关于河南省试行会计委派制度情况的调查报告

    随着我国经济体制改革的不断深入和财政体制改革的发展，原有会计管理体制日渐暴露出其在实现会计职能上的弊端。实行会计委派制是积极推进会计管理体制改革的一项重大举措，它对于规范会计人员管理监督体制、强化约束机制、提高会计队伍素质、保证会计信息质量、规范会计秩序具有十分重要的作用。我省根据国务院和中纪委关于试行会计委派制的精神，借鉴外省经验，结合我省实际，积极稳妥地推进会计委派制试点工作。

　　一、实施会计委派制试点工作的总体情况 

　　自1996年4月，我省在淮阳县建立第一个会计委派制试点以来，目前已有1市、39县　(市)进行试点，直接或间接委派会计人员达2500人，涉及3000多个单位。其中焦作市委、市政府发文在全市实行会计委派制，还有安阳、南阳等市正在积极酝酿之中，一些省集团公司如：安阳钢铁集团公司、省物资集团公司和中原油田等开展了内部会计委派。我省各试点地区的委派制形式多样，在委派的范围、委派对象、委派人员管理和机构设置等方面作出了积极的探索。 

　　为了积极推进我省会计委派制试点工作，我处组织人员实地走访委派部门、被委派单位，与委派人员座谈，深入基层掌握第一手材料；并召开座谈会、研讨会、交流综合了解试点情况。省财政厅与省纪委于1999年8月11、12日在会计委派制试点县宝召开了河南省会计委派试点工作动员大会，各地市财政局、会计委派制试点县(市)财政局、各县(市、区)会计局以及部分省直集团公司的代表参加了会议。2000年9月18、19日在鹤壁市召开了部分试点单位交流座谈会。与会代表就委派制在本地区和单位试行情况存在问题和今后发展方向进行交流和讨论。相互之间吸取经验教训，肯定了会计委派取得的成效，解决了试行工作中的一些问题。有效地推动了会计委派制工作在全省范围内的开展。 

　　二、试行会计委派制的基本作法 

　　我省在试行会计委派制工作中，各试点市(县)根据本地会计队伍情况，会计管理重点和推行的难易程度等实际情况，对会计委派形式进行了积极的探索。成立会计委派制工作领导小组，制定各项试行规章和管理制度，建立了形式多样的委派形式。在委派范围上，有的对有行政事业性收费的单位实行委派，有的对所有的行政事业单位实行委派。在委派形式上，有的委派主管会计，有的委派主管会计、出纳，有的委派会计机构负责人，有的包括乡镇财政所长、还有的通过建立会计工作站和实行会计核算中心形式。在管理方式上，有的对委派会计实行财政、用人单位双重管理，委派会计的人事关系不变，工资福利、工作调整、考核奖惩由财政部门负责；有的将委派会计的人事、工资、编制、经费、组织关系转入财政部门，由财政部门统一管理；有的在委派的同时，与委派会计签定聘任合同，将委派与聘任相结合。 

　　总结比较各试点市(县)会计委派形式，焦作市、台前县推行的会计委派模式是较全面和较成熟的委派模式。总体框架概况为四个层次、五种模式。 四个层次；即把试点地区按行政划分为村、乡镇、县(区)、市四个级别。 

　　五种形式：即根据不同单位、不同的管理重点和要求，分"村(企)账乡监"、"零户统管"、"集中委派"或"国库直接支付制度"、"分户委派"或"专项委派"、"财务总监"五种模式。 

　　1.村(企)账乡监 

　　所谓"乡(企)账乡监"是指行政村、乡镇企业的财务收支及会计凭证，经村委和村民理财小组同意，报乡镇财政所审核、监督，对合格的会计凭证，由村会计定期(如每月1-5日)到乡镇财政所登记账目，不合格的不得报账。会计账簿由乡镇财政所统一保管。村会计定期编制村财务报表，经乡镇财政所认可盖章后，作为村财政公开的依据，定期向村民公布收支情况。这种做法有效的遏制了农村财会工作混乱、农民告状多、社会不稳定的状况。 
　　
　　2.零户统管 

　　"零户统管"就是将乡镇所属单位的会计工作由乡镇财政所集中管理，取消原单位会计，实行报账制。多年来乡镇财政所负责核算不同预算级次和种类的资金，账簿设置多项而且乱，特别对非税收收入缺乏统一的核算和管理。在这种情况下，通过将各种非税收收入缺乏统一的核算和管理。在这种情况下，通过将各种资金归大类、统一设账，划分会计人员职责，建立一套统一核算、分户考核的非税收收入账，实行零户统管，统收统支，同时又制定配套的收支两条线，支出审批等管理制度，使乡镇的财务工作走上了科学化、规范化的道路，杜绝了资金的"跑、冒、滴、漏"和乱收费现象。 

　　3.集中委派或国库直接支付制度 集中委派就是成立会计工作和会计核算中心，统管单位会计工作。即把办公邻近、业务雷同县有隶属关系的行政事业单位，通过设置若干个会计工作站，集中委派一定数量的会计人员，统一管理各单位的会计工作。
 
　　基本作法是：成立行政事业单位会计核算中心，下设若干会计工作站，将行政事业单位会计工作纳入会计工作站管理。实行"一设立、二取消、三改变、四建制"的动作方式。"一设立"，即设立会计核算中心和工作站，隶属财政部门，公开招聘会计人员，调入财政部门，代理行政事业单位的财务核算和会计管理工作。"二取消"，即取消各单位的会计机构和会计岗位，由单位指定一名报账出纳，具体办理经费申领、资金收付、票据领购、备用金手续传递和登记本单位会计台账，与会计工作站联系本单位的报账工作；取消各单位所有银行账户，原账户存款余额全部划转会计工作站开设的统一账户，会计工作站设立内部分类账户，实行资金集中管理、会计业务分户核算。"三改变"，即改变资金管理方式，由各单位多个账户资金分散管理，改为会计工作站单一账户集中管理资金；改变资金支付方式，工资由财政委托银行统一代发，单位申领的财政预算资金由财政部门拨入会计工作站内部分类账户，日常支出由会计工作站核定备用金，单位报账出纳到工作站内部办理报账手续；改变会计档案管理办法，各单位会计档案集中到会计工作站保管、编目、立卷、归档。"四建制"，即建立会计工作站内部管理制度，报账单位现金限额、限范围制度，会计凭证审复制度，备用金借款制度。 

　　通过"集中委派"这种形式，强化了预算资金的管理，从源头上堵住了腐败的产生，大大减少如私设小金库、白条填库、挪用公款等违法乱纪行为。 

　　4.分户委派或专项委派 就是对经营性强、会计业务量大的事业单位、国有企业、国有控股公司或政府重点项目，分单位或项目委派专人管理会计工作。这种形式将对财政拨付的重点项目建设资金等由原来的跟踪管理变为全方位监控，财政部门能够随时掌握资金的运行状况，保证了资金安全。 

　　5.财务总监制 就是对大型企业、大型国有控股公司、中型骨干企业、重要城市公用企业和人民群众生活密切相关的行业，向其派驻财务总监，对其财务活动进行全方位监控。这种形式对于国有资产的保值增值、防止国有资产流失、完善现代企业制度和健全企业内部约束机制发挥了重要任用。 

　　三、试行会计委派制取得的成效 

　　我省已经开展会计委派制试点的市地、县(市、区)财政部门特别是会计管理机构在当地政府的领导下和纪检监察等有关部门的大力支持配合下，做了大量工作，有力地推选了试点工作的深入开展。从试点情况看，会计委派制取得了初步成效。

　　(一)强化了会计监督职能，从源头上遏制和减少了腐败现象 

　　现行会计人员管理体制缺乏保护其依法履行职责的重要依据和加强监督制约机制，导致部分会计人员"站得住的顶不住，顶得住的站不住"。会计委派制的实行，使会计人员的地位相对独立，会计人员由单位一员变为"公派会计"其人事、工资、福利、组织关系等相对独立，会计人员摆脱了同单位的依附关系。会计组织关系等相对独立，会计人员摆脱了同单位的依附关系。会计人员消除了后顾之忧，其依法理财的积极性和能动性明显增强。会计的监督职能得以充分发挥。从这个角度来讲，会计委派制是当前反腐败工作的有效切入点，有利于单位自我约束、相互监督机制的建立，在一定程度上消除了滋生腐败的土壤，从源头遏制和减少了现象的发生。据不完全统计，我省焦作市在2000年上半年，市直行政事业单位预算外资金财政专户存款较上年同期增加近1100万元，主动缴纳"小金库"20多个，资金近百万元。宝丰县在实行会计委派制两年多来，委派会计抵制不合理票据34张，金额20多万元；抵制不合理摊派34起，金额90多万元；纠正记载不正确、不完整原始凭证106张，金额20多万元；合并预算内外账本42本，收回不合理资金20多万元；取缔小金库14个，金额80多万元。 

　　(二)提高了会计工作质量和会计信息质量 

　　实行会计委派制，将原单位会计核算的"暗箱操作"变为公开操作。会计人员独立行使会计核算和监督职能，能够如实提供会计资料，保证了会计信息的真实性和准确性，为信息使用者决策提供了可靠依据。另一方面，委派制度对会计工作质量提高提出了严格要求，对委派会计的业务素质和职业道德提出了更高的标准；会计操作上实行电算化，在制度建设、人员素质和硬件设施上提供了保证。实行会计委派制后，会计基础工作得以强化，会计核算工作进一步规范，会计内部控制更加严格，会计现代化手段极大提高。会计核算的准确性、会计监督的全面性、会计信息传递的高速度，为会计工作质量提高创造了十分有利的重要依据。 

　　(三)财政资金得以安全运行 

　　实行会计委派制，有利于"收支两条线"规定的落实和财政收入的及时、足额入为，杜绝收入缴库中的"跑、冒、滴、漏"现象。各单位私设小金库现象明显减少，用账外资金发钱物等歪风得到有效遏制。部分试点实行"单一账户、集中收付"制度，支出单位的财政性资金全部集中在单一账户上，有利于财政部门对资金加强统一高度和管理，从根本上改变目前财政资金管理分散，各支出部门和支出单位多头开户的混乱局面。同时，财政资金拨付一次到位，不需层层划转，大大提高了财政资金的使用效率和效益。集中支付、统一核算，将对财政资金的管理由以前的事后监督变成事前管理和全方位、全过程的监控，财政部门能够随时掌握资金的运行状况，有效地杜绝擅自改变用作、乱支滥用的现象，保证了资金安全。焦作市武陟县实行会计委派后，原单位开设的125个银行账户全部取消，改之为会计工作站统一开设的8个账户，有效解决了多年存在的多头开户问题。马村区通过单一账户集中收付制工作的开展，累计划转非税资金9.7万元，使专户储存率达100%。 

　　(四)为会计职业化、社会化打下基础 

　　会计委派制建立了会计人员竞争上岗，优胜汰的机　　制；同时，在会计人员的轮岗流动及其工作标准方面制定了相应的制度，在委派会计的收入方面也作了较详细的规定。委派会计专业从事会计工作，人员的来源是社会上具备任职条件、有志于从事委派会计工作的人员，人员素质较高。这为会计走向职业化，社会打下了基础。
 
　　(五)促进农村社会稳定 

　　在我国，农村的稳定和发展关系到全国的稳定和发展。农民负担　　加重和农村混乱是影响农村社会安定的重要原则。在乡镇和行政村推选"零户统管"、"村账乡监"，增加了对农民负担征收的透明度，规范了村级会计基础工作，强化了支出监管，广大农民对其合理负担有了"明白卡"。农村会计扔掉糊涂账，有力地促进了广大农村的社会稳定。焦作市武陟县对所属15个乡镇全部实行了"零户统管"，对全县366个行政村实行"村账乡监"后，各项资金收支明确，财务管理严格规范，受到方方面面农民的拍手称赞。 

　　四、对实行会计委派制的几点建议 

　　会计委派制这种自会计管理体制改革模式，是社会主义市场经济条件下的新生产物，其试点工作是一项系统而复杂的工程，涉及方方面面利益的调整，事关政治的长久稳定和社会经济的健康发展，既要积极推进，又要稳妥操作。我们在实践过程中，积极探索会计委派制的有效形式，不断总结吸取经验教训，现就我们在试点工作中的体会提出几点建议： 

　　(一)要有一个统一的会计委派制理论的指导。会计委派制的实行，涉及到会计管理体制的变革，会给整个财政管理带来影响。探索会计委派制的理论依据，给予会计委派准确的定位，是做会计委派工作的重要前提。应该看到：会计委派制是严肃《预算法》，防范财政风险的基础性措施之一；实行会计委派制是建全财政监督机制的客观需要；会计委派是制是会计职业化和人文化、社会化发展的必然要求；是加强党风廉政建设的现实需要。 

　　(二)要建立实行会计委派制的保障机构。目前一些受派会计没有一个统一的管理机构，而且各地财政机关对其没有一个合理定位。要成立这样一个机构，使被委派会计人员能够受到应有的保障，从容管理派单位的财政工作。 

　　(三)要给予受派到单位和会计核算中心的会计人员政治进步、职称评定和待遇提高的机会与条件。切实提高受派人员的社会地位，解除后顾之忧。 

　　(四)对农村会计管理，国家应有统一的模式和制度。从各地在农村试行会计委派制的情况来看，由于财政部门和农业部门在管理农村财务工作中有重叠之处，在实行会计委派上和其他部门产生冲突。因此国家应当制定出统一的农村财务制度，建议采用"村账乡监"的模式。 

　　(五)在市地级应大力推选成熟模式，便于学习效仿，吸取经验，减少不必要的探索。建议推行"焦作模式"。 

　　(六)建议全国召开一次大规模的推行会计委派制会议，请主管领导参加，加大推广力度。