关于上海、浙江会计委派制度试点情况的调查报告(摘要)

    2000年6月中、下旬，我到上海、浙江等地就会计委派制度试点情况作了专题调查。从调查情况看，上海、浙江两地会计委派制试点工作各有特色，值得借鉴。有关情况如下：

　　一、上海市在国有企业试行委派财务总监制度，并将此作为国有资产营运和监控机制的组成部分

　　按照上海市委、市政府提出的率先建立现代企业制度的目标，为加强对改革进程中的国有企业的财务监控，上海市委组织部、市财政局、市国有资产管理局于1997年联合下发了《上海市国有企业财务总监管理暂行规定》，启动了委派财务总监的试点工作。上海市有关部门认为，建立现代企业制度，首先要解决国有资产经营运作率和监控机制问题，而财务监控是整个监控机制的重要生成部分。构建一个适应市场经济要求的财务监控体系，必须有利于完善法人治理结构，必须有利于促进国有企业经营机制的转换，必须把企业内部管理与外部监控有机结合起来，必须实现对企业全过程的动态监控即实现事前、事中和事后监控有机结合的全过程监控，必须与国际惯例相协调。对国有企业委派财务总监是上海市建立国有资产营运和监控机制的组成部分。为保证试点工作的顺利进行，上海市确立了不同的委派模式，建立了财务总监资格认定、考核、培训、后期管理等一系列制度。 

　　(一)上海市委派财务总监的三种模式

　　根据国有公司、企事业单位组织结构和资金运作目标的不同以及产权关系的不同特点，上海市委派财务总监主要有以下三种模式：

　　1.董事会委派制。在这种模式下，财务总监由公司董事会向公司管理当局委派，直接对董事会负责。这种模式主要适应于公司法人治理结构较为健全的国有控股公司，以加强对企业经理层的监督与指导，使董事会的各项重大决策得以有效实施，使公司的经济活动能规范有序地进行。

　　2.母公司委派制。这种模式是根据资产纽带关系由母公司向其控股的子公司委派财务总监。这种模式主要适应于各国有控股(集团)公司。

　　3.政府委派制。这种模式下，财务总监由政府授权财政部门向有关国有企事业单位直接委派。财务总监代表政府对国有资产保值增值情况以及派驻单位的财务活动和单位负责人的经营管理行为进行监督，并参与派驻单位的经营管理，定期向董事会(或母公司)和监事会报告企业的资产运作和财务运行情况，从而建立一个职责明确、监控有力、规范高效、内外结合的财务监控体系，便于政府及时掌握单位资金使用信息和财务状况，确保国有资产及其权益不受侵犯。这种模式主要适应于：国有资产授权经营的国有独资公司、国有控股的有限责任公司和股份有限公司、政府部门管辖的投资公司、由政府部门投资的重大基本建设项目、政策性亏损财政补贴的企业、使用财政性资金数额较大的重要行政事业单位及由政府授权执行收费或罚没职能的事业单位等。

　　(二)基本做法

　　自1997年以来，上海市已委派或聘任财务总监150多人，委派会计机构负责人(或会计主管人员)2447人。通过3年多来的试点，已经逐步建立了一整套管理制度和较完善的做法。

　　1.成立组织机构。经市政府同意，市财政局成立了"上海市财务会计管理中心"，接受市财政局委托，专门负责对派出财务总监的管理。

　　2.根据政府的财务监管要求选择委派范围。根据市政府的要求，市财政局向上海10户大型企业集团和投资公司委派财务总监，这些单位涉及市级政府部门管辖的投资公司、市级政策性亏损财政补贴的公司、使用财政性资金数额较大的市级重要行政事业单位，以及由市级政府部门投资的重大基本建设项目。同时，上海市还选择了10家重要的执收执罚部门(行政事业单位)进行财务总监委派制的试点，以进一步贯彻收支两条线管理规定，规范政府收支行为。据了解，上海市财政局委派了一名财务总监，监督、管理"世博会办公室"的有关财务会计工作。

　　3.规范财务总监资格认定。上海市委组织部和市财政局于1999年11月联合制定了《上海市国有企业财务总监资格认定管理暂行办法》，对财务总监的任职资格条件、任职资格的审查、认定与管理及任职资格的取消等作出了规定，规范了财务总监资格的认定。由市财政局会同市委组织部及有关部门和专家共同组成评审委员会，统一对财务总监的任职资格进行认定。只有符合任职条件的人员，经资质认证并取得证书后方能担任财务总监。

　　4.组织业务培训。经考核选择的财务总监都要经过一定时间的培训。到目前为止已培训了247名学员。同时，还进行了"上海市经营者资质测试系统"和"上海市高级会计师智能化辅助测试评系统"的人机对话测试，对财务总监的能力、知识认定等方面起到了积极的任用。 

　　5.对财务总监的从事、工资福利实行"谁委派、谁负责"。在董事会委派模式下，财务总监由董事会聘任、续聘或解聘，决定其应享有的工资薪金、福利待遇、资金、荣誉等；在母公司委派模式下，由母公司统一管理财务总监的组织人事关系、工资福利待遇等；在政策委派财务总监方式下，财务总监的行政、组织、工资关系均由市财政局下属的"财务会计管理中心"统一管理。

　　6.建立财务总监定期报告制度。为确保委派的财务总监职责到位，上海市规定，财务总监应向其委派机构负责，定期或不定期地向委派机构报告其职责履行情况。财务总监报告分为定期报告和重大事项即时报告两种。定期报告应全面报告任职单位遵守财务会计及相关财经法律、法规情况，以及派出单位财务状况及其发展趋势等；重大事项即时报告则是财务总监应对任职单位所发生的对其财务状况、经营成果及长期发展等方面有重大影响的经济业务事项应随时向委派机构报告。 

　　7.对财务总监实行年检和考核制度。上海市规定财务总监每年接受财政部门统一进行的特别年检。年检的内容主要包括：执行国家法律法规的情况；企业内部监督和内部控制制度建立、执行情况；对参与企业和单位内部重大决策和财务会计信息真实性所承担责任的情况；参加培训的情况等。委派机构根据年检的结果负责组织实施对财务总监定期和任期考核，对其工作业绩和业务能力做出鉴定，考核结果纳入财务总监的从事档案管理，作为其续聘、解聘及奖惩的重要依据。另外，根据特别年检的要求以及有关规定，财务总监每年还应参加规定的专业培训，更新知识，提高政策和业务水平。 

　　8.对财务总监实行任期制和岗位轮换制度。上海市规定，财务总监的任期一般为三年，由政府委派的财务总监原则上不得在同一单位连任，任期届满后根据考核情况轮换；由董事会聘任或母公司委派的财务总监，其轮换制度可由董事会聘任或母公司委派的财务总监，其轮换制度可由董事会或母公司根据实际情况决定。 

　　(三)对上海市委派财务总监试点情况的几点认识

　　通过对上海市委派财务总监试点情况的调查，总的来看，试点工作取得了一定成效，积累了不少经验，也存在一些需要研究解决的问题。主要有以下几点认识：

　　1.上海市将会计委派制度作为国有资产营运和监控机制的组成部分统筹考虑，这种思路值得借鉴。如何保护所有者权益，是国企改革中面临的重大问题，而强化所有者的外部财务监控是保护所有者权益的核心环节。联系到我国在国有企业相继实施的驻厂员、稽察特派员、监事会等一系列以财务监督为内容的外部监督制度，一方面说明财务监督的重要地位，另一方面也说明外部财务监督的形式、手段还处在探索阶段。上海市从国企改革的总体要求出发，把外部财务监督作为建立健全国有资产营运和监控机制的组成部分，并通过外派财务总监的形式予以体现。通过近三年来的实践和探索，初步实现了上海市委、市政府提出在"面上扩大、点上突破、质上提高"的阶段性目标，取得了较为明显的成效。主要表现为：初步建立了良好的推进财务总监委派制度的工作机制；初步探索和形成了一些规范、有效的财务总监委派模式；财务总监的业务培训工作日趋规范化和制度化；财务总监的功能和作用得到初步发挥。
 
　　2.财务总监的职责不是简单的监督，也参与企业经营管理，从而有利于实行事前、事中、事后的全过程监督。上海市将财务总监定位为"对公司财务活动和会计活动进行管理和监控的公司高级管理人员"。他们认为，纯粹的外部监督并不能完全达到对企业财务监控的目的，必须将企业的管理与监督有机事融合在一起，强调管理中的监督，监督中的管理。因此，上海市规定，财务总监除了组织和监控企业的日常财务会计活动外，还积极参与企业的重大经营决策，对经批准的各类预算执行情况进行严格监督，对企业内部所属财务会计人员进行管理和指导，并定期向董事会(或母公司)和监事会报告企业的资产运作和财务运行情况。为了保证财务总监的职责到位，上海市要求委派财务总监的单位都实行"单轨制"，即已经委派财务总监的，不再设置职责总会计师岗位，以避免职能的重复交叉和不必要的矛盾，财务总监是总会计师制度的涵盖和延伸。从实际效果来看，由于财务总监通过定期向委派机构报告所在企业的财务状况、经营成果以及重大投融资等情况，使政府部门可以在事中进行监督管理，避免待企业发生重大损失时才暴露问题的情况现再次发生。

　　3.试行委派财务总监制度也存在关系不顺、职责不明等问题。上海市试行委派财务总监折做法，取得了一定成效。但由于该制度尚处起步阶段，不可避免地存在一些需要解决的问题。一是财务总监与总会计师的关系不够明确，未在法律上确定财务总监的地位与总会计师的关系。《会计法》要求企业设置会计师，从上海市的实际实施情况看，财务总监代行总会计师职责，财务总监与总会计师只是名称不同，实质内容相同。但由于相关会计法规未明确，因此，在实施过程中引起不少疑问。我们认为，在修改《总会计师条例》时，可以考虑将财务总监视同为总会计师。二是财务总监的职责定位不明确。财务总监是企业内部管理制度的一种方式，还是与企业外部监督的一种形式，在实践中存在不同的看法。我们认为，财务总监应当致力于企业的内部管理，不能把财务总监制度作为纯粹的外部监督制度。三是财务总监与单位设置的主管会计工作的副总经理在工作上存在冲突和不协调，还有些单位领导对财务总监委派制度缺乏认识，给财务总监开展工作带来一定困难。我们认为，会计委派制试点在实践中存在一些阻力和不同认识也是可以理解的，这就需要加以宣传和疏导。 

　　二、浙江省主要在行政事业单位推选会计委派制度，目标是管好用好财政预算资金

　　(一)基本情况

　　自1999年浙江省金华市对行政事业实行集中会计核算的做法被新闻媒体公开报道后，浙江省纪委、省财政厅对金华的做法进行了认真总结并进行推广。2000年初，省政府决定在全省推广金华市的做法。

　　根据省政府的要求，省财政厅在与有关部门进行协商，最后选择医疗卫生单位作为省级试点单位。之所以省级医疗卫生单位先行试点会计委派制度，主要出于两方面考虑：一是医疗卫生体制改革正不断深入，加强财务监督适得其时。医疗卫生单位作为事业单位，执行"核定收支、定期或定项补助、超支不初、结余留用"的预算管理体制，这些单位作为自主管理和运行的独立法人，其自主权越来越大，事业收入也得到较快增长，相应地，作为单位负责人可以自主调配的资金也越来越多。随着国家卫生体制改革的不断深入，卫生行政主管部门的职能由办医疗转为管医院，国家对医院在经营管理上的直接干预越来越少。在这种情况运行就显得尤为必要。同时，《会计法》规定单位负责人是第一责任人，而医院负责人通常是医学方面的专家，由于不熟悉财务会计政策，经常发生违法违纪问题，因此也需要有较高素质的财务会计人员参与经营管理。二是医疗卫生部门的所属单位相对较少，试点工作容易运作。为此，浙江省卫生厅与财政厅联合发布了《浙江省省级医疗卫生单位总会计师和财务科长委派制实施办法(试行)》，决定在5家省级医疗卫生单位进行会计委派制度试点。

　　浙江省医疗卫生试行会计委派制度的基本做法是：会计委派制度试点工作由省卫生厅和财政厅负责，以省卫生厅为主；按照财务隶属关系，实行"谁管理、谁委派"的原则；委派范围为省级医疗卫生单位，对象为财务科长(含副科长)，大型综合性医院设总会计师；委派会计人员的人事、工资、福利、业务、培训、业绩考核等由"管理中心"统一管理。目前，通过考试、考核、培训等程序，选拔了一批具备条件的会计人员，其中：已向5个单位委派了5名总会计师(经卫生厅党组讨论通过)，并对这些单位的下属18个单位委派了24名财务科长或副科长；委派的会计人员的任期为4年(这些单位的原会计机构负责人自委派人员到任后自动免职)。为了保证委派会计人员能更好地履行职责，卫生厅制订了总会计师和财务科长(副科长)岗位目标责任书。到我们去浙江调查的6月18日，省卫生厅委派的总会计师和财务科长已就任三周。

　　(二)委派单位及委派人员对会计委派制度基本持赞成态度

　　在调查期间，我们走访了浙江大学医学院附属第一医院，就浙江省医疗卫生单位实行总会计师和财务科长委派制的运行情况与有关人员交换了意见。

　　浙江大学医学院附属第一医院院长认为，医疗制度改革后，病人要选择医院，医院就有竞争意识，实行医疗保险的病人对药费的价格有不少反映，因此，需要进行相关的成本核算；另外，医院过去会计没有很好地为领导作好参谋，没有起到把关的作用，也出现过一些问题。医院领导基本都是医疗方面的专家，对财务会计不熟悉，有可靠、专业好的总会计师和财务主管，我们也可以放心。总会计师上任三个星期后，我们原来我们已经熟悉的但不规范的做法，提出了意见，并且要求我们改进，这对于我们更好地执行《会计法》，真实完整地反映医院的财务状况和经营成果有很重要的意义。

　　委派在浙江大学医学院附属第一医院的总会计师认为，实行总会计师和财务科长委派制度，走出了财务会计的旧框框，对总会计师和财务科长提出了更高的要求，也带来了压力。上任三周，医院领导非常支持，感到压力很大，只有做好，否则有负众望。

　　(三)我们的看法

　　浙江省推广金华市会计核算中心的做法，并在省级医疗卫生单位先行试点，态度积极，步伐稳妥。由于试点工作刚刚启动，还谈不上更多的经验和成效。对浙江省的做法，我们有以下几点初步认识：

　　1.浙江省将会计委派制度试点的重点放在行政事业单位的财务资金管理上，这与当前整顿财经秩序、加强财政资金管理的要求是一致的。目前，财政管理体制改革正在深化，随着部门预算管理、集中支付制度等的实施，在行政事业单位试行会计委派制度将面临如何与新的财政管理体制相衔接问题。 

　　2.浙江省将会计委派制度试点主要信托业务主管部门，这是一种有益尝试，可以大大缓解财政部门"统管"的压力。浙江省在医疗卫生单位试行会计委派制度主要依托卫生厅的力量，财政部门积极支持。省财政厅长认为，按照财务隶属关系，由部门开展会计委派制，既可以调动业务主管部门的积极性，又可以避免全部由财政部门管理所带来的诸多协调事宜，避免将矛盾直接对着财政部门。