关键词：会计委派制、国有企业、财务监督
近几年来，我国一些省市、地区为了加强国家行政事业单位、国有企业和国家控股企业的财务监督，不断探索国有资产管理的有效形式，陆续进行了会计委派制的改革试点工作。会计委派制作为我国会计人员管理体制改革的新思路，即国家政府部门和产权管理部门以所有者身份，对行政事业单位、国有企业等的总会计师、会计机构负责人和会计主管人员进行委派，监督派驻单位的资产经营和财务管理的一种会计管理制度。从试点所反映的情况来看，成绩和问题同在，赞扬和批评均有。那么，为什么我国在现阶段要实行会计委派制？现阶段实行的会计委派又存在哪些问题？会计委派制的前景又如何？本文在此作了初步探讨，认为会计委派制在我国现阶段对国有企业来说只是权宜之计，会计委派制最终是不适应企业的。
一、现阶段我国国有企业为什么要实行会计委派制
目前，我国财务会计监督划分为三个层次，即单位内部监督、政府财政部门监督和社会审计监督。概言之，无非是两个方面，一个是内部监督，一个是外部监督。而作为外部监督的会计委派制从试点情况来看应是政府财政监督的一种强化形式，那么目前强化这种外部监督的原因主要是以下几个方面：
1、单位内部监督的失效，导致会计信息的失真。现阶段我国现代企业制度尚不完善，产权关系尚不明确。在经济体制转轨过程中，一些国有企业出现了“厂长成本”、“两本帐”和“小金库”现象，一些行政事业单位预算外资金管理相当混乱，导致国有资产大量流失，严重损害了作为所有者国家的利益。那么作为国有资产所有者的代表——政府，在没有统一的制约机制去监督企业，对国有及国有资产占控股或主导地位的企业委派财务总监或总会计师不失为一种有效的办法。
2、单位外部监督的乏力，导致各种违法乱纪行为的蔓延，腐败现象难以遏制的局面不断出现。作为我国外部监督的一个方面——社会审计监督于二十世纪八十年代才得以恢复，到目前为止历时还只有二十来年，虽然其业务领域不断扩大，在社会经济生活中的作用日益显著。但和社会主义市场经济的发展相比还不相适应，主要表现是：一方面目前我国社会审计人员的经验欠缺，整体素质水平不高；另一个方面专业标准制度还不完善，职业规范体系还不完备，与国际惯例还有一定差距。特别是某些社会审计人员法制观念不强，与被审计单位串通一气，合谋舞弊，故意出具虚假审计报告，致使会计信息失真现象得不到揭露和遏止，严重扰乱了经济秩序，损害了投资者、债权人和有关方面的利益。当然社会审计监督水平的提高和促进取决于各个方面的因素，还需要一个过程。在这种情况下，强化外部监督的另一方面——财政监督似乎是理所当然的一种选择。而要强化财政监督，只有从源头上抓起，因为各种腐败和贪污犯罪等经济案件往往都与单位的财会工作密切相关，抓住了会计监督这一环节，就能控制源头。因此，党中央决定在行政事业单位和国有企业及国有资产占控股地位或主导地位的企业实行会计委派制。
3、监督可以减少经营者违背股东意愿的行为，但不能通过监督解决全部问题。那么，防止经营者背离股东利益的另一条出路是采用激励报酬计划，使高级经理人员分享企业增加的财富，鼓励他们采取符合企业最大利益的行动，如企业盈利率提高或股票价格提高后，给经理人员以现金、股票奖励。但我国目前的激励机制还不完善健全，形式较单一，不能起到真正的作用，如我国对国有企业经理人员先后采取过“月薪制”、“年薪制”和“年薪+奖金”等激励措施，均由于种种原因而未能达到目的。现在又出现了一种新的激励机制——股票期权制，这是一种较好的激励机制，能较好地将经营者的目标和所有者的目标统一起来。但我国真正在国有企业中推行股票期权制还尚需时日，因为一些基本条件还不具备。所以就目前来看加强财政监督是一种理想的选择。
二、现行的会计委派制存在的主要问题
会计委派制试行两年多以来，取得的成绩是明显的，表现在：第一是加强了国有资产管理，在一定程度上防止了国有资产流失；第二是提高了会计信息质量，规范了会计基础工作；第三是有利于加强对财政资金的管理，降低了行政运行成本，第四是有利于发挥会计的监督职能，有助于从源头上治理贪污腐败，促进廉政建设。但是正如其他新生事物一样，会计委派制在实际工作中还存在许多问题需要研究解决。
1、会计委派制缺乏法律依据
《全民所有制工业企业法》、《企业转换经营机制条例》等法律法规中明确规定：企业依法拥有人事自主权，其中当然包括单位的财务人员。新《会计法》第三十六条明确规定，各单位应根据会计业务需要，设置会计机构，或在有关机构中设置会计人员并指定会计主管人员。在第二十九条又规定：会计机构、会计人员对依法不能自行处理的事项，应立即向单位负责人报告，请求查明原因再作处理等等。所有这些，都是法律赋予单位负责人的用人自主权。与此权利相对应，《会计法》第四条明确规定了单位负责人对单位会计工作、会计资料的真实性、完整性负责的法律义务，使单位负责人的权利与义务相匹配。而会计委派制与上述法律法规是相矛盾的。
2、会计委派制人员的性质和地位问题
在委派财务总监的形式中，接受委派的企业集团很多都采取“下管一级”的做法，即由集团总部（总公司或母公司）向下属企业或子公司委派会计人员，比照财务总监的做法对下属企业或子公司进行控制和监督。作为单位负责人仍应对本单位的会计资料的真实性和完整性负责，被委派的会计人员必须在单位法定代表人的领导下进行工作。但是由于委派人员身份特殊，代表公司行使对企业的财务监督职能，这无形中就把他们推到了企业的对立面，使委派人员在被委派单位陷入非常孤立被动的局面，造成财务负责人委派制在“管”和“用”有脱节，与公司“统管统派”的管理思想相矛盾。
3、委派人员的素质有待提高，但缺乏配套的制度和措施保证
作为委派的会计人员是国有资产的第二代表人，其素质要求相对应该更高。但实际中某些被委派的会计人员其素质却不尽如人意，表现在：一是业务技能有待提高。普遍存在“三多三少”的问题，即半路改行多，科班毕业少；简单记帐多，精通业务核算少；手工记帐多，懂会计电算化少。虽然委派会计经过严格挑选，但业务技能参差不齐，或多或少存在缺陷，全面发展的不多。二是职业道德有待提高。虽然对委派会计明确了职责权利和义务，但一些委派人员受人情因素的影响，对违法及乱开支的问题，睁一眼闭一眼，不愿履行监督职责。而会计人员委派的后续管理制度没有相应跟上来，那么委派制的预期效果自然也就难以达到。
三、会计委派制的发展前景
实行会计委派制对于强化国有企业领导人员监督约束机制，促进廉政建设，有效遏止各种违法乱纪行为，确保会计信息的质量，建立健全国有企业财务监督和约束机制，提高财务人员素质和企业经营管理水平具有特别重要意义。但随着我国现代企业制度的建立，社会主义市场经济体制的逐步完善，产权关系的理顺，会计委派制对国有企业来说是不适合的，只适应于以党政机关、财政拨款的事业单位及有政府授权收费或罚没职能的事业单位。理由如下：
1、现代企业制度要求企业自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束，政企分开是其核心内容，会计委派制下实质上是政府委派会计，将会计作为国家行政机关的延伸，依然是计划经济体制下传统的会计模式，即“国家权益观”。此外，现代企业投资主体多元化，会计服务的对象除了政府部门以外，还有其他的投资者、债权人及社会中介机构等。如果仍然实行会计委派制，现代企业制度的两权分立又将成为一句空话。
2、会计监督作为企业内部监督的一个重要部门在现代企业中起着非常重要的作用。会计人员作为企业领导的参谋应对本企业的业务活动了如指掌，才能协助经营者制定财务战略和预算，合理组织筹资和投资，正确进行利润分配，以保证企业经营目标的实现。而会计委派制由于实行人员轮换，对本企业的业务活动了解需要一个较长的过程，当他了解得较详细时又要轮换了，所以难以提出一些好的建议。另外，又由于会计委派制将会计推到企业的对立面，使经营者与会计人员之间的配合难以开展，企业的生产经营状况也就可想而知了。
3、随着外部监督——社会审计监督的逐步完善，国有企业除了内部会计审计监督和财政监督以外，更多地依靠社会审计监督来解决。按照制度经济学理论，监督者和被监督者之间应该在形式上和实质上是独立的，即监督者在经济上、组织上应独立于被监督者。而会计监督作为内部监督有其合理必要的一面，但也有其严重的局限性，即组织上、经济上是依赖于经营者的。因此，会计信息的失真不能单纯依靠强化内部会计监督来完成，而更应强调外部监督，才能标本兼治。
4、会计委派制不符合国际惯例。我国即将加入世贸组织，作为经济活动单元的企业应按国际惯例经营，特别是会计信息方面更应与国际惯例相符。国际上，市场成熟的国家基本上都是由政府来行使通用会计规则（如公认会计准则）的制定权，由企业自己行使企业内部会计政策的选择权，由独立、客观、公正的注册会计师行使对企业是否遵循通用会计准则和是否适当行使企业内部会计政策选择权的监督权，如美国财务会计准则委员会认为，企业管理当局编制对外财务报告的首要任务，是传输信息供别人使用，英国会计准则指导委员会认为，企业管理当局对公司报告的编制和提供负有最终的责任。随着我国社会主义经济体制的逐步完善成熟，企业的监督机制也应向国际惯例靠拢。
由此可见，对国有企业实行会计委派制在现阶段有其存在的必然性，但只是权宜之计。随着我国国企改革的深化。企业内部监督机制、激励机制和企业外部社会监督机制的逐步完善，社会主义各项法律、法规的健全，各种违法违纪行为会得到有力的遏止和处罚，会计失真的现象终将得以扭转，会计委派制在国有企业中终会取消。
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5、荆铭攀、杨瑾 国有企业推行财务总监委派制度探析 财务与会计导刊 2001/6
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7、段景泉 新《会计法》与政府部门监督 《会计法》电视讲座
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