2003-11-19 00:00 来源：中华财会网
内容提要：与其把公司治理理解为由外部力量强制“规定”的模式，还不如理解为一种保护弱势利益人的利益的一套制度安排。公司治理是经过博弈而形成的暂时均衡，各方利益人的博弈形成了公司政治机制，使得公司权力配置在动态中寻找平衡，而权力斗争使公司看起来像一个政治舞台。
关键词：公司治理 公司政治机制
随着中国经济的持续繁荣，新企业不断诞生，老企业处于快速变革之中，公司治理不但成为一个炽热的理论课题，同时也成为一个现实问题。人们通常要碰到的问题就是：股东、董事、经理各有什么权力？进一步，谁规定了这样的权力配置？如果不遵循这样的权力配置会出现什么样的结果？从理论角度对公司治理作一些深层探讨，并对国际主流的公司权力配置作一些剖析，有利于回答上述问题。
一、理论探讨：公司治理模式可以被“规定”得一清二楚吗
20世纪90年代以来，公司治理（CORPORATE GOVERNANCE）迅速成为一个全球性的研究课题，尤其是90年代末的东亚金融危机和近两年美国的公司丑闻更加深了人们对公司治理的关注。在中国，国有企业的改制不断蔓延、私人企业的外部融资不断扩大、成长型企业的雇员分享股权计划纷纷出笼，以及越来越多的企业公开募股和挂牌上市，也产生了前所未有的公司治理方面的问题。
但是，关于公司治理仍然有一些重要的含混不清之处。首先，公司治理的概念引起了不同的解读。一般认为，公司治理与董事会的作用有关，并包括公司透明度和信息披露（T&D）以及董事和经理的薪酬。对公司治理概念作这样的解读，可能与英国的CADBURY报告、GREENBURY报告和HAMPEL报告有关，这三个报告被认为是90年代以来全球公司治理运动的奠基性文献，它们的主要内容就是董事会的作用、董事和经理的薪酬、透明度和信息披露。无论是在西方国家还是在中国，许多人都认为，改善公司治理主要就是要发挥董事会的作用，让董事会“到位”，尤其是独立董事的作用被提到了相当的高度，似乎成为改善公司治理的必须处方药。其次，在实践中有一种明显的倾向，即相信公司治理是某种可以被“规定”的、比较固定的模式，简而言之，可以由法律法规、证券交易所的规则等来“规定”一种公司治理模式，从而使股东利益、相关人利益得到保护。因此，法律、法规、规则等来自于公司外部的强制性“规定”，被异乎寻常地看重。例如，规定公司应该有多少独立董事、规定董事会应该设什么委员会，等等。在美国，经历“安然公司丑闻”、“世界通讯公司丑闻”之后，法律要求公司首席执行官要对公司财务报告的真实性签字作保（CERTIFY），这也是一种“规定”。中国的公司法规定了股份有限公司的股东大会行使11条职权、董事会行使10条职权、经理行使9条职权、监事会行使5条职权，则是这方面“规定”公司治理模式的典型。
无论是把公司治理的概念主要理解为发挥董事会的作用，还是认为公司治理是某种可以被“规定”的模式，都不能说有什么不对。事实上，目前改善公司治理的主要努力都体现在通过法律法规、交易所规则等形式来促使董事会“到位”和T&D程度的提高，特别在美国等西方国家更是如此。
问题在于，对于中国这样的处于急剧转变中、而且与西方国家有着不同商业文化土壤的国家而言，如果不从长程历史、不从演变进化的角度来理解和认识公司治理（尽管公司治理作为一个流行术语的历史并不长，但其内涵无疑早就存在），就有可能看不到目前西方国家改善公司治理措施背后的全幅图景（CONTEXT），就可能断章取义地“规定”中国的公司治理模式。中国的情况非常有意思，公司治理由于也被翻译成治理结构，望文生义地将公司治理理解成“组织结构”、特别是理解成中国公司法中的“组织机构”——即股东（大）会、董事会、经理——就毫不奇怪了。因此，股东（大）会、董事会、经理之间的权力配置自然成为焦点。的确，这种权力配置应该是公司治理的核心，但我们宁愿赘言指出，分清这种权力配置是来自于公司外部的强制性“规定”还是来自于演变进化的结果，而且演变进化在多大程度上受到公司内部力量的推动、在多大程度上受到外部影响（如国际示范），是非常重要的。如果不能作这种廓清，我们就会对一个简单的问题束手无策：如果股东、董事、经理不按“规定”行使权力怎么办？因此，就会出现借鉴别国而“规定”的模式在中国不被“买帐”、陷入僵局的问题。近一两年，已经出现了质疑欧美公司治理模式是否适合东亚和中国的声音，甚至质疑独立董事等措施能否有效改善欧美公司治理的声音，遗憾的是，在质疑的同时并没有提供强有力的理论性辩论。在现实世界中，中国的公司到底有多少是按照公司法“规定”的治理模式在运转？真实的答案肯定会令立法者灰心的。
我们知道，学术界当然也对公司治理作狭义的和广义的两种解释。为了从长程历史、演变进化的角度来理解和认识公司治理，广义的解释更有意义。玛格丽特。布莱尔（1999）认为，公司治理的实质就是在公司中建立规则以限定控制权、决策程序、责任、各种索取权等问题。张维迎（2000）认为，公司治理广义地讲就是指有关公司控制权和剩余索取权分配的一整套法律、文化和制度性安排。把公司治理理解成企业的制度安排是深刻的，但这也太过宽泛了。我们认为，可以将公司治理概括为用以保护公司弱势利益人的利益的一套制度安排，这样就更清楚一些。公司所有的利益人包括股东（又可分为大股东、小股东）、董事、经理（执行人员，或者称为内部人）、一般雇员（也是内部人）、债权人等等。一般而言，公司的控制人——或者是职业经理、或者是控制股东以及董事—是最强势的利益人，而小股东、债权人和一般雇员是最弱势的利益人。在多数情况下，强化董事会的作用（包括引入独立董事）是为了制衡强势利益人从而保护弱势利益人的利益。但是，董事会作用的真正实现，依赖的不仅仅是董事会这样一个“机构”本身，而是通过长期演变进化而形成的一套正式的和非正式的制度安排，如成文法、在诉讼中产生的判例法、规制办法、信托文化，等等。长期的演变进化在很大程度上是由这些利益人之间的互动而推动的。威廉森（O.WILLIAMSON，1996）以及法玛（E.FAMA，1980）都认为，公司董事会是作为一个控制工具而内生形成的。真是异常精辟。
由于将公司治理看成是（用以保护公司弱势利益人的利益的）一种制度安排，那么，从新制度经济学的角度来看待公司治理，就能更好地把握其演变进化的实质，特别是能更好地把握公司治理作为“模式”是如何形成的、中国会形成什么样的“模式”、什么样的“模式”能够适合于中国，等等。在诺斯（D.NORTH，1990）看来，制度就是博弈规则，而且他把博弈规则分为两类，一类是正式规则，如法律、正式的合约等，而另一类是非正式规则，如习俗惯例等。而青木昌彦（2001）进一步认为，制度是关于博弈如何进行（博弈规则）的共有信念（SHARED BELIEFS）系统，是通过博弈参与者在博弈过程中的策略互动而内生形成的，因而是可以自我实施的（SELF-ENFORCED）。我们认为，从长程历史来看，博弈过程中的策略互动实际上意味博弈参与者无休止的摩擦、冲突、平衡。极端地看，即使我们为了避免摩擦、冲突，而从别国引入成熟的正式规则，但本土的非正式规则会多快、多大程度地与引入的正式规则实现融洽，是不可忽视的。把博弈规则理论用之于公司治理，可以认为公司治理是各种利益人相互摩擦、冲突而形成的相对稳定均衡。
为了各自利益而产生摩擦、冲突和达成均衡，实际上就是所谓的公司政治机制（CORPORATRE POLITICAL MECHNASIM），即各方利益人的力量相互作用，这种相互作用确定权力分布和改变权力分布。在约翰。庞德（2001）看来，公司治理围绕权力而展开，他把权力集中于管理层（经理层）的治理称为“管理型公司”（MANAGED CORPORATION），而需要各种利益人的力量共同分享权力并形成均衡的治理称为“治理型公司”（GOVERNED CORPORATION“。同时，他还提出新的政治机制应该成为公司治理的出路，也即让经理之外的其他利益人积极参与到公司的决策和权力分享之中（约翰。庞德，2001）。
约翰。庞德的观点并非空穴来风，他所提出的公司治理的出路是建立在对美国公司治理实际动向作细致观察的基础上。所以，美国的公司治理也是在动态中面临剧烈的变革，各种利益人应该如何分配权力、如何行使权力，已经超越了过去已形成的规则所能处理的界限。为了使弱势利益人的利益得到更好保护，需要对公司权力进行重新配置，而这种重新配置植根于各种利益人的较量之中。
二、股东、董事、经理之间的权力配置
既然我们把公司治理作为一种制度安排和内生的博弈规则，需要各参与者通过反复博弈才能达到相对稳定的均衡状态，在达到某种相对稳定的均衡状态之前，各参与者都会有比较大的策略选择空间，即使是已经达到某种相对稳定的均衡状态，外在环境的变化也可能打破旧均衡而导致各方以新的博弈策略寻找新的均衡状态。所以容易理解，公司治理中重要的博弈参与者——股东、董事、经理——之间的权利配置不会是固定不变的。这意味着，股东、董事、经理之间的权力分配存在灵活的空间。当然，这只是相对而言。美国公司需要通过政治机制对权力进行重新配置，而中国的情况更复杂。在中国，甚至连股东、董事、经理这些身份都属于新生事物，如何进行权力配置根本没有传承基础和改进机会。如果中国的效仿出现了任何不适应，我们认为这并不可笑，因为在起步阶段只有效仿。
这是否意味着要否定正式的公司法律为股东、董事、经理之间的权利配置确立一个相对固定的基本框架呢？并不完全如此。重要的是，在了解权力配置的基本框架的同时，要分析为什么会有这样的基本框架，否则，就会出现我们已经指出过的情况，即借鉴别国而“规定”的模式在中国不被“买帐”、陷入僵局。
我们可以来分析一下以美国为代表的国际主流公司法律所确定的权力配置基本框架。在这种主流公司法律中，董事会拥有公司几乎所有最重要的权力。但是，我们绝对应该注意的是，美国公司法律定义了至少两种不同类型的公司，而它们的董事会所拥有的权力是大不一样的。
美国几乎所有的州都将商业性公司分为两类，一类是公开型公（PUBLICLY HELD CORPORATION），另一类是封闭型公司（CLOSELY HELDCORPORATION）。有些州还允许设立有限责任公司（LLC）。公开型公司可以向公众公开募集股份（可以，但并不一定非公开募集不可），股东的人数没有限制，股份也可以比较自由地流通。而封闭型公司不能向社会公众公开募集股份，股东人数有限制（特拉华州规定30人以内），股份不能自由流通。在公开型公司中，法律对股东、董事、经理之间的权力配置有大致的规定，即规定董事会是公司的最高权力机构，公司权力（CORPORATE POWER）由董事会行使（EXERCISED BY BOARD O F DIRECTORS）， 或者由董事会授权行使（EXCERCISED UNDER THE AUTHORITY OF BOARD OF DIRECTORS），所以，董事会只要愿意，完全可以直接决定公司的任何事务。股东的权力是非常有限的，基本上只限于对董事的选择权，以及当资本结构发生实质性变动时的表决权，如对增减股份、发行债券、兼并收购、合并分立等事项的表决权，而且是通过股东会行使选择权和表决权，这与中国公司法律规定的股东会是公司权力机构、拥有巨大职权有着极大差别。美国公司法律基本上不对经理权力作具体规定，经理的权力是一种授权（AUTHORITY），来自于董事的酌情授予（DELEGATED BY BOARD OF DIRECTORS），所以经理的权力可以很大也可以很小。
而对于封闭型公司而言，权力配置与公开型公司完全不一样，股东的权力非常大，股东可以通过书面协议在任何方面限制董事会的权力（当然也相应解除董事在这方面的责任），甚至可以不设董事会，由股东直接管理公司的事务。
为什么公开型公司和封闭型公司的治理模式会有天渊之别呢？最重要的原因在于各自股份的转让条件不一样。美国法律对公开型公司的股份转让非常宽松，基本上奉行“披露主义”（DISCLOSURE DOCTRINE），美国的多层次证券市场也非常发达。因此，股东可以比较方便地行使“用脚投票”的权利，从而对掌握公司巨大权力的人进行有力制约，尽管这种制约方式对股东自己的利益有很大的伤害。这相当于中国人所说的“惹不起但躲得起”。还有一个重要的因素，即董事受托责任体系、股东针对董事违背受托责任的诉讼体系非常完备，也使得这种权力配置合情合理。而封闭型公司，股份不能自由转让，股东“躲不起”，所以必须要对董事会的权力进行直接限制，甚至取代董事会而直接管理公司事务。
仍然需要指出的是，美国公司的权力配置，特别是对于公司董事以及经理的权力限制，也是随着时间推移而变化的。一个主要的例子就是关于公司实际控制人的“越权”（ULTRA VIRES）。以前，董事会让公司为其他企业担保、向董事或经理提供贷款以及其他许多涉及自我交易的行为都属于“越权”，是被严格禁止的，而现在，很少对“越权”简单地进行禁止了。公开型公司董事与经理之间的权力配置也有显著的变化。以前，公司法规定，公司的经营和事务（BUSINESS AND AFFAIRS）由董事会管理（MANAGED BY BOARD OF DI RECTORS），而现在，以特拉华州公司法和“标准公司法律”（MODEL BUSINESS CORPORATION LAW ）为代表，规定公司的经营和事务在董事会的指示下（由经理）进行管理（MANAGED UNDER THE DIRECTION OF THE BOARD）。显然，立法者认识到，尽管（公开型）公司的最高权力机构是董事会，但由董事会来直接决定公司事务是脱离现实的，由职业经理根据董事会的指示来决定公司事务才是现实选择，而“在董事会的指示下”恰恰使公司权力配置充满弹性也充满不确定性，董事与经理之间的摩擦、冲突、妥协将是一种常态，公司政治机制让公司治理看起来与政治舞台如出一辙（最近的一个例子是美国福特公司董事会宣布，公司首席运营官（COO）谢利将公司广告业务独家授予英国WPP集团的合同违反了公司采购政策，因而推翻了该项合同。这项冲突导致福特公司股价大跌。）。
对美国公司权力配置的变化历史进行考察，可以看出一个基本脉络，即现代的公司法律越来越宽松和充满弹性，无论是在公司组建时、还是在公司运营过程中，股东和董事都有着越来越大的选择空间来决定公司的权力配置或改变某种权力配置。也就是说，公司治理由法律硬性“规定”的成分越来越少，而由当事人自己选择的成分越来越多。进行选择的一个重要方式就是股东在组建公司时通过公司章程、以及在经营过程中随时通过其他文件来限制董事会的权力，董事会也可以随时通过文件来限制经理的权利、纠正经理所批准的交易。即使对于公开型公司，特拉华州公司法明确表述，公司业务和事务由董事会管理或在其指导下管理，除非在组成公司的文件中另有规定，这说明通过公司章程可以限制公开型董事会的权力。一个普遍的例子就是，公司法律并不限制所谓的“越权”和自我交易，而许多公司都会在公司章程中要求自我交易要经过股东会的批准。股东（某些股东或者全体股东，特别是大股东）通过合法程序和正式文件（包括章程、招股书和其他文件）事先确定自己在公司的特殊地位和特殊利益，如与公司之间的长期稳定的关联交易关系、对于某些事项先于其他股东的知悉权和独立否决权等，都属于可以选择的公司治理机制。这方面的一个例子是，AT&T公司在分拆出独立的AT&T WIRELESS 公司时，前者作为大股东通过招股书规定它与后者之间的长期稳定的关联交易关系，后者的董事会不能推翻这种事先确定的交易关系（张文魁，2003）。在当事人自己的选择成分越来越多的同时，上市公司所挂牌的证券交易所却有着更严厉的公司治理“规定”，如比法律更严格的披露制度、独立董事制度等等。当然，公司当事人也可以选择不上市，或者到“规定”少一些的交易所上市。
三、董事权力的独立性、经理的默示权限
以董事会制度为基础，是国际主流的公司治理机制。我们想强调的是，在这种机制中，董事的权力不是来自于股东的授予（美国的封闭型公司除外），而可以说是天生的（法律规定的），在理论上，董事可以不理睬股东的要求、意愿（DISREGARD EXPRESSED DESIRES OF SHAREHOLDERS）而独立进行公司事务决策，也就是说，董事权力具有理论上的独立性，相应地，也要以个人身份独立承担决策责任。学者们往往说，董事不是代表某些股东的利益而是代表整个公司利益、不受某些股东的影响而决策，就是这个意思。问题在于，这种独立性真的存在于现实中吗？如果董事可以不理睬股东的要求和意愿，股东除了“躲得起”以外还能如何制约董事？
首先，即使在美国，董事不顾股东意愿独立行事的情况在实际中也很少存在（THERE ARE ONLY A FEW RECORDED ILLUSTRATIONS OF THE EXERCISE OF THE INDEPENDENT POWER）（R.HAMILTON，1996）。更普遍的情况是，股东（主要是大股东）能够如愿地选择自己推荐的人作董事（俗话叫“派出董事”），并让这些董事替自己说话、按自己的意愿行事。在股东尤其是大股东的选举董事投票权压力下，董事很难真正做到行使权力的独立性。在大股东的压力下，董事甚至在重大决策上先请示大股东，然后再开董事会履行决策程序，这实质上等于大股东在董事会之前就决定了公司事务。按照中国的理解，叫“所有权干预经营权”，或者叫“所有者”干预企业“内部事务”，但这种现象在西方法治国家的确是存在的。为了增加董事行使权力的独立性，美国上市公司比较多地引入了独立董事制度，但独立董事行使权力的独立性至今仍然受到了普遍质疑。这真是一个莫大的理论与实际的反差。事实上，法律授予了董事独立行事的权力，但并没有明确禁止董事不独立行事。但是，以美国为典型，通过“内幕交易”（INSIDER TRADE）和“自我交易”（SELF-DEALING）法律可以有效限制股东对董事行使权力的负面影响。如果董事在处理公司事务时（包括向股东透露信息时）失去独立性而“偏袒”某些股东，导致股东的内幕交易，或者导致了不合理的自我交易，则会受到其他股东的诉讼和法律制裁。从西方的法律理论和法律实践来看，所谓的“对小股东的公平性”（FAIRNESS TO SMALL SHAREHOLDERS）并不是体现在泛泛的对大小股东“一视同仁”上，而主要体现在对自我交易的处理方面（R.CLARK，1986）。
其次，除了“躲得起”以外，股东的确可以通过追究董事的受托责任（FIDUCIARY DUTY）来约束董事。受托责任包括尽职责任（DUTY OF CARE）和忠诚责任（DUTY OF LOYALTY）。在现实当中，股东诉讼董事违背尽职责任的事例鲜有发生，更多的是股东诉讼董事违背忠诚责任。也就是说，如果董事在公司经营中不卖劲、不尽力，股东可能难以追究董事的责任，顶多到时候更换别人做董事，但如果董事在公司经营中对公司不忠诚，如出卖公司利益而获得个人好处，那么就可能面临诉讼。
董事受到股东的上述制约，那么经理又如何被约束呢？我们已经提到，经理的权力可以很大也可以很小，这取决于董事会对经理授权的程度。但在实际当中，我们往往看到经理的权力很大，甚至把董事会架空，形成“内部人控制”。为什么会出现这样的普遍情况呢？因为尽管从理论上讲，经理的权力只是一种授权（AUTHORITY），是由董事会授予（DELEGATED BY BOARD OF DIRECOTORS）的，但董事会不可能逐一列明所有的授权事项，经理在许多境况下会根据实际情况自主决定公司事务和批准公司的交易，如果董事会不作纠正和推翻，则被认为是自动批准（RITIFICATION），以后经理处理类似事务和交易就存在默示授权（IMPLIED AUTHORITY）。默示授权的存在，使得经理的实际权力比理论上要大得多。
为了防止经理滥用权力，董事会至少应该成为“看家狗”（WATCHDOG），随时纠正和推翻不适当的交易，使经理的默示权限被控制在一定范围内。当然，过多的纠正和推翻必然导致公司政治机制陷入僵局、公司经营陷入混乱，所以，董事会和经理之间的默契与合作远比“规定”谁有什么样的权力来得重要，这不是纸面上的东西能够解决得了的。
除了董事会对经理的约束以外，股东也可以直接对经理进行诉讼。在现代公司法律中，由于经理权力的急剧扩张，经理也被认为承担了与董事类似的受托责任，例如美国“标准公司法律”第八章所规定的经理的责任实质上与董事的责任是相同的（IDENTICAL）。在西方公司法律中，有所谓的“事实董事”的概念，即使某人不是公司的董事，但他如果事实上有着与董事一样的对公司事务的决定权，那么也可以要求他承担受托责任。经理在公司事务中就极有可能被认定为“事实董事”。这与经济学中认为的董事与经理之间的委托代理关系存在差异。因此，对董事的诉讼在很大程度上都可以直接用到经理身上。
但是，对董事和经理的诉讼在很大程度上受到业务判断原则的影响（BUSINESS JUDGEMENT RULE），也就是说，如果董事会及经理根据合理的信息所做出的合理性的业务决策（DICISIONS UPON RESONABLE INFORMATION AND WITH SOME RETIONALITY），即使结果给公司造成损失，也不应该导致董事和经理的个人责任。20世纪80年代，美国对“标准公司法律”作了重要修改，凡是诚实地作出业务判断的董事和经理即履行了自己的职责，只要他没有获得个人利益、他对该项业务的情况是熟悉的并且相信会给公司带来利益，他将不对失败的结果负责。后来美国特拉华州和其他许多州也对各自的公司法作了类似修改。
业务判断原则和修改公司法以保护董事和经理，使诉讼受到了一定影响。在这种情况下，改善公司治理越来越倚重其他手段。什么手段才是有效的？可以说，全世界都处于探索之中。学者们纷纷提出各自的设想，各国家和地区也在自己的兵器库中寻找剑或矛。因此，公司治理才“模式”纷繁。在资本市场比较发达的国家，公司控制权市场的存在对公司治理的改善起着重要作用。1990年以来，机构投资者和债权人的作用也日益受到关注。青木昌彦（2001）还认为，在一些境况下，关系监督者（RELATIONAL MONITOR）在改善公司治理中的重要性是不容忽视的。WILLIAMSON（1996）在他的著作中提到，设计一种“债务性股权”（DEQUITY）可以改善公司治理。而在1990年代末美国的网络狂潮中，风险投资合约就十分类似于DEQUITY.这也从另一个角度说明，公司治理作为一种制度安排仍然处于演变进化过程中。
四、结论性评论及中国的公司治理
公司治理尽管可以在实践中形成相对稳定的“模式”，但是，把公司治理理解成一种经过博弈形成的制度安排，有助于我们穿透历史来观察公司治理的演变进化脉络，来考察股东、董事、经理之间的权力配置。与其将权力配置看成是外在的“规定”，还不如看成是权力拥有者本身相互斗争的结果。这样的斗争永远不会结束，而且斗争的解决方案与公司所处的环境和文化习俗有关，所以公司治理的多样性也格外引人关注，尽管作为公司治理的基础性制度安排是一样的和不可动摇的。
毫无疑问，中国的独特性将使公司治理更加异彩纷呈。现在，没有哪一个国家的企业像中国的企业那样——无论是国有企业还是民营企业——正在发生如此剧烈的变化。国有企业即使是保持100%的国有独资，仍然要面临“政资分开”后的公共权力退出问题，而更多的企业要进行股权多元化，国有企业的出资人要尝试与其他股东分享权力。对于民营企业而言，家族化和非家族化的争议令人莫衷一是，而外部融资渴望也必然冲击原来的股权结构。总之，权力的分散和分享是必然的，而如何分散和分享？如何既避免过度的摩擦和冲突而导致企业瘫痪同时又避免权力缺乏约束而使其他利益人受到伤害？这都取决于锻造出一种合适的公司治理“模式”。
中国学者的一个基本共识是，接受西方的董事会制度，作为中国公司治理的基础性制度。但人们发现，南橘北枳现象出现了。原来，在董事会治理的框架内有大量的细节性制度安排，有受到普遍尊重的权力配置作基础，有受托责任体系和诉讼体系作基础，而中国却没有，中国公司法律所“规定”的权力配置没有受到普遍尊重而是受到普遍蔑视。中国需要学习并根据自己的情况来设计这些细节性制度安排。中国公司所处的环境与以美国为代表的“标准环境”有极大差距，成长于“标准环境”的正式规则被引入到中国，而与中国的非正式规则产生摩擦。更令人头疼的是，中国仍然有大量的国有和国有控股企业，国有大股东应该像普通股东那样遵循权力配置规则吗？还是应该作特殊安排？即使把它当作普通股东，它所出资的企业应该是像美国的公开型公司那样配置权力呢？还是像封闭型公司那样？如果作普通股东，任何形式的国有出资人机构都不是“真老板”而只是“模拟的老板”，它能否象“真老板”那样从正常的股东利益出发来行使权利？这都是需要回答的问题。
还有一个更严峻的问题。西方公司治理对董事会的倚重是建立在西方信托文化的基础上。西方的信托历史非常长，特别是在英国。信托的孕育和作为一种广泛的财产关系制度为整个社会所接受、所尊重，从而氤氲了醇厚的信托文化、催生了受托责任体系。甚至有研究认为，西方的信托文化和受托责任体系与西方宗教有关。而在中国，无论政府还是民众都深深困扰于“诚信”的缺乏，人们将会发现，确立受托责任体系比建立董事会要难千百倍。
