内容提要：在刚刚过去的20世纪90年代，日本产业结构的调整与以往相比是很不顺利的，作为产业结构升级推动力之一的政府产业政策衰微已是不争的事实。文章，认为衰微的主要原因在于：一，经过多年的市场化改革，产业政策赖以发挥作用的基础已经空前弱化，已经再也不能象过去那样保护和扶植有关的产业，而充分利用市场机制、促进竞争成了时代主旋律；二，90年代日本经济的持续萧条从需求等方面抑制了产业政策作用力的发挥；三，90年代产业政策自身的若干特点，如目标的模糊性和操作的艰巨性也使得它难以达到预期的目的。最后，文章还预计，在新的世纪里日本产业政策的衰微还将继续下去。

　　关键词：产业政策   产业结构   市场需求

　　现代世界经济发展史表明，一个国家经济发展的过程，不仅体现为国民生产总值的增长，还必然伴随着产业结构的变化。在这一过程中，总量与结构是紧密联系、相巨作用的。总量增长必然导致结构变化，同时，从中长期来看，总量增长又依赖于结构的转换，产业结构变化的状态在一定程度上决定总量的增长。在刚刚过去的20世纪90年代，日本产业结构的调整与以往相比是很不顺利的，这直接影响了日本经济的增长。

　　纵观以往几十年日本经济的发展历程，其独特的产业政策在产业结构转换过程中所发挥的作用不可估量，举世公认。然而，90年代日本经济的现实使人们不禁联想到，日本的产业政策怎么了？

　　毫无疑问，20世纪90年代的日本产业政策衰微了。那么，它衰微的原因又何在呢？

　　一、市场化改革的深入

　　一般认为，战后日本经济复兴时期和高速增长时期是日本产业政策的全盛时期，那时，市场的资源分配机能在政府和民间企业之间并不象今天这样得到人们的信赖，对企业适应经济环境变化的能力也没有充分的信心。“倾向生产方式”和“产业合理化”时期，日本政府先是大量采用了原材料分配、价格控制、复兴金融公库贷款、价差补助金，包括无形补助金的进口物资的分配等直接控制手段，继而又采用了租税特别措施、财政投融资、外汇配额和技术引进审批等措施，进行了强有力的干预。50年代后期日本经济进入高速增长时期后，日本产业政策的主要目标从复兴和经济自立转向强化日本产业的国际竞争能力。为实现重化学工业化，通产省对钢铁治成纤维、石油精炼、石油化学、纸和纸浆等产业进行了直接的介入，推进企业设备投资的合理化；调整生产领域、确立专业化生产体制，建立新的产业铁序；继续执行50年代制定的《机械工业振兴临时措施法》、《电子工业临时措施法》等等。采取了种种手段扶植和保护了以重化学工业为中心的主导产业、战略产业。

　　但是，从另一个方面我们还看到，任何事物的存在都是依赖于特定的历史条件的，都有发生、发展和消亡的过程，日本的产业政策也不例外。事实表明，即便是在上述的全盛期它也是处于不断的弱化过程中的。早在1952年，随着战后实行的统制经济结束，向市场经济的过渡完成，宏观经济管理也开始由直接统制模式向间接统制模式转变，产业政策的贯彻方式随之发生变化，改变了战后初期实行的那种把企业置于政府直接管理和保护下的管理体制。1961至1964年，随着产业合理化政策向产业结构政策的转变，以及贸易自由化和资本自由化的推进，保护性的通商政策被连续削弱，通产省保证行政指导和政策介入有效性的种种权限如进口配额、各类许可，以及对日本企业同外国企业合并的审查、批准等随之不断丧失，战后统制经济结束后在50年代全面推行的具有间接统制性质的通产行政开始发生变化。以往的“命令”、“批准”等具有强制性质的方法，也更多地为“指示”、“希望”、“劝告”、“警告”等形式所取代。在政府的公开文件中，频频出现了“诱导行政”、“行政指导”等新词语。

　　以70年代尤其是1973年发生的第一次石油危机为分水岭，日本产业政策的政策环境发生了非常大的变化，与高速增长时期形成鲜明对照。（1）首先，作为日本经济振兴的头号功臣，被喻为“推动日本经济增长的手”以及“日本株式会社参谋本部”的通产省，影响力持续下降。1977年由于第一次石油危机后如雨后春笋般蔓延开来的对于卡特尔的批判，使禁止垄断法得到了部分的加强，1980年，东京高等法院划时代地判决根据通产省有政指导形成的卡特尔也违法。换言之，尤其是行政指导只适用于禁止垄断法的范围内。（2）其次，直接的介入政策并国内产业保护政策已无法得到国际上的默认。国际上对于让人联想起封建时代君臣关系的产业政策的批判，随着国际竞争舞台上日本经济重要性的增大，变得愈发激烈起来。另一方面，70年代后，通产省与民间企业之间的招互信任、相互协调的关系出现裂缝，并且日趋严重，日本独特的官民协调体制逐步衰微。60年代后期国际竞争能力已经增强了的产业界，对政府为产业合理化以及增强国际竞争能力而干预企业战略性决策的作法，如以往的那种倾斜支持、扶植个别产业的作法越来越不满，平等竞争和自由发展成了时代的要求。日本的产业界，除部分长期萧条产业以外，并不希望政府实施政府主导的产业政策，而是强烈要求政府就产业结构变化的方向及尖端技术开发的动向提供信息。（3）再次，从政府的角度，随着日本赶超时代的结束，以往扶植和保护重点产业的做法其重要性有所降低，而新的问题如公害等又有出现。所以，在日本政府政策的指导思想中，控制思想、干预万能主义也逐渐削弱，对过度干预的反省愈加深刻，同时也更加重视同发达国家的协调。1970年5月，日本通产省产业结构审议会公布了《70年代通商产业政策》，提出了70年代产业政策的三个目标，其中第二个目标就是‘摄大限度地利用市场机制“，即产业政策的运用应限定在市场失灵的领域，并且最大限度地利用市场机制进行资源分配。

　　从第一次石油危机后日本产业政策的实际情况来看，重点产业政策即产业结构政策的比重下降，而其他多种产业政策如产业调整政策和全局性产业政策的比重上升了。除了对电子计算机、集成电路、飞机等部分工业采取了扶植与加强的措施以外，对结构性衰退产业的调整援助、对高技术产业研究开发投资的促进，以及应付日益激烈的与欧美贸易摩擦的摩擦对策成了主要部分。逐渐地，日本产业政策的中心内容转变为提供有关产业结构的长期展望和国际经济信息，过去的政策手段，如运用补助金、低利贷款、优惠税收等不复存在，直接介人的政策弱化为间接、诱导型的政策。

　　可见，经过多年的市场化改革，到90年代时，日本产业政策的作用力基础已经空前地弱化了。众所周知，弥补市场缺陷，控制市场失灵是产业政策兴起的重要逻辑依据之一，市场机能的充分延伸同时就是政府干预的弱化过程，日本90年代的产业政策是一个，通过否定自身来肯定自身的产业政策，虽说同样是产业政策，但与以往有着极大的不同。

　　到了90年代中期，在国际大环境和国内小环境的作用下，日本政府更是推出了一系列在广度和深度上都仅次于二战后美国占领时期的经济民主化改革，具有跨时代意义的大改革措施。关于此次改革的总方向，如日本经济企画厅前长官宫崎勇所述，是强化市场机制的作用；改革的重点，则放在了放宽限制上。据分析，桥本内阁的六大改革中属于经济领域的改革就有四顶，都与放宽限制有关。日本政府试图通过减少干预，促进竞争，使各经济主体自我负责，最终把整个经济运营机制从“官主导”变为“民自律”，政府与产业界的关系从“官民协调”变为“官民分担”。

　　二、长期萧条的制的

　　90年代日本产业政策之所以衰微，长期萧条的制约作用同样不可低估。

　　（1）需求的决定性。产业政策主要是通过促进或限制某些产业的发展，从而改变产业结构和产业组织的现状，提高整个系统的产出能力。它是一种以供给管理为主的经济政策，在经济衰退期它的作用是大打折扣的。因为经济衰退期社会有效需求不足，供给相对过剩，政府经济政策也转向刺激需求，使得产业政策难以有效发挥作用。90年代，一向以经济增长业绩优异而著称的日本沦为经济增长业绩最差的国家。在长达51个月的“平成景气”之后，日本伴随着泡沫经济的破灭，于1991年2月陷入战后最为严重的持续萧条状态，至今回升乏力。据统计，日本经济1991年到1995年的实际增长率仅3.8％、1.0％、0.3％、0.6％、1.5％，虽然1996年增长率艰难地达到了5.0％，但1997年4月势头一转，全年增长变为1.4％，1998年更为负2.8％，1999年出现见底迹象，也不过0.3％。因此，90年代日本政府宏观经济政策的首要目标一直是搞景气对策，抑制衰退。产业政策由于是一种着眼于中、长期经济发展的政策，不象财政政策和货币政策尤其是财政政策那样很容易“立竿见影”，时间跨度大、见效时滞长，在经济形势尚未出现根本好转的情况下，必须暂时让位于短期的经济景气恢复对策。从1991年7月1日以来，日本银行先后9次调低它定利率，到1995年9月8日时，已降至0.5％的超低水平，以至使日本政府的货币政策再无回旋的余地。财政政策方面，在占社会总需求60％的居民消费和另一大支柱即民间设备投资迟迟不能有起色的情况下（见下页附表），日本政府难有扩大财政支出，搞“官需主导型”的经济。从1992年以来，尽管效果不佳，几乎每年都推出大型的景气对策，对策费用合计达100万亿日元上下。政府经济政策尤其是财政政策主要是着眼于需求一边，刺激需求而非改善供给的意向非常明确。

　　（2）“展望”的有限性。产业政策的实施手段，包括财政、租税、金融以及通商政策等多种形式。石油危机以后，日本政府进行了不容忽视的政策转变，即开始重视“展望”的诱导作用，使“展望”成了政策手段的一个重要部分。所谓“展望”，就是指政府机构通过审议会、文件及其他方法，向产业界提供有关产业结构方面的信息，并通过这一信息诱导企业行为的政策。

　　然而，我们知道，经济增长是一个动态的过程，投资是经济增长的第一推动力，投资结构与消费结构、技术进步一起构成产业结构变动的三大基本动因。现存产业结构是过去投资结构塑造出来的，今天的投资结构又孕育着新的产业结构。所以，只有调整投资增量才能优化产业结构，产业政策作用均发挥也必须基于这一点。而日本政府90年代的“展望”所面临的却是战后最长时间的萧条，民间企业设备投资一厥不振，传统产业如汽车、电器、一般机械等设备投资严重过剩，对电子计算机、信息通讯相关高技术产业以及非制造业的一些部门的投资虽有增长，但对投资总量的影响十分有限，与高速增长时期的20％左右、80年代后期超过10％的设备投资增长率形成了强烈的反差。这样，在民间企业设备投资连年没有起色的情况下，产业政策“展望”无法通过诱导企业投资，使产业结构向政府匡定的目标结构转化也就是自然的了。企业投资的确是看政府产业政策的，只是归根结底还是要看市场需求的。

　　此外，在当今信息时代、知识经济时代，决定技术进步的企业研究开发支出占有极其重要的地位。据统计，日本的企业研究开发支出（不包括其它研究机构、大学等），1990年到1995年分别为92，672亿日元、97，430亿日元、95，607亿日元、90，536亿日元、89，802亿日元和93，959亿日元，年增长率差不多为零。1996年和1997年稍有好转，分别为98，813亿日元、106，584亿日元。另据日本东洋经济《公司四季报告》于1999年5月的调查，制造业1998年的研究开发费比1997年实际减少0.2％，是1993年以来第二次出现负增长。1999年与1998年大致持平。

　　三、政策本身的局限

　　70年代后日本是不是还有产业政策，学术界持有不同看法。有人认为应当把产业政策作为“赶超阶段”所特有的政策来把握，因此，产业政策的使命在70年代初就已经完成了。事实上，日本的产业政策贯穿了日本经济发展过程的始终，只不过在不同的阶段其内容和特点各有所不同罢了。近年来，日本的产业政策环境发生了极大变化，以往的产业政策也已不能适应大大复杂化了的新的情况，被迫进行调整，难度空前加大。

　　（1）目标的模糊性。90年代通商产业政策，作为基本理念，提倡“地球时代人类价值的创造”。与60年代“重化学工业化”、70年代“知识集约化”、80年代“创造的知识集约化”那样把产业结构的发展方向作为理念不同，通产省很难提出比“创造的知识集约化”更高一层的，指明新的产业结构方向的理念。所谓“人类价值的创造”是一个非常抽象的理念。

　　过去的理论和实际表明，在推动产业结构演进的产业政策中，起决定性作用的就是对主导产业、战略产业的选定和培养。通产省对日本经济所造成的最大影晌，也在于它发现并形成对目标产业的作用。一个产业能否成为主导产业，一取决于它的规模，二取决于它的生产诱发系数。从日本经济的实际出发，的确很难找出可与以往的钢铁工业、化学工业、汽车工业、电器工业相匹敌并取而代之的产业。更重要的是，现在的日本已不同于以往的日本，已经失去了可资借鉴、可资模仿的目标，企业乃至政府都处于迷们的状态。1995年10月，日本产业结构审议会提出《面向21世纪的日本经济结构改革思路》的报告，其中谈到，日本应开发新的事业领域，国内现有产业应向高附加值产业转移。同时也谈到，由市场去选择产业的发展方向，政府的职责是为企业积极探索提供环境和社会基础条件。关于以后日本产业结构实现的类型，日本官方和学术界认为今后的经济增长点将有许多产业，各个产业的规模都比较接近，共同构成增长产业群，带动经济增长的将不再是象以往那样的个别的主导产业。1994年6月，日本产业结构审议会综合部会基本问题小委员会的报告书中具体指明了12个新的增长领域，它们是：住宅相关领域、医疗福利相关领域、生活文化相关领域、城市环境整备相关领域、环境保护相关领域、能源相关领域、信息通讯相关领域、物资流通相关领域、人才相关领域、国际化相关领域、商业辅助相关领域、新制造技术相关领域。1996年11月，日本产业结构审议会提交的中间报告中，又加上了生物工程领域、宇航领域等，再加上1997年5月日本内阁会议确定的《改革和创造经济结构的行动计划》中所列海洋开发，日本政府明确提出的可成为21世纪初经济增长新领域的共计有15个。

　　美国休·帕特里克教授在评论日本产业政策的成功经验时认为，在日本一旦某种产业被选定为重点产业，日本政府就会提出一揽子综合支持措施。这次日本政府仍然没有放弃努力，为促进上述15个新产业的发展，日本政府不顾困难制定了改善经济环境的计划，并且在资金、人力资源、技术、信息及通信等四个方面采取了积极措施，试图实现经济结构的全面转换。

　　（2）操作的艰巨性。根据日本通产省产业政策局1994年编《21世纪的产业结构》，日本新的产业政策的侧重点、运作方式等等，都与以往的产业政策有较大的不同。以往日本的产业政策与经济结构总体的关系很不密切，而新的产业政策要求在推进经济宏观面、微观面调整改革的同时，推进产业结构的改革，作业面显著扩大，作业难度和不确定性也空前加大。其次，新的产业政策不但要象以往一样考虑供给，同时还要考虑需求，把重心从供给一方移向需求一方，以适应发生了质变的日本经济。笼统地讲，需求是决定产业结构的重要因素之一，但决定过去日本产业结构的需求是现实化了的需求，决定以后产业结构的需求则是潜在的、多样化的、具有相当不确定性的需求。战后日本的赶超时代，总量矛盾经常是经济发展中的主要矛盾，因为这时生产力还不十分发达，社会供给总量尤其是工业制成品相对于未成熟的社会需求存在着短缺，多数产业又处于从无到有、从小到大的成长过程中，从而这一时期的经济增长主要是依靠供给面的作用来实现的。但在日本经济高度发达的今天，国民的收入水平居于世界最前一列，需求已成熟，需求结构在发生重大变化，原有的产业结构对需求的变化已难以适应。而且，随着技术发展和市场条件的变化，不少产业经过了多年的发展已进入成熟期和衰退期，它们的增长已逐步减缓甚至出现负增长。所以，把握社会需求的动向，发现、发掘各种潜在的需求，从而推动经济增长成为产业政策的出发点之一。再次，在全球经济一体化的今天，日本经济全面对外开放，遵守国际经济准则，依据国际惯例运行已是不容争议的前提，其产业结构也只能是适应国际分工实际的结构类型，日本的产业政策必须要满足这一点。

　　从产业政策的操作手段来看，难度也空前加大了。以往的产业政策，一方面是把有关企业体系、雇佣体系、金融资本市场体系的各种制度和民间习惯性作法，以及应对市场失灵的各种规制基本上作为既定的前提；另一方面借助各种援助措施直接或间接地对产业活动施加影响，使其向政府设定的目标产业结构靠拢，即所谓的解决市场失灵问题。而新的产业政策是以强化市场机能为取向，把重心置于制度的中立化和设定一般性规则等制度整备以及放松限制和纠正民间习惯性作法，并在必要时实施各种援助措施上，以形成企业自负其责的有效的市场。此外，不但要强力支持对未来发展具有决定意义的研究开发和技术革新，而且要把过去产业政策所没有重视的社会资本整备、技术基础整备、优质人力资本的形成充分重视起来，并切实加强。更进一步，还要针对各个不同产业的实际情况将各种援助措施、初期需求创造、建议、信息提供等范围广泛的政策手段灵活运用，进行适当的组台，以有效发挥其功能。最后，基于国际经济的现状，把产业政策同通商政策结合起来，在国际社会上积极争取利益。