政府管制，市场需要政府的有限管制；管制的对象是市场。政府通过有关的法律、法规和政策直接作用于市场主体，从而规范、约束、限制～和处罚经营者的具体行动。很明显，在市场经济条件下，政府的职能是提供服务，培育环保投资市场。代表政府的环境保护部门通过实行统一的立法、统一规则、统一监管，加强科技、标准、信息、检测和宣教工作，全面提升政府行使环境保护事权的能力。

　　政府的环境保护事权主要体现在以下七个方面：（1）制定环境保护法律、法规和环境政策标准，规范市场的环境准入条件，为企业创造公平的竞争环境；（2）依法监督对生态环境有影响的社会经济活动，指导地方和行业的环境保护工作；（3）实现决策科学化、民主化、降低决策的环境风险，促进社会经济的可持续发展；（4）开展环境保护宣传教育、推动科学技术进步，通过自愿协议和责任制度引导和鼓励企业和社会公众实现环境友好行为；（5）参加全球和区域环境保护合作活动，履行有关国际环境公约和环境义务；（6）管理环境保护基础设施，保护生态环境和公共资源，有效地提供优质的公共产品和服务；（7）运用经济政策手段，培育和扩大环保市场，引导企业和社会公众参与环保市场的投资、建设和运营活动。

　　2.企业的环境保护事权：治理污染。按照公共产品理论，纯公共产品是通过公共部门预算来提供的。环境污染治理实质上是提供公共产品，供方只能是代表公共利益的政府。但从我国目前的状况来看，环境污染治理的成本比较高，而企业的违法成本比较低。如果只靠政府来治理环境污染的话，政府的财政支出远远不够治理环境污染。

　　笔者认为企业有义务来治理污染。因为，企业是市场的主体，又是环境污染的主要生产者，如果企业不采用清洁生产工艺，节约资源和能源，企业就会把污染治理的责任推向政府、推向社会。企业必须按照“污染者付费的原则”，直接削减产生的污染或补偿有关的环境损失。

　　3.社会公众的环境保护事权：有偿使用环境资源，监督政府和企业行使环境事权。市场经济理论告诉我们，尽管环境资源是公共产品，但其使用应是有偿的。社会公众既是污染的产生者，又是环境污染的受害者，其环境保护事权是，有偿使用或购买环境公共物品或设施服务。根据“使用者付费的原则”，居民应支付生活污水处理费和垃圾处理费。居民应自觉遵守环境法律、法规，履行保护环境义务，承担治理污染的责任。同时，公众行使环境保护事权就是监督。监督企业遵守环境法律法规，监督企业的生产和经营，监督企业采用清洁生产工艺；监督政府行使管制的职能。通过合理划分各环境主体环境保护事权，让人们充分认识到环境保护单靠政府管制还不行，还应充分发挥市场机制的作用，政府和市场共同进取，政府、企业和社会相互监督，促进社会经济可持续发展。

　　（二）完善环境保护投资制度，加大环保资金的投入

　　面对新世纪的环境形势，必须加快环境保护投资体制的改革和制度创新，培育多元化的投资主体。

　　1.建立政府环保财政预核算制度。政府的投入，一方面要考虑投资的效益，只有基础性环保项目才有投资的可能性；另一方面，政府作为经济主体，有它自身的利益，对其资金投入也应作成本——效益比较。为此，须建立政府环保财政预核算制度，在中央和地方财政支出预核算科目中建立环境保护财政支出预核算科目，稳步提高政府财政对环境保护的投资。环境保护财政支出科目主要有：环境管理、环境检测、环境规划、环境标准、环境信息、环境宣传与教育、环境科学研究、支持解决重大环境问题关键技术的公关和示范、推广应用等。

　　2.制定绿色税收和绿色收费制度。随着我国经济的快速发展，环境污染整体恶化的势头在加剧，要想在一定的时间内遏制这种势头，仅仅依靠国家的财政力量不仅是不可能的，也是不合理的。政府必须运用各种激励性的财政政策和金融政策，调动企业和个人投资于环保领域的积极性，吸引民间资本和国外资本对环境保护投资的兴趣。为此，政府须制定绿色税收和绿色收费等环境税收政策，促进经济发展和环境保护。（1）提供优惠贷款，选择绿色外贸导向型产品（环境标志产品）给予信贷和税收优惠，对企业环境投资项目的贷款利率、还款条件以及折旧等方面实行优惠；环保投资公司和政策性银行应优先向污染控制和清洁生产提供贷款资金。（2）实行政府补贴，对环境产业中某些不易盈利或盈利甚微的行业，政府应给予贴息支持，利用排污费资金、财政资金或专项基金对环保产业和有明显污染消减的技术改造项目进行贴息。（3）减免税收。对经营环境公共物品的企业采取特殊的税收政策，对国内不能生产的环境设施免征进口设备关税和进口环节税，对环境基础设施，经营环境公共产品的企业实行税前还贷还债，或者免征营业税；对购买环保债券或存入环保基金的个人或企业取得的利息收入免征所得税。

　　（4）政府通过环保基金会和环保银行等渠道积极争取国际金融组织、外国政府的援助及优惠贷款；环保投资公司可作为中介人、担保人来吸引外资，还可根据需要引进有发展前景的技术进行合资和合作经营，不断提高外资在我国环保投资中的比重。

　　3.改排污收费制度为污染征税制度。废除收费制度，开征环境税。这样可以收到环保、财政双重功效。一是税比费更具有法律的严肃性、强制性，有利于增加纳税人的环境意识、法律意识；二是环境纳税人财政预算管理，预决算经各级人大审议批准，有利于加强各级人大、财政及社会舆论监督，提高环境资金的使用效率，有效治理违法违纪行为；三是规范财政运行机制，解决费挤税、费大于税的问题。从可持续发展角度看，排污收费制度是一项对超标企业的惩罚性消极手段，不能激励企业主动积极降污，而对污染课税能激励企业积极创新，提高治污水平，有效解决排污费等使用分散和缺乏监督所造成的环保投资规模不经济问题。

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