在世界经济前景黯淡、全球化浪潮中贸易投资自由化深入发展和中国加入世界贸易组织（WT0）的国际国内背景下，2001年以来中国吸收外商投资已经发生了一些引人注目的变化，呈现出逆势而上的良好态势，开始了新一轮的外商投资增长，为国民经济的健康快速发展发挥了重要作用。

　　加入WT0无论从直接还是间接来说，都对中国吸收外商投资产生重大影响。根据WT0基本原则和有关规定修改或调整有关外商投资法律法规和政策，使外商投资的进入及其生产经营更利于按市场规律和国际惯例进行；市场开放承诺扩大了市场准入，拓宽了外商投资领域；关税壁垒及非关税壁垒的大幅度取消会降低外商投资成本，便利投资品、中间投入品和最终产品的进出口；WT0有关规定对中国管理外商投资提出了新的要求，客观上有助于稳定企业投资及生产经营环境，减少不可预期的人为风险。而所有这一切，都会为外商投资提供更加良好的外部环境。

　　一、制约中国吸收外商投资发展的主要因素

　　1.总体对外开放战略的局限

　　由于中国的特殊情况，以往20多年的对外开放采取的都是逐步推进的发展战略，其表现是：地域上先点（特区、开发区）后面（开放地区）、先沿海后内地的递进式开放；产业上先制造业后服务业，制造业开放幅度大而服务业开放限制多。这种模式在开放初期的合理性是显而易见的，事实证明也是成功的。但在目前的形势下，这种先试点后推广的战略模式已越来越难以适应经济、社会发展要求，也对吸收外商投资造成了极大制约。

　　开放初期，我们对很多问题不清楚，或把握不准，或国内产业、企业市场竞争能力较低，所以必须逐步开放以积累经验，完善管理，避免开放中的某些风险。但现在，改革开放已经进行了20多年，我们的理论认识水平和实践把握能力，以及企业竞争力等都有了大的提高，需要有新的对外开放战略设计。否则，可能在不断的试点中失去机遇。近年的情况已经表明，“试点”式开放已经成为某些部门、行业慢开放甚至不开放的盾牌，多个领域“试点”了七八年仍在试点就是证明。这是近年中国吸收外商投资停滞不前甚至下降的重要原因，同时也导致外商投资的质量和水平难以有效提高。因为多数重要行业，尤其是服务业对外资进入限制过严，使得外商投资产业结构的调整不能顺利进行。即使在制造业领域，由于各种各样的投资、贸易限制措施，使得国内市场竞争不充分，外商投资引入先进技术、产品、管理的压力和动力大大减弱。

　　2.市场经济体制和市场竞争环境的局限

　　首先是市场经济法律体系不健全，法律基础、立法程序、运行机制等仍未转向市场经济，有关法律法规中存在众多与市场经济原则相悖的规定，执行过程中也存在一些问题，对在市场经济环境中运行的外商投资造成了极大阻碍。有关政策变化幅度大，透明度低，统一性差，对外商投资仍以审批等行政管理手段为主，也给外商投资进入及生产经营造成了困难。中国目前正按照加入WT0的承诺清理有关法律法规和政策规定，但要全面清理完毕，直至从立法基础和程序上符合WTO的基本原则如透明度、国民待遇等，还需进行大量的和长时间的工作。

　　其次是市场经济环境的局限。突出问题是国内市场的地区分割和知识产权保护不力。国内市场庞大本是中国吸收外商投资的重要因素，但地区分割降低了对外商投资的吸引力，或使得外商投资难以扩大规模。假冒伪劣泛滥，侵犯知识产权盛行，使得外商投资高新技术项目、转让先进技术和生产尖端产品的积极性大大降低，甚至出现外商为避免被侵权而转移到别的国家生产再向中国出口的现象。这阻碍了我们利用外资注重引进先进技术和产品这一重要目标的实现，降低了外商投资的规模和水平。

　　3.宏观经济环境的局限

　　从国际国内情况看，中国近年来的经济增长率是全球最高的，2001年在美国经济陷入衰退的情况下我们仍能保持7.5%左右的增长更是难能可贵。但另一方面，我们也必须看到中国经济发展的特殊性。前几年全球最高的增长速度并没有带来全球最快的外商投资增长甚至恰恰相反，也很说明问题。今后中国宏观经济仍将紧缩运行，消费需求难有大的改观，通货紧缩短期难以缓解，还会使外商投资机会减少，盈利空间相对缩小。而且，中国经济增长仍是粗放型的，即使名义增长率是世界最高的，但内在质量不高，这必然会制约吸收外商投资的水平。

　　还必须关注的是，在继续实施积极财政政策的情况下，外商投资还存在被“挤出”的可能。1998年以来，中国政府一直采取积极的财政政策，这对缓解消费需求不足、推动经济增长起了重要作用。但不可否认的是，对其它资金（包括国内的民间资本和外商投资）的“挤出”效应也非常明显。这几年民营企业投资和外商投资低增长甚至负增长，就证明了这一点。我们在调查中也发现，很多项目单位都愿意用财政资金或贷款，而不愿用外资，其原因是用国内资金没有约束，甚至可以不考虑效益和偿还，而与外商合资、合作则要承担市场经营压力，并且原企业领导还将丧失对企业的领导权，损失个人利益。2003年，我们还将继续实行积极的财政政策，对外商投资的相关影响值得高度重视。

　　4.外商投资产业政策的局限

　　政府调控经济，很重要的手段是产业政策。自从中国提出建立社会主义市场经济和进行政府职能转变以来，产业政策在宏观经济管理中的作用越来越为人们所认识。但遗憾的是，在实践中，产业政策的制订过程、基本思路和政策措施往往带有浓重的计划经济痕迹，其效用因而大打折扣。这在外商投资产业政策中也有突出体现。1995年中国发布了“指导外商投资方向暂行规定”和“外商投资产业指导目录”，1997年又对“目录”作了修订，2002年4月1日开始实行入世后修订的新目录。应该说，它基本体现了中国吸收外商投资产业政策的指导原则和引导方向，但整体思路和具体做法囿于计划经济模式，并且目录修订滞后于产业发展和外商投资要求，因而未能实现对外商投资的有效引导，在实际工作中还出现了该鼓励的鼓励不了、该限制的限制不了的普遍现象。

　　目前外商投资产业政策的基本缺陷是，对外商投资的管理和引导仍然体现了国内长期以来对经济、投资的管理思路，偏重于审批管理而忽视用市场手段进行引导。外商投资的所有项目，不管是限制的、允许的还是鼓励的，都要由中央或地方政府进行立项及合同章程审批。由此，外商投资决策权受到很大限制。产业目录开放度不够，限制类项目过多，而鼓励类项目却缺乏真正力度。如，鼓励类外商投资项目的立项、审批管理、资金配套等方面，与限制类项目是一样的，只是所得税方面有点优惠。

　　5.外商投资产业发展重心的局限

　　改革开放初期，中国供给能力严重不足，表现为市场上商品匮乏，所以利用外资首先是要解决增加生产的问题。另外，中国当时出口规模小，而国家要进行大规模技术改造，进口需求大，急需外汇，也需要吸收外商投资扩大出口生产能力。所以，中国吸收外商投资的产业重点都在生产领域，对外商投资项目有更多优惠的两类企业（技术先进和产品出口）都属于生产型项目。对外商投资鼓励效果最明显的，也还是1986年制定的“国务院关于鼓励外商投资的若干规定”。

　　但近年来，中国的情况已经发生了根本性变化，多数制造业领域的生产能力供过于求，经济发展重心已由原来的主要是扩大生产能力转为提高有效供给能力，即要根据消费者需求提供更高质量的商品和服务。这也就要求中国吸收外商投资的产业政策重心也应相应转变，由原来的鼓励生产型外商投资转为鼓励能够提高经济增长质量的外商投资，即关联效应强的服务领域和农业领域的外商投资。遗憾的是，我们未能适时进行这一转变，致使应该鼓励的不但没有得到应有的鼓励，甚至还有某些不合理的限制，制约了外商投资规模的扩大和质量的提高。

　　必须说明的是，鼓励外商投资的产业重心转向服务业和农业，并非意味着忽视制造业投资。中国今后相当长时期内仍将处于初级工业化阶段，制造业还须大力加强。不过在现实情况下，加强制造业的重要政策就是放宽限制，或者说，开放（不管）正是最好的鼓励。

　　6.吸收外商投资方式的局限

　　从理论上来说，跨国公司的对外投资都是出于其全球性竞争的需要，基础在于其技术、产品、管理、品牌等方面的所有权优势，这也就决定了其对投资的控制要求。并且，所有权优势越是明显，其控制经营的趋向也越明显。近年跨国投资的发展，正验证了这一理论，那就是收购、兼并成为对外投资的主导形式。

　　跨国收购、兼并所以能够实现，有两个基本前提：一是需有载体，即东道国有值得收购、兼并的企业，这要求有规模经济基础和在此基础上产生的具有某种竞争优势的企业；二是有适宜的环境，使外资进行的收购、兼并能够顺利实施。对于中国来说，前者有优势，而后者却极为欠缺。

　　中国虽然是发展中国家，但国内市场规模庞大，产业门类齐全，并有一定发展基础。总体上看，中国资产存量巨大，仅国有企业的存量资产就达数十万亿元，外资进入进行收购、兼并的天地广阔。从产业领域看，工业行业的轻工、纺织、服装、食品、家电等都有一批具有相当竞争力和生产规模的企业，较容易通过出让股权等方式与外资合作。汽车、化工、医药等虽然没有达到规模化生产和具有较强竞争力的企业，但行业发展潜力巨大，企业整合要求高，也可以对外转让或出售。服务领域的银行、保险、电信、流通等更是潜力巨大，金融资产存量达17万亿元，几大电信企业的资产也都在数百亿元，并且这些大型企业又在某种程度上处于垄断经营状态，更适宜于对外资的股份转让或出售等。所以从这个角度看，中国非常便于利用跨国投资中的收购兼并方式。

　　但遗憾的是，中国却缺乏实施外资收购、兼并的基本条件，尤其缺乏必要的法律和政策环境。中国吸收外商投资20多年了，虽然引资规模有了出乎意料的扩展，国际、国内环境也有了重大变化，但引资的方式却没有相应的变化。实际上，在中国的合资项目中，已经使用了收购、兼并这样的方式，但操作过程中，却还用传统合资办法。如，在资产评估、组织形式、项目审批以及企业成立后的股份转让等各个方面，我们用的还是传统的对外商投资的管理方式。究其原因，首先是意识形态方面的，认为国内企业卖给外资不好听，国有企业卖给外资更是问题。所以，即使是属于国有资产撤出领域的中小企业也不能卖，甚至卖给国内的民营企业也有极大阻碍。其次是缺乏必要的法律和政策。收购、兼并对法律、政策的要求很高，能不能做、如何做等都需要规范和保障，但我们至今为止尚没有相应法律法规。再次是没有产权交易市场。外资仍不能介入中国的股票市场，并且法人股也还不能交易，各地建立的产权交易中心往往行政色彩浓重，缺乏市场化基础，操作也不规范。最后是没有配套的中介服务机构，如会计师事务所、律师事务所、信息咨询服务中心等。这些因素造成了中国吸收外资方式与国际通行方式难以吻合的矛盾。这也是近年中国吸收外资下降的原因之一。假如今后不能在这方面尽快突破，中国吸收外资仍将受到极大局限。

　　还需强调的是，越是高新技术领域，外商投资的控制趋向越强，越愿意使用收购、兼并方式，甚至要求控股。目前跨国收购、兼并主要发生在汽车、化工、制药、电子和金融、电信等领域就说明了这点。如果我们不能充分使用这一形式，不但会大大制约中国吸收外商投资规模的扩大，还会限制外商投资水平的提高。

　　7.资本市场开放的局限

　　中国鼓励外商投资于制造业，基本是产业资本，这与利用外商投资的主要目的（引进技术、产品、管理、销售网络等）是一致的。但现在，发展高新技术产业，甚至在传统产业，风险投资、基金投资、证券投资等都是不可或缺的，而这些资本，往往是不见得有技术、产品、管理的金融资本，其运作方式和要求与产业资本有极大不同，用吸引产业资本的办法来吸引金融资本难有成效。那么，如何进一步开放资本市场、建立相应法律法规体系、完善中介服务体系，以更好地引进金融资本，就成为今后中国吸收外商投资工作中必须重视的一个问题。资本市场开放应比一般领域开放更为慎重，但开放滞后也会在避免冲击的同时丧失了发展机遇。

　　8.吸收外商投资载体的局限

　　由于经济和企业发展的现实状况，中国引资的主体都是国有企业。

　　中国实行了几十年的计划经济。经过20年的改革开放，其它经济成份虽然得到了很快发展，但国有企业在很多领域，尤其是关系国计民生的重点产业，仍居主导地位。所以，吸收外商投资也以国有企业为主，民营企业则刚刚起步，乡镇集体企业也多属中小项目。但完全市场化的外商投资在经营目标、经营理念、经营机制、管理模式等方面与国有企业都存在不可避免的矛盾冲突。并且，近年尚未合资的国有企业的优质存量资产越来越少，导致近年外商控股甚至独资的越来越多。中国经济中最有活力的民营企业在与外商的合资合作方面，除了本身水平较低之外，还受到各种政策的局限。如，在立项审批方面就首先遇到麻烦。现在看来，短期内其它类型企业受制于本身发展水平和政策局限，仍不能成为外商投资的主要载体，而国有企业的改革和脱困任重道远，与外商在更高层次上的合作尚待时日。

　　9.吸收外商投资要素优势的局限

　　中国吸收外商投资规模的多少、质量的高低，归根到底还是综合引资要素优势相互作用的结果。近年中国外商投资情况表明，我们的引资要素优势在全球范围内的竞争力相对减弱。

　　中国吸收外商投资主要依靠两方面的优势：一是劳动力、土地、自然资源等生产要素丰富而且廉价，这对于吸收制造业尤其是出口导向的外商投资起了关键作用；二是市场广阔，虽然整体经济发展水平和人均消费水平低，但市场层次多、消费人口基数大并且原来的市场开发水平远远不够，国内市场的开拓余地极大，因而吸引了当地市场取向的外商投资，如日用化工、啤酒饮料、家用电器、汽车电子、制药等领域的外商投资。但随着世界经济全球化的发展和贸易自由化的加深，以及技术创新突飞猛进，廉价生产要素对于吸引外商投资的作用相对减弱。由于生产能力的急剧增加和人均收入和消费水平增长缓慢，国内市场出现阶段性饱和，大部分产业的产品供过于求，市场优势也在减弱。另一方面，技术创新能力不足、劳动力素质较低、市场机制不健全、市场竞争不规范、服务体系不完善并且效率低服务差等情况又没有得到根本改善，所以，中国吸收外商投资的总体竞争优势反而有所降低。

　　此外，不能不提的是，由于对基本国情和发展水平缺乏准确把握，过于强调吸引高新技术投资、跨国公司投资，歧视甚至限制外商向有利于发挥比较优势的中小型、劳动密集型企业投资，并且过于依赖行政手段实现政策目标，从而违背了经济规律，削弱了产业升级的基础，大大局限了市场准入程度，客观上导致应该进来的外资没有进来。

　　二、今后吸收外商投资的法律和政策的调整思路

　　1.尽快落实入世协议中有关外商投资部分的承诺，使有关的法律法规和政策能顺利衔接，打通外商投资进入渠道，为外商投资规模的扩大和水平提高提供基本保证

　　应建立市场化取向的、开放的外商投资产业政策。修改目前的目录划分方法，对外商投资只规定禁止和限制两类。其中，限制类中不应包括原来所谓的“生产能力供大于求”行业，而鼓励类则纳入国家统一的产业政策中。禁止类和限制类只包含出于国家安全、文化传统或其它特定原因而禁止或限制的外商投资，应根据改革和发展需要以及国际趋势尽量缩小其范围，商业、外贸等属于市场竞争的行业（甚至不算是“行业”）不应列为限制类。

　　在新的外商投资产业政策中，还应该体现出吸收外商投资重心的转移。这样的转变可以通过产业优惠政策来体现。对鼓励外商投资的某些项目，主要是国家鼓励发展的高新技术领域项目及有益于实现经济社会发展总体目标，如创造就业、有利于生态保护等项目，实行税收、信贷等多方面的优惠。也可以通过减少限制、扩大开放来体现，尤其是对金融、电信、商业、外贸以及农产品生产、加工、仓储、运输、销售等项目。

　　2.高度重视投资和贸易政策的协调

　　入世后，若外商投资政策不能先于贸易政策大幅度放松，则可能出现我们最不希望看到的贸易替代情况。在电子及通信设备制造、汽车、化工、钢铁等行业都可能出现这类问题。在贸易壁垒减弱或取消以前，如不放松对这些行业外商投资股权比例、产品销售等方面的限制，外商将通过在其它国家生产再向中国出口产品来弥补，造成在中国投资规模萎缩的情况。初步估算，受此影响的外商投资每年可能在160亿美元～200亿美元之间。

　　建议根据中国入世承诺的市场开放进度表，提前1～2年放开有关的外商投资限制政策。

　　3.根据国家宏观经济政策实施情况制订有针对性的利用外资政策

　　在积极财政政策情况下，也要注重积极发挥外商投资的作用，避免被“挤出”。应明确，积极财政政策是迫不得已而为之。凡是能够让市场资金（当然包括外商投资）做的，财政资金就退出或只起配套、带动作用。从国家长远经济发展、从改善政府财政状况来说，这都是必须的，同时也为吸收外商投资提供了空间。但要做到这点，国家计委、财政部等部门需要统筹协调有关政策。在项目审批、财政资金和外资的使用等方面要有新的调整。

　　4.通过扩大开放、强化市场竞争，促进外商投资，引入先进技术、高端产品、建立研发中心和扩大当地采购

　　近年我们对提高外商投资质量非常重视，也制定了一系列政策。但在政策制订上，往往侧重直接的鼓励政策，如对外商投资建立研发中心采取鼓励措施，但却忽视了从根本上解决提高外商投资质量的内在动力问题。是不是引入先进技术，有没有必要在中国建立研发中心，取决于市场竞争程度。中国外商投资的实践提供了很多例证：程控交换机、计算机、移动电话等领域的外商投资水平高，他们不得不把最好的技术、产品拿进来，甚至就地进行研究开发，正是因为这些领域竞争最激烈；汽车、制药等行业由于市场竞争远不充分或层次低，即使要求外商建立研发中心，效果也不会好。所以，提高外商投资水平，第一要扩大这个领域的开放度，放松投资准入及有关贸易政策；第二才是相应的鼓励政策。这要求转移外商投资政策的制订重心。原来的“以市场换技术”（实际上隐含的前提就是市场封闭）战略也需重新考虑。

　　在扩大当地采购方面，目前情况下我们也只能强化竞争，以迫使外商投资为了降低生产成本不得不尽量采购本地产品，并创造有利于外商投资企业当地采购的政策环境。目前，海关监管（如境内转厂、外商投资企业采购国内企业零部件等）、税收（如国内采购的退税或抵扣）等，是制约外商投资企业国内采购的主要障碍，必须尽快解决。

　　5.配合国家投资管理体制的改革，调整外商投资管理方式

　　长远来说，应根据外商投资产业政策，相应改革管理方式，只对限制类进行审批管理，对禁止类政府只负责监督，不许外商投资，其它则实行登记制。对外商投资鼓励产业，可根据相关规定，向有关部门申报核批，获得认可后即享受有关优惠政策。目前来说，应扩大地方政府对非限制类外商投资项目的审批权限。

　　配合贸易政策调整和经济发展需要，放松外商投资的股权限制和投资管制。对一般制造业领域，如日化、食品、饮料、啤酒、纺织、服装以及一般机械制造、电子等领域，率先实行自由化，完全放开外商投资。对某些行业，如汽车、石化、大规模集成电路等，可以由国家进行项目协调，但应尽可能地放开没有多大实质意义的股权限制。对矿产资源的勘探、开发，应在国家相关法律法规基础上，根据国际惯例操作。对农业领域，鼓励外商投资种养殖业项目，放开农产品的加工、储存、运输、销售等环节。对基础设施项目，如一般的路、桥、发电等，没有必要限制外商投资股权比例，政府按规定对其服务质量、价格进行监督管理即可。

　　6.配合金融体制改革和资本市场的开放，推进新的吸收外商投资方式

　　尽快建立外商投资购并国内企业的法律政策框架体系，打通外商投资企业境内股票市场上市，并做好原来的外商投资法律政策与证券市场管理规定的衔接配套，促进产权交易市场的建立，并允许境外企业参与国内企业的产权交易，加快建设相关中介服务机构等，以降低外商投资进入成本，提高外商投资进入效率。

　　根据金融资本与产业资本的不同特点，建立适于金融资本进入和退出的机制，尽快制订包括项目设立条件和审批、股份转让、外汇汇出等方面的具体规定。

　　7.配合国有资产的战略性调整，促进外商投资参与国有企业改组改革

　　国有资产的战略性重组，不管是国有资产退出还是加强的领域，都会为外商投资提供新的机会，但必须有可操作的政策，如尽快明确哪些是国有资本战略退出行业，国有资产的评估标准，原企业的债务、富余人员处理，产权转移的批准及有关政策（工商、税务等）的配套衔接等。

　　目前，在国有企业集中的地区，还存在着企业领导不愿与外商合资合作的倾向，原因在于不合资可以靠政府，企业领导的既有利益也可以保证。这种情况极大阻碍了外商投资参与国有资产重组，延缓了国有企业改革，应采取措施加以解决。

　　8.加大中西部地区吸收外商投资的政策力度

　　更大程度地开放中西部地区市场。对于金融、保险、电信、商业、外贸等领域的外商投资，不应只是有限的“试点”，而可以更大胆、积极地推进。如，鼓励外商投资中西部地区金融机构，优先允许它们经营人民币业务；放开外商投资商业、外贸、旅行社，以及律师、会计师事务所等中介服务结构；目前情况下率先扩大地方政府对外商投资农业、基础设施、非限制类制造业项目的审批权限等。

　　为外商投资中西部地区提供更多的税收、财政、信贷支持。目前中西部地区投资环境存在客观的、难以立即修正的缺陷。因此有力度的投资鼓励政策是必须的，应尽快出台相应措施，如，在内外资统一待遇的前提下，为外商投资提供资金配套、贴息贷款，减免贫困地区外商投资企业税收等。