积极探索突出重点不断推进财务总监委派

    为促进国有企业加快建立现代企业制度，健全公司法人治理结构，加强财务会计管理和监督，完善监管体系，防范金融和财务风险，上海市委、市政府从深经改革的全局出发，高度重视会计委派工作，并将此项工作作为重要抓手，明确要求对国有企业和重点事业单位实行财务总监委派制度（含财务会计主管委派，不同）。自1997年以来，上海市结合国有企业改革与发展的实际，根据《公司法》和《总会计师条例》的有关规定，充分借监国际上公司制企业财务监管的成功经验和通行做法，在制度建设方面作了一些有益的探索，取得了一定的成效。最近，中共中央办公厅、国务院办公厅在印发的《深化干部人事制度改革纲要》中提出，要在国有企业中推行财务总监委派制度，财政部、监察部也下发了《关于试行会计委派制度工作的意见》这对上海市进一步开展财务总监委派工作提出了新的要求。现将上海推行财务总监委派的有关情况及下一步的工作打算汇报如下：

　　一、上海市推行财务总监委派的基本情况

　　（一）加强制度建设，规范财务总监委派管理

　　1、制定了本市国有企业财务总监管理规定。为强化国有企业财务监控，完善企业法人治理结构，按照市委、市政府提出的工作要求，1997年底，市委组织部、市财政局和市国有资产管理办公室联合下发了《上海市国有企业财务总监管理暂行规定》，提出了本市国有企业实行财务总监委派制度的工作要求，明确规定了财务总监的任职资格和工作职责，为指导本市率先开展财务总监委派工作起到了重要作用。

　　2、制定财务总监资格认定管理办法。为了国强对财务总监任职资格，不断提高财务总监的整体素质，1999年11月，上海市委组织部和上海市财政局联合下发了《上海市国有企业财务总监资格认定管理暂行办法》（沪财会[1999]212号文），就财务总监的任职资格条件、任职资格的审查、认定与管理及任职资格的取消等作出了明确的规定，规范了上海市财务总监资格的认定工作。 

　　3、根据所有制性质和产权关系，对乡镇企业实行会计委派制度。按照市委、市政府在1998年2月9日党风廉政建设大会上作出的在本市乡镇企业全面推行会计委派制度的工作要求和部署，市监委、市农委与市财政局于1998年10月联合下发了《关于本市乡镇企业全面推行会计委派制度的若干意见》，对本市乡镇企业实行会计委派制度的意义、原则和工作要求提出了原则性意见。会计委派制度对加强乡镇企业的财务管理、深化农村集体经济改革、促进多种所有制经济共同发展、推进乡镇企业党风廉政建设方面都有十分重要的作用。

　　4、制定了财务总监管理的相关具体规定。最近，我们根据财政部与监察部联合印发的《关于试行会计委派制度工作的意见》（财会字[2000]12号）文件的精神，结合上海的实际情况，与上海市监察委员会联合下发了《关于转发财政部、监察部<关于试行会计委派制度工作的意见>及本市进一步推进会计委派工作意见的通知》，对会计委派的方工、国有企业全面推行会计委派制、行政事业单位试行会计委派制以及加强对财务总监任职资格认定等问题作出了明确规定，有助于进一步规范会计委派工作。同时，上海市财政局还针对由市财政局委派财务总监管理的实际，专门下发了《关于市财政局委派财务总监若干问题暂行规定的通知》，进一步规范了市财政局委派财务总监的管理体制、工作职能、工作制度和工作关系。 

　　（二）理顺产权关系，确立了财务总监委派的基本模式

　　由于会计委派是一个新生事物，尚处在探索阶段，因而试行之初，委派模式多种多样，不够规范。随着实践的拓展和认识和深化，我们在财务总监委派制的实施过程中，根据公司、企事业单位组织结构和资金运作目标的不同以及产权关系的不同特点，逐步规范财务总监委派方式，主要形成了以下三种财务总监委派模式：

　　模式I：董事会委派方式。对于公司法人治理结构较为健全的国有控股公司、股份有限公司、有限责任公司，其财务总监（或财务会计主管）由公司董事会向公司管理当局委派，直接对董事会负责，以加强对企业经理层的监督与指导，使董事会的各项重大决策得以有效实施，确保公司的生产经营活动规范有序地进行。

　　模式II：母公司委派方式。对于各控股（集团）公司，根据资产纽带关系，由母公司向其全资和控股的子公司委派财务总监，确保母公司对被投资企业的财务状况、资金运作情况的掌握和监控。

　　模式III：政府授权财政部门委派方式。对于政府出资的投资公司、政策性亏损财政补贴的公司、使用财政性资金数额较大的重要企事业单位和基建项目由政府授权财政部门委派财务总监，确保政府财政性资金的有效使用和安全运行。 

　　（三）建立健全对财务总监的日常管理措施，强化日常管理

　　我们在财务总监委派制的实施过程中，按照市场经济的原则和政府职能转变的要求，本着"谁委派、谁管理"的原则，将财政部门的工作重点放在抓好财务总监委派的宏观管理和总体规划，规范财务总监的委派和管理方式，加强任职资格认定管理等几个方面，探索财务总监委派的新领域，不断提高财务总监委派效果。具体地，市财政局主要围绕以下四个方面开展工作：一是资格认定，二是定期年检，三是专业培训，四是对由财政部门直接委派的财务总监的直接管理。 

　　1．资格认定

　　为了确保财务总监的业务素质与政策水平，财务总监的任职资格实行由政府部门认定的办法。按照《上海市国有企业财务总监任职资格认定管理暂行办法》的规定，上海市财政局会同市委组织部及有关部门和专家共同组成评审委员会，统一对上海市财务总监的任职资格进行认定。只有符合任职条件并通过资格认定的人员，方能担任财务总监。担任财务总监的主要条件有：具备经济管理类中级以上职称；具备除会计系列外其他经济管理类中级以上职称的人员，其累计财务、会计和审计专业工作经历一般不低于五年；原则上应具有担任大中型企业财务（审计）部门或其他相同层次经济管理部门的负责人三年以上经历；在规定的时间内参加并完成市财政局、市委组织部组织的财务总监业务培训和资质评价，并取得相应证书。

　　2．人事、档案、供人关系管理

　　人事、档案、供给关系管理的基本原则是"谁委派、谁管理"。具体地：在董事会委派模式下，财务总监由董事会聘任、续聘或解聘，决定其应享有的工资薪金、福利待遇、奖金、荣誉等；在母公司委派模式下，由母公司统一管理财务总监的组织人事关系、工资福利待遇等；在政府委派财务总监方式下，财务总监的行政、组织、供给关系均由市财政局下属的财务会计管理中心统一管理。 

　　3．报告制度

　　为确保委派人员职责到位、考核有方，充分发挥应有职能，派出的财务总监均应向其委派机构负责，定期或不定期地向委派机构报告其职责履行情况。财务总监报告分为定期报告和重大事项即时报告两种。定期报告应全面地报告任职单位遵守财务会计及相关财经法律、法规情况、财务总监职责的履行情况、派出单位财务状况及其发展趋势等；重大事项即时报告则是指财务总监应及时地向委派机构报告任职单位所发生的对其财务状况、经营成果及长期发展等方面有重大影响的经济业务事项，如重要资产的处置、合并、收购、经营方向的重大调整等，以便将财务总监派驻单位在生产经营方面的重大变化处于严密、及时监控之下，做到及时预警、防患于未然。

　　4．年检、考核和培训

　　财务总监每年应接受财政部门统一进行的特别年检。年检的主要内容包括：执行国家法律法规的情况；企业内部监督制度建立和执行情况；对参与企业和单位内部重大决策和财务会计信息真实性所承担责任的情况；参加培训的情况等。委派机构根据年检的结果负责组织实施对财务总监的定期和任期考核，按照财务总监的职责履行情况，对其工作业绩和业务能力做出鉴定。财务总监的考核情况纳入人事档案管理，作为其续聘、解聘及奖惩的重要依据。另外，根据特别年检的要求以及有关规定，财务总监每年还应参加规定的专业培训，以不断更新知识，提高政策和业务水平。
 
　　5．任期与轮换

　　财务总监的任期一般为三年。由政府委派的财务总监原则上不得在同一单位连任，任期届满后根据考核情况轮换；由董事会聘任或母公司委派的财务总监，其轮换制度可由董事会或母公司根据实际情况决定。

　　为了加强对财务总监的日常管理，经市政府批准，市财政局于2000年4月成立了"上海市财务会计管理中心"，主要职责是接受市财政局委托，具体实施对市财政局直接委派财务总监的管理。 

　　（四）强化业务培训，不断提高财务总监业务素质

　　为了不断提高财务总监的业务素质和管理能力，由市财政局、市委组织部、上海国家会计学院共同建立了系统的财务总监培训制定，按照与国际接轨的财务总监培训模式，基本形成了一个比较专业化、正规化、现代化的教育培训基地。到目前为止，已举办四期财务总监培训班，培训学员420名。

　　二、上海市实施会计委派制度取得的主要成效

　　近年来，在市委、市政府的领导下，本市按照构建符合社会主义市场经济体制要求的财务监控机制，遵循有利于完善企业法人治理结构，有利于促进企业经营机制转换，有利于实现对企业全过程的动态监控，有利于与国际惯例接轨的原则，大力推进财务总监委派。本市各市属工作、商业、外贸、建设等系统和区县政府，按照市委、市政府的统一部署，把推行财务总监委派制度提到重要议事日程，予以重视，取得了明显的成效。经统计，截至目前为止，本市各类企事业单位已委派或聘任财务总监150多人，委派财务会计主管人员2500多人，其中财政部门委派的财务总监人数约75人。

　　财务总监委派制度的实施，有力地促进了本市财务会计秩序的好转，推进了国有企业改革和脱困的步伐。一是，从近期开展的财务会计专项稽查总体情况看，上海市重点国有大中型企业和上市公司的财务会计信息量有了较大改善。二是，国有企业的内部财务监控力度明显加强，内部控制制度逐步完善，带动国有企业经济效益显著提高。三是，财务总监委派制作为法人治理结构的一个重要组成部分，对完善企业法人治理结构、确保国有资产保值增值也具有重要的意义。四是，财务总监委派也是从源头上遏制腐败，加强党风廉政建设的重大举措。 

　　三、目前财务总监委派制存在的一些问题及我们的看法

　　虽然我们为推进会计委派做了一些工作，也取得了初步成效，积累了一些经验，但会计委派毕竟是改革过程中出现的新生事物，从总体上讲尚处于探索阶段，不可避免地存在一些问题和不足，需要在今后的工作中进一步规范和完善。一是财务总监与总会计师的关系还不够规范，特别是由于在新《会计法》中对财务总监的地位未予明确，使很多人对财务总监制度存在诸多疑问。二是对财务总监的职责定位存在较多的争论。我们实践中的财务总监制强调内部管理与监督的有机结合，而也有一种观点认为，财务总监委派制是一种与企业管理当局相对立的外部监督形式，三是财务总监与主管财务的副总经理的关系未理顺，实际工作中矛盾较多；四是对《国有企业监事会暂行条例》实施后，财务总监存在的必要性存在疑问；五是随着我国预算管理体制的改革不断深化，国库集中拨付制实施后，对于在事业单位进行财务会计主管委派的必要性也有不同的看法。我们认为，财务总监委派制作为我国深化改革的一项重要举措，应该将财务总监委派制视为改革措施的一个有机组织部分，从改革的全局出发，用发展的眼光去分析问题和解决问题，不能孤立地看待财务总监委派制。因此，本着上述原则，根据我们的工作体会，对上述问题我们有如下基本看法： 

　　1．对国有企业实行财务总监委派是会计委派制度的重要形式

　　为维护公司的所有者权益，强化企业日常财务活动的过程监控，在明确企业产权关系的前提下，实行财务总监委派制度是国际上通行的加强企业财务监控的有效方法和重要措施。在我国，实行财务总监委派制度最早出现在部分外商投资企业。随着我国经济体制改革的深化和国有企业加快建立现代企业制度，国有企业通过改革、改组、改造和加强管理，逐步成为国有资本控股、参股的多元投资主体。在这种背景下，为尽快构筑现代企业法人治理结构，加强国有企业财务监控，从源头上预防和治理腐败，上海市大胆探索，在全国较早试行了财务总监委派制。上海市所实施的财务总监委派制度有以下三个主要特点：（1）投资主体委派财务总监，由董事长提名，董事任命，代表投资主体，体现出资方利益。财务总监的工资、福利奖励等由董事会考核和管理。（2）实行双向负责制度，即财务总监对公司董事会和总经理负责，并主要对董事会负责。工作重点主要是预防内部人控制，对企业违法违纪行为有权及时向董事会报告，对重要财务事项建立总经理和财务总监联签制度。（3）参与企业生产经营全过程，实施事前、事中、事后全程监控。因此，以财务总监委派为主的会计委派制度是一项以产权关系为纽带，既具有监督职能，又具有内部管理职能，突出为产权主体服务的财务监控制度，是一种适用于多元投资主体的公司制企业的财务监控模式。上海市在财务总监委派过程中所实行的各种模式，均以市场经济体制和现代企业制度所要求的产权明晰为基础，强调出资人对企业经营活动的财务监控，符合《公司法》和《会计法》关于公司治理框架和财务监管和基本原则。 

　　总会计师制度在我国实施较早，其与目前财务总监委派制度在人员任命方式、职责地位、所代表的利益及职权范围等方面有所不同。《总会计师条例》规定"总会计师是单位行政领导成员，协助单位主要行政领导人工作，直接对单位主要行政领导人提名，政府主管部门任命或者聘任。"因此，总会计师属于企业经理班子成员，其人事、行政和工资关系均隶属企业，工作重点是协助部经理领导本企业的财务会计工作，侧重于企业的会计核算、内部控制和日常管理。 

　　从上海市所实行的财务总监委派制度情况看，财务总监的职能基本涵盖了《总会计师条例》所规定的总会计师的各项职能，因此在实行财务总监委派的企业中，为避免职权重叠，原则上在企业经理班子中不再设立总会计师。随着国有企业改革的不断深入，国有企业将加大布局调整和战略改组的力度，国有企业投资主体多元化，实行法人治理的公司制改造将是一种发展的趋势。为此，在国有企业中强化财务监控，推行以财务总监委派制度为主要方式的会计委派制度是比较切实可行的选择。同时，为了使《总会计师条例》更好地适应国有企业改革与发展的新情况，建议在适当的时候修改《总会计师条例》，明确财务总监的法律地位。 

　　2．试行会计委派制度有利于完善监事会对国有企业的财务监督

　　根据党的十五届四中全会精神，为从体制上、机制上加强国家对国有资产的有效监督，国务院颁布了《国有企业监事会暂行条例》，标志着以财务监督为核心的监事会制度逐步完善，同时也是一项加强财会监督的重要举措。

　　监事会制度的主要特点是：监事会由各级人民政府派出（国有重点大型企业监事会由国务院派出，国务院不派出监事会的国有企业由省、自治区、直辖市人民政府派出），直接对派出的各级人民政府负责，代表各级人民政府对国有资产保值增值状况实施监督；监事会与企业是一种监督与被监督的关系，监事会不参与、不干预企业的经营决策和经营管理活动；监事会以财务监督为核心，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，对企业的财务活动及企业负责人的经营管理行为进行监督，目的是确保国有资产及其权益不受侵犯。

　　由此可见，董事会（包括投资主体）委派的财务总监和监事会都是以财务监督为核心，是公司法人治是结构的不同层次和重要组成部分。但监事会对国有企业监督的层次更高，监督对象既包括董事会，也包括经营管理层，当然还包括财务总监。而财务总监则是受董事会委托，代表出资主体，主要实施对企业生产经营活动的监督；财务总监委派制度强调监督与管理相结合，将监督寓于管理之中。上海市在实行财务总监委派制度时明确，财务总监应定期向监事会报告公司的资产运作和财务情况，并接受监事会的质询。由此形成相辅相成、内外结合、管理与监督并重，从制度上不断完善的国有企业监督约束机制。

　　3．会计委派制度是国库集中支付制度的有效补充

　　借鉴市场经济国家通行的国库集中支付制度，是我国财政支出管理制度和预算执行管理制度的重大改革。通过实施国库集中支付制度，加强预算监督，对于加速预算资金周转、提高资金使用效率、防止预算资金改变预定用途、加强财政政策的宏观调控和实施力度、从源头上治理腐败都具有重要的意义。 

　　实践中我们体会到，会计委派制度是国库集中支付制度的有效补充，对于完善国库集中拨付制度、更好地加强对预算资金的各环节的监督都非常重要。（1）国库集中支付制度解决了预算资金支付环节的控制问题，可以从源头上控制预算资金的使用方向，提高使用效率。但是，如何对使用财政性资金数额较大的单位和项目，以及对财政资金到位后的日常管理和监控问题，仅依靠国库集中拨付制度还不能完全解决。财政部门通过对这些单位和项目实行财务会计主管委派制度，一是，可以使财政监管深入到预算编制的各环节，具体参与和了解预算编制及用款情况，并通过实施包括零基预算和部门预算等预算编制的新方法。进一步细化预算编制，明确预算资金的用途和使用方向，从根本上提高预算的科学性和准确性。二是，财政部门实行会计委派制度后，委派的财务会计主管可以加强对预算单位日常的财务管理，加强预算资金拨付到位后的管理和监控，规范资金使用和日常管理，提高财政资金的使用效率，提升公共服务水平。（2）国库集中支付制度改革是一项非常复杂的系统工程，涉及财政、国库和银行等几个方面管理、体制、技术的重大改革，同时还需要建立先进的财政支付信息系统，不可能一蹴而就。这就决定了在目前情况下，国库集中支付制度的覆盖范围还比较有限，预算资金的拨付和使用绝大多数依然是按传统方式运转。通过加快推行会计委派制度，既可以加强对预算资金的管理和使用，也可以为今后不断扩大国库集中支付制度实施范围创造良好条件。

　　四、进一步推进会计委派制度的主要打算

　　按照中纪委四次全会精神、国务院关于深化人事制度改革的要求及财政部和监察部《关于试行会计委派制度工作的意见》的精神，上海市将进一步加大会计委派制度的实施力度，继续扩大会计委派制度的实施范围，并不断规范会计委派制 度的运作方式，提高会计委派制度的实施效果。

　　1、继续加大力度，在国有企业中全面实施财务总监委派制度

　　按照中央提出的要在国有企业中推进财务总监委派制度的要求，根据近年来本市财务总监委派制度的实施情况和工作基础，打算在董事会机构及职能健全的国有资产授权经营的国有独资公司、国有资产控股的有限责任公司、股份有限公司，全面实行由董事会聘任财务总监的办法。同时，我们还要进一步建立健全财务总监委派的各项配套制度，规范运作，切实加强财务监控，确保财务会计信息质量。 

　　2、对党政机关、事业单位试行财务会计委派

　　2000年召开的中纪委第四次全会和国务院第二次廉政工作会议明确要求在党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权执行收费或罚没职能的事业单位继续试行会计委派制度。据此，本市准备按照现有的管理体制实行分级委派办法。市财政局已与市纪委、市监委研究拟定了首批由市财政局委派财务会计主管人员的10个单位，报经市政府批准后，予以实施。在实施过程中，要与实行"收支两条线"管理、加强预算管理等有机结合起来，使之相互促进，形成整体效应。对区县属有关事业单位由区县政府比照办理。

　　3、加快建立本市财务总监任职资格认定组织机构 

　　为了加强对本市财务总监任职资格认定的管理和领导，进一步规范本市财务总监委派制度，全面提高本市财务总监的综合能力，经市领导同意，上海市市正着手成立由市领导亲自挂帅的"上海市财务总监任职资格认定工作指导委员会"（包括下设的市财务总监任职资格认定办公室）和"上海市财务总监任职资格认定专家咨询小组"，共同组成上海市财务总监任职资格认定组织机构，进一步规范财务总监资格认定工作，把上海市的会计委派工作再推进一步。根据市领导的有关工作要求，我们已经拟定了"上海市财务总监任职资格认定专家咨询小组"管理办法，邀请中外专家对上海市会计委派工作进行专家咨询和指导，借鉴国际经验，不断规范运作，力求提高实效。