关于湖北省试行会计委派制度情况的调查报告

    会计委派制是加强对会计人员的管理，建立健全适应社会主义市场经济要求的新的会计监督约束机制，强化内部监控，堵塞管理漏洞，标本兼治抑制腐败，促进财政监督和党风廉政建设，推进会计管理体制改革的逐步深入的重要措施和步骤。我省从1997年起，开始组织会计委派制试点，经过几年的实践，摸索了一些会计委派制工作形式，总结了一些成熟的经验和做法，取得了初步的成效。截至2000年6月，全省市、州、县(市)都开展了试点工作，试点单位10025个，其中政府直接委派试点单位2132个，有11450名委派会计上岗工作，其中由政府直接委派会计4746个。

　　一、领导重视、组织落实、思想统一、措施得力是我省会计委派制工作制工作顺利开展的关键 

　　(一)领导重视。省委、省政府一直对试点工作予以高度重视，省委书记贾志杰、省长蒋祝平、常务副省长邓道坤、副省长苏小云、贾天增等领导对会计委派制工作作了重要指示和指示，省委常委罗清泉、黄远志同志多次听取省财政厅、省监察厅关于会计委派制试点工作的汇报。1998年4月、1999年1月，省政府分别下发了《关于认真做好会计委派制试点工作的通知》(鄂政发［1998］18号)和《关于在全省粮食收储企业实行会计委派制管理办法的通知》(鄂政发［1999］1号)，随后省纪委、监察厅下发了《关于积极配合财政部门认真抓好会计委派制试点工作的通知》。1999年4月，省财政厅与省委组织部、省监察厅、省粮食局联合下发了《关于认真落实全省粮食行政主管部门实行总会计师委派制的实施意见》，要求进一步加大试点工作力度，进一步加大总结经验和逐步完善工作力度，抓好行政事业单位、乡镇一级行业和企业的试点，建立会计专门管理机构，加强委派会计的管理和队伍建设，加强理论研究和宣传工作，加强组织协调工作。省财政厅厅长童道友、副厅长万民荣对全省会计委派工作作了具体指标。各地党委、政府召开党委会、政府办公或扩大会议，研究部署本地的试点工作。通过听汇报，作动员报告、批示等形式对会计委派制试点工作作了重要指示。市州一级都制发了试点工作方案和文件。整个会计委派制工作真正纳入了各级领导的议事日程。 

　　(二)组织落实。为了抓好会计委派制试点工作，按罗书记、邓省长的要求，1998年3月，省纪委、省财政厅、监察厅抽调专人，联合成立了会计委派制试点工作办公室，办公室设在省财政厅，并在省监察厅调研组。两厅建立了办公室联席会议制度，定期召开办公会议，研究布置全省试点工作，金奖联合到基层调查研究。实践证明，省纪委、省财政厅、监察厅共同开展试点工作，是一种行之有效的组织方式。几年来，两厅互相配合，共同研究，解决了试点工作中的一个又一个问题，保证了试点工作的顺利运行。各地也采用这种方式，工作不断取得进展。全省共有15个地市州和直管市成立了由政府分管领导任组长的试点工作领导小组，抽调人员成立了工作专班。伴随委派工作的深入开展，各地会计局的建立也加快了步伐，现已有44家成立了会计局，其中市级会计局6个，县级会计局38个，还有12个市县在筹建之中，省厅会计局的筹备工作也正在顺利进行。全省会计委派制试点工作正积极、稳妥、健康地发展，显示出了强大的生命力。

　　(三)思想统一。会计委派制试点工作是一项新生事物，对传统会计人员管理体制具有较大的冲击，必须首先在思想上求得共识，排队各方面的顾虑和阻力。为此，我们把统一思想、提高认识作为关系试点工作成败的关键来抓。试点工作办公室金奖组织人员到襄樊、随州、荆门、孝感、仙桃、潜江、荆州、鄂州、宜昌、恩施等地调查研究，督促各地正确认识试点工作的重要性和可行性。各地也采取措施，统一思想，提高认识，特别是单位负责人的认识。经过艰苦细致的工作，全省在下面几个方面的认识逐步趋于统一。(1)省委、省政府决策正确，委派制工作方向正确，符合中央精神，意义很大。(2)委派制工作对当前经济工作、党风廉政建设有较大的促进作用。(3)委派制工作涉及面广，需要在党委、政府领导下，各方面协调配合、齐抓共管。(4)委派制工作政策性强，需要加强制度建设，解决委派人员的后顾之忧。(5)委派制工作既是热点也是难点，需要机构、人员、经费作保证。

　　(四)措施得力。为了推动会计委派制工作。我们采取了一系列措施，一是结合省纪委源头工程，把会计委派制工作与政府采购、收支两条线等源头工程，把会计委派制工作与政府采购、收支两条线等工作有机地结合起来，形成整体联动的态势。二是落实省1号文件精神，把粮食系统会计委派制工作作为全省粮食流通体制改革检查的专门内容进行考核。三是推行已成熟的经验，在1999年全省会计工作会议上，沙市区、宜昌县、东西湖区等了财务集中管理的经验，会议要求全省创造条件在行政事业单位开展会计集中核算。四是召开全省会计委派制工作座谈会，及时总结经验，交流情况，促进工作。五是开展会计委派制信息统计工作，随时掌握全省情况。各地结合本地实际，也采取了行之有效的措施，不断推进试点工作。如襄樊市、荆州市组成督导组，逐县落实委派制工作任务，宜昌市在全市全面推行零户统管办法，黄冈市决定全市统一步调，全面试行委派制。

　　(五)调查深入。一是定期到试点单位调查了解，及时解决试点单位的工作态度，争取各级领导的重视和支持。二是到山西、河南、山东等地考察会计委派制情况，借鉴外地经验，三是聘请全国知名专家教授论证"零户统管"制度，宜昌市召开了声势浩大的研讨论证会，取得了较好的效果。四是争取中国会计学会关于会计人员管理体制改革的理论研究课题，获得成功。五是组织专家教授对已征集的充分认识进行审查，共审查充分认识62篇，其中19篇合格，15篇基本合格，还收集了报刊杂志上发表的论文30多篇，为理论研讨会作了准备。六是组团赴德法考察会计委派制工作，借鉴德法会计管理经验。各地也十分重视调查研究工作，宜城市政府定期到试点单位了解情况，指导工作，还组织了全市委派会计新准则培训班。

　　(六)管理规范。各地在试点过程中注意管理，不断加大会计委派制法规制度建设的力度，以使这项工作健康、顺利运行。一是加强委派会计管理制度建设，对委派会计的职责、权限、待遇、考核(考试)、奖励、惩处等作出规定。如松滋市制定委派会计的工资奖金、职责权限、任免、交流轮换、考试考核等5种制度，对委派会计实行统一政策、统一考核、统一管理。潜江市制定实施细则，对委派会计实行规范化管理。二是加强试点工作的制度建设，对开展会计委派制试点工作的程序、纪委等作出规定。如襄阳县制定了会计委派制工作中的"约法三章"、"十个不能"和"四个硬性规定"，对委派工作实行程序控制。宜城市制定了关于财务审核、重大经济活动审核、人事管理、工资福利管理、奖惩、晋升晋级、定期回访、定期汇报、廉政建设、组织生活、学习培训等11项委派会计管理制度。据初步统计，各地制定会计委派制试点工作的制度达54个种类。

　　二、区别情况、有的放矢，全省探索出许多切合实际有针对性的会计委派形式

　　在会计委派工作中，我省各地根据省政府要求，结合本地实际，在兼顾政府部门对会计人员统一管理的前提下，注意区别国有单位与非国有单位、企业与非企业会计管理人员的不同要求，经过几年的实践，摸索了一些切合实际的会计委派制工作形式，主要有以下八种：

　　(一)直接管理形式。委派对象为单位的财务负责人，主管会计，有的包括出纳。被委派人员的来源，一是原单位，二是财政局现有人员中选派，三是社会公开招聘。委派部门为地方政府。管理体制按照"会计机构不变，会计地位不变，会计职能不变"的原则，对会计人员的人事档案、职务晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理，实行在单位之间定额轮岗制度，一般为三年一轮换。适应范围为行政、事业单位，如公安、检查、法院和教育等部门。代表性的地方是襄樊市、宜城市。

　　(二)主管会计委派形式。委派对象主要是财会负责人、主管会计、有的还包括出纳。这被委派人员的来源主要是原单位，世有从其他单位选派，委派人员的来源主要是原单位，也有从其他单位选派，委派部门是财政和主管部门，一般由政府发文，财政委派。管理体制是按照"统一管理、统一委派、分职任免"的办法，对会计人员的从事档案、职务任免晋升、工作调动、专业职称、工资奖金、福利等实行统一管理。适应范围主要是有国有企业。代表性的试点地方是川市、鹤峰县。

　　(三)财务总监制。委派单位为国有企业和国有控股企业，由财政或财政与国资局(国资公司)联合委派财务总监，财务总监以国有股东代表人身份进入监事会，向出资人负责，独立行使财务管理监督权，并列席公司董事会。财务总监的工资、津贴及奖金纳入财政预算，设立工资基金专户，由财政部门统一管理和发放。试点单位：武汉市、松滋市。 

　　(四)财会集中制形式。武汉市东西湖区政府成立行政事业单位财务会计核算中心，对所属行政事业单位财务实行"集中管理，分户核算"。荆州市沙市区对50余家行政事业单位财务实行集中统一管理。 

　　(五)零户统管形式。宜昌县对乡镇一级行政事业单位(七站八所)在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户，财政统管会计人员、资金结算和会计核算工作，融会计服务和监督管理为一体，推行行政事业单位"零户统管"制度。 

　　(六)"会计楼"形式。基本做法是，把企业会计从内部分离出去，统一在"会计楼"办公，会计工作人员编制根据所属企业规模大小确定，一般分为3-5人，会计楼人员的工资报酬由会计楼负责统一管理发放，类似于代理记账的做法。"会计楼"由市级委管理。适应范围：乡镇企业。代表性地方：仙桃市。 

　　(七)"村账站审"形式。即行政村经济账目由乡镇经管站管理。经管站行政上隶属于乡镇人民政府，市里设有经管局，做法是在村级集体资产所有权不变、奖金独立核算权不变、现金管理权不变、债权债务属村管理不变、扩大再生产和基本建设的自主权不变的重要依据下，分村分组设账，由经管站会计集体做账，统一管理。村出纳每月定期向村经和站会计对口报账，所报凭证，一律实施账前审计。现金收支在村，镇经管站管账不管钱，村出纳管钱不管账，他们概括为一个漏斗向下，一条鞭管理，一个本子到户，一支笔审批的管理办法。乡镇经管站会计人员的报酬由经管站统一支付，经费来源有三个：一是乡镇财政拨款，二是税费手续费，三是村级行政提留。适应范围：广大农村。代表性地方：仙桃市。 

　　(八)内部委派制形式。委派对象为各单位(如农村下属的生产大队、企业或企业集团、事业单位下属的非独立核算单位等)的会计、出纳。被委派人员的来源主要是原单位的会计人员，也有从其他人员中考核选拔。委派部门为农场的、集团总公司、事业单位。管理体制是会计人员持《财会工作上岗证》上岗工作，行政由所在单位领导，业务由财务主管部门领导，其任免和调动则由组织人事部门统一管理。被委派人员的工资、奖金等与工作成绩和考核结果挂钩。适应范围为国有农场、企业集团、事业单位。代表性试点地方：武汉市东西湖区新河农村、武钢集团公司、鄂州市代销社及我省粮食收储企业。 

　　三、会计委派制工作强化了会计核算、监督、决策职能，有效制止了违法行为，收到了明显的效果

　　从全省情况看，委派会计都能在受派单位的领导下，正确处理与委派单位的工作关系，认真履行职责，积极开展工作，严格遵守财务制度，坚持按章办事，收到了明显效果。 

　　(一)强化了会计核算职能，促进了会计工作的规范化和制度化，保证了财务会计报告的真实准确。如黄冈委派会计对委派单位全面开展"三清一审"(清理资产、清理账户、清理单位开支标准、制度的合规性和合法性，审核单位收支票据) ，对委派单位的财务会计管理制度进行认真清理，修订、补充或重新建立。该市公安局系统、市农校、市财贸学校共清增固定资产1474.4万元。宜城市棉花公司共清收外欠奖金35万元，盘活奖金150万元。这些措施为企业加强管理，进行决策奠定了基础。

　　(二)强化了会计监督职能，提高了企业的管理水平，保证企业财务活动的财务合法性。委派会计积极参与本单位资金预算安排，研究制定了有关开支项目的控制标准，大多数单位的费用得到有效控制，安排，研究制定了有关开支项目的控制标准，大多数单位的费用得到有效控制，尤其是电话费、招待费、小车费、差旅费、会议费等非生产性开支明显降低。黄冈市技术监督局1999年上半年支出比同期下降24.6％。宜城市47个委派单位1998年共取消公费旅游计划10批，自动放弃购车9辆，停止购置移动电话32部，节约支出1500万元。

　　(三)强化参与重大经济活动的计划、预算和决策职能、确保对外投资、担保、抵押等高风险活动的程序合法、资料完整、责任明确，为企业加强经营管理，提高经济效益作参谋。一些委派会计在单位享受副职待遇，参加监事会、列席董事会，会计人员责任重了，理财主动性也强了。武汉市证券公司财务总监对财务会计报告进行审查，查出利润有虚增，查实后及时与总经理取得联系，予以调整，增加了公司风险观念。松滋市一灯炮厂财务总监查出销售科71万元体外循环奖金，其中31万元被个人挪用的情况，及时报告单位负责人处理。利川市大修厂委派会计深入生产第一线，提出利用边角系料钢板生产烟叶复烤机传动链条的建议，厂长采纳其建议后，仅一个月就节约标准钢板1.5吨。 

　　(四)委派单位领导遵守财经纪律的意识明显增强。宜城市公安局一名副局长到宜昌办案，在报销时，主动要求财务人员按标准执行，个人负担超标费用430多元。该市检察院反贪局今年以来收缴赃款32万元，收缴赃物折款达6万余元，不少同志要求用于弥补办案经费，但院长坚持全额上缴市财政部门。 

　　(五)向企业乱收费、乱罚款行为得到了有效遏制。宜城市金桥特种水泥公司，过去深"三乱"困扰，向其索要钱物的单位和个人不断上门，企业苦不堪言。近两年，企业共无偿送出各种水泥2504.95吨，价值54.87万元。市政府向其委派了一名财务科长和一名主管会计后，半年来没有一家单位向其乱收费、乱摊派和乱罚款。据宜城市统计，前两批向8个企业委派的会计共为受派单位抵制"三乱"行为11次，减轻企业负担34万多元。 

　　(六)"收支两条线"制度初步建立。宜城市委派会计积极争取受派单位的重视和支持，认真落实"收支两条线"的规定，加强预算外资金和罚没收入管理，对各种收费和罚款建立专账，管账不管钱，收费一律由市财政局直接收取，各种罚款由银行代收，实行罚缴分离。通过清"小金库"，目前，具有收费职能的单位，预算外资金全部纳入财政专户管理，划缴财政专户的预算外资金达7643万元，比上年同期增长49.6%，缴入财政金库的罚没款、罚没物资、赃款赃物价款140万元，同比净增50万元，上升35.8%。 

　　四、存在的主要问题及工作打算

　　随着各级对会计委派工作的重视，特别中央的高度重视，把这项工作纳入了反腐倡廉和源头治理工程，中纪委、国务院对推行会计委派提出了明确的要求，财政部领导亲自抓，并金奖深入工作实际了解情况，为会计委派制向纵深发展创造的良好的氛围。我省会计委派制试点工作在发展中取得了初步成效，但也存在一些薄弱环节。一是工作发展不平衡，有些地区试点工作进展迟缓，有的流于形式。二是委派会计的管理制度有待进一步规范，委派会计的地位、工资奖金、福利待遇等问题还需要制度化。三是会计委派制工作本身还有一些理论问题和政策问题需要进一步解决。