关于焦作市会计委派制度试点情况的调查报告(摘要)

    焦作市于1998年开始在市辖各市、县、区开展会计委派制试点工作，1999年6月在市直机关全面展开。

　　一、试行会计委派制度的背景

　　由于体制、机制和法制等多方面因素的制约，会计信息"假"、经济秩序"乱"、操作人员素质"差"等问题在焦作市曾经比较突出，直接影响到领导科学决策、经济健康发展和党风廉政建设。一是会计信息失真导致国有企业虚盈实亏。多年来，根据会计信息提供的资料，领导决策时一般认为，焦作市工业企业效益情况为三个三分之一，即盈利的占分之一，保本微利的占三分之一，亏损的占三分之一。但是经过1997年-1998年的企业改制，国有企业虚盈实亏的状况暴露出出来。据统计，至1998年底，全市163户国有工业企业亏损面达50%。二是财务混乱导致群众信访不断。据信访部门统计，无论是集体上访学是来信举报，都有70%反映农村财务混乱，账目不公开，集体资产成了少数人挥霍浪费的"小金库"。三是会计执法不严引起财税违纪问题普遍存在。1999年，焦作市财税检查查出各类单位的违纪面达84%，违纪现象普遍存在，且某些单位屡查屡犯，违纪金额居高不下。四是会计信息不准导致决策失误。会计信息失真给经济运行状况制造了假象，误导了一些领导的决策。1995年至1997年，焦作市部分县(市、区)掀起了财政收入攀比风，收不实现开始蔓延，一方面财政收入增幅成倍高于经济增长，人均财力居全省前列，另一方面实际可支配财力萎缩，甚至70%多的乡镇不同程序存在拖欠工资现象。这一现象于1999年暴露后，上级部门和市级领导为之震惊。五是会计秩序混乱导致违纪违法案件不断发生。如某县级市一个企业的领导把上千人的国有企业视为"家天下"，会计岗位成了其家属、亲戚和亲信的"收容站"，串通舞弊、团体作案、集体犯罪；市直某行政单位一个科长，贪污公款上百万元，多年无人发现，究其原因就是会计管理不到位，收入无人监管或者说逃避了监管。六是会计信息不畅通引起财政风险大暴露。两年来，焦作市两家县直企业发行的企业债券到期无力兑付，农金会股金偿还也出现危机。特别是农金会问题，几亿元的资金流失，要地方政府再贷款由财政担保偿还，由此而形成了财政的风险，因此财政必须建立风险警报系统，这个系统的基础就是会计。七是会计"部门"所有导致虚报冒领财政资金现象客观存在。1999年，焦作市准备进行银行代发工资改革。经调查清理，发现某些单位职工人已死亡，却仍在按月领取工资，存在骗"皇粮"、吃空头现象。八是会计人员素质低下导致账实不符、资产流失。在焦作市每年的财税监督检查中，因会计人员技术处理错误而发生的账实不符、账账不符、账物不符等现象屡见不鲜，会计人员素质不高已成为影响会计工作质量的重要因素之一。目前，焦作市共有会计人员2万多名，其中拥有大专以上专业学历的仅占38%，同时，每年毕业的知识结构合理、业务技能更切合市场经济发展要求的财会专业人才却因各单位"人满"不能进行有效的竞争和补充，"人"供大于求和"才"供不应求的矛盾并存，制约了会计信息质量和理财质量的提高。

　　上述问题，都与单位会计工作质量有着直接的逻辑关系，都归结到会计工作人员管理体制这一基础环节和矛盾焦点上。

　　二、基本做法及初步效果

　　1998年下半年，焦作市在所辖修武县、孟州市、博爱县、武陟县开展试点工作。

　　1999年5月，在总结试点县(市)经验的基础上，焦作市拟定了全市实行会计委派制的初步方案，确定委派范围为全国家机关、社会团体、事业单位和国有企业、国有控股企业以及部分城镇集体企业，同时，在乡镇行政事业单位和行政村分别实行"零户统管"和"村账乡监"管理办法。

　　同年6月，市委、市政府联合出台《关于在全市实行会计委派制的意见》，成立了会计委派制工作领导小组。按照意见精神，财政部门与有关职能部门联合制订并先后出台了《焦作市会计委派制实施办法(试行)》、《委派会计人员管理办法》、《会计委派制工作纪委》、委派会计岗位职责、培训制度、考核奖惩制度、重大事项报告制度和委派会计例会制度。

　　焦作市会计委派的主要做法是：

　　(一)委派范围和委派对象

　　在全市国家机关、社会团体、事业单位委派主管会计和出纳员，在国有企业、国有控股企业及部分城镇集体骨干企业派驻财务总监。

　　(二)管理方式

　　1.对县及县以上行政事业单位的主管会计、出纳，由会计委派制工作领导小组代表政府进行委派，实行"岗位定编，人员流动，择优录取，工资统管，持证上岗，奖优罚劣"的管理模式。即委派会计岗位列入受委派单位人事编制，委派会计的人事关系调入受委派单位，人事档案由受委派单位管理；委派会计岗位固定，其工作单位由会计委派制工作领导小组定期或不定期调整交流，并办理有关人事调动手续；委派会计因故脱离委派岗位固定，其工作单位由会计委派制工作领导小组定期或不定期调整交流，并办理有关人事调动手续；委派会计因故脱离委派岗位，须经会计委派领导小组办公室审核同意，收回其《会计委派证》，取消委派会计资格；委派会计上岗要通过业务考试和职业道德考核，实行公平竞争、优胜劣汰；受委派单位年初一次性将委派会计工资划转到财政部门建立的工资专户，由财政部门会计管理机构按照考核奖惩制度，结合日常考核和年度考核情况，具体组织发放；委派会计按国家规定应享有的福利、保险、公积金等由受委派单位解决，离退休的，其工资由离退休的受委派单位管理发放；因故脱离委派会计岗位的，其工资按新的工作岗位的工资渠道和标准解决；委派会计工作成绩突出、责任心强、贡献较大的给予重奖重用，不负责任、推诿扯皮、失职渎职的给予重罚。

　　2.对乡镇所属机关、事业单位的会计实行"零户统管"。即在单位的资金性质、管理渠道不变的情况下，取消各单位会计，实行报账制，由乡镇财政所统一办理各单位的会计业务。

　　3.对乡镇企业、村级会计工作实行"村(企)账乡监"。即乡镇财政所负责考核确认乡镇企业、行政村会计的任职资格，定期审核乡镇企业、行政村的财务收支；乡镇企业、行政村会计根据审核合格的会计凭证办理日常收支持续，定期到乡镇财政所集中记录会计账簿；行政村的会计账簿由乡镇财政所集中保管。

　　4.对属地集中或邻近行政事业单位实行"集中委派"，纳入会计工作管理。即根据单位的会计工作量和地理位置等实际情况，将一些会计业务量小、办公相对集中的行政事业单位的会计机构予以合并，组建若干会计工作站，实行会计委派，代理记账，集中处理会计业务。会计工作站作为财政部门的派出机构，由财政部门会计管理机构直接管理。其工作人员由会计委派制工作领导小组选派，人事关系调入财政部门，其人事编制通过核减纳入会计管理服务站单位的人事编制并相应增加财政部门编制来解决，工资管理按委派会计对待。

　　在上述几种管理方式中，以对县以上行政事业单位"集中委派"的管理方式为重点，尽可能地把受委派单位的会计工作纳入会计工作站。焦作市所辖的马村区还对区属行政事业单位实行会计委派与"国库直接支付制度"相结合的办法，将区属原有52个行政事业单位的账户全部取消，在100多现有会计人员挑选出8个，组建了财政局直接管理的会计工作站，直接负责原52个单位的会计核算和收支业务，并核定拨付各单位一定数额的备用金，各单位一律作为报账单位。

　　(三)委派会计的任职条件、来源和选拔程序

　　1.任职条件

　　基本条件：坚持四项基本原则，遵守国家法律法规和财经纪律，具备会计职业道德及必要的会计专业知识和技能，敢于抵制违法违纪行为；热爱会计工作，身体健康，服从委派和调配。

　　具体条件：持有《会计证》；具有初级以上会计专业或相关专业技术资格(职务)，或具有中专以上会计专业或相关专业学历；积极参加会计后续教育，不断更新知识和提高素质；通过委派会计统一考试、考核。其中委派为大中型企业、事业单位主管会计的，应具有中级以上会计专业或相关专业技术资格(职务)和大专以上会计专业或相关专业学历。

　　2.委派会计的来源：在受派单位现有会计人员或社会财会人员中，通过公开考试选拔录用。对考试考核合格未录用的，由财政部门会计管理机构建立委派会计档案库，作为委派会计的后备人选。

　　3.选拔任免程序：首先组织符合委派会计任职条件的人员进行委派会计任职资格考试；其次，由会计委派制工作领导小组对考试合格者进行工作业绩和职业道德考核，考核合格方可取得委派会计任职资格；第三，由会计委派制工作领导小组在取得任职资格的人员中择优选派，确定其受委派单位和工作岗位；第四，由市政府颁发《会计委派证》，受委派单位接收委派会计，委派会计持《会计证》和《会计委派证》上岗；第五，办理有关会计交接手续和委派会计的工资、从事关系调整手续。

　　(四)委派会计的地位和职权

　　1.委派会计的地位：委派会计人员代表政府行使资产所有者对经营者即受委派单位的会计监督权和管理权，同时作为受委派单位会计核算工作的主要承担者服从受委派单位的领导。

　　2.委派会计的职权：依据《会计法》等法律法规制度，履行会计核算、监督和管理职责，保证受委派单位会计信息真实、合法、有效，帮助受委派单位建立健全内部管理制度，规范会计基础工作，抵制违纪违法收支和奢侈浪费行为，保护受委派单位的合法权益，及时报告受派单位重大经济事项，参与受委派单位重大经济事项的决策，服从受委派单位领导的正确指示和财政部门管理，做好记账、算账、报账和有关会计报表资料的编报工作，提高政治理论水平和会计业务技能。

　　(五)委派会计人员的后续管理

　　1.委派会计的考核：对委派会计的考核，分业务考核和单位评议两部分，实行百分考核制，每年进行一次，由财政部门会计管理机构负责组织实施，受委派单位配合。业务考核的内容，包括会计机构和会计人员、会计核算、会计监督、内部会计管理制度、会计档案管理、会计交接等六个方面。单位评议的内容，包括是否服从受委派单位领导，遵守受委派单位的工作纪委和工作程序；是否团结同志，热情服务，诚恳待人；是否工作效率高，不拖沓，不推诿等。

　　2.委派会计的奖励：委派会计有下列行为的，分别给予表扬、表彰、奖励工资、优先提拔等奖励：一是给单位提出合理化建议，取得明显效益的；二是对新建、改造工程项目方案提出修改意见，取得明显效果的；三是对外交往中杜绝或避免了经济损失的；四是严格执行财经纪律，无偷漏税现象，各项检查中无违纪事项的；五是工作成绩突出，获得国家、省、市、县及单位表彰的；六是年度考核成绩优秀的。

　　3.委派会计的处罚：委派会计有下列行为的，分别给予警告、扣减工资、取消委派资格、行政处分、调离会计岗位、开除公职、追究刑事责任等处罚：一是会计数据不实，会计信息失真；二是在经济活动中丧失监督立场，导致单位发生违纪违法现象的；三是有行贿、受贿行为的；四是有与单位串通作弊行为的；五是因工作失误，给单位赞成严重经济损失的；六是不服从财政部门管理和单位的领导，影响工作正常运转的；七是年度考核不合格的。

　　4.委派会计的业务培训：委派会计必须按照财政部《会计人员继续教育暂行规定》和焦作市《受派会计人员培训制度》的规定，参加财政部门组织或财政部门认可的业务知识培训。具备高、中级会计与初级以下会计专业技术资格(职务)的，每年累计培训时间分别不少于20-24小时。对年度内未完成培训任务的，予以警告并扣除其相应的考核分数；连续2年未完成培训任务的，不予办理《会计证》年检，不得参加先进工作者评选；连续3年未完成培训任务的，将取消其《会计证》，并建议取消其专业技术资格(职务)，同时取消其委派会计任职资格。

　　(六)委派会计实行回避制度

　　单位领导、会计机构负责人的近亲属，不得担任本单位会计机构负责人、主管会计和出纳；会计机构负责人、主管会计的近亲属，不得在同一单位担任出纳。

　　(七)制订会计委派制工作纪委

　　为保证会计委派制工作顺利实施，焦作市纪委、监察局、财政局制定了《会计委派制工作纪律》，首先要求各部门、单位统一思想，积极配合，保证政令畅通。其次，要求在职会计人员树立良好的会计职业道德，积极参与会计委派；纳入委派范围单位的现任主管会计和出纳，必须参加委派会计任职资格考试，否则按自动离职处理，并收回其《会计证》，取消其专业技术资格(职务)。第三，委派会计到任前，现会计人员应坚守岗位，做好本职工作，对在此期间工作出现失误和有渎职行为的，严肃处理。第四，取得委派会计任职资格的人员，必须服从统一委派和调配，否则按自动离职处理。第五，受委派单位要保证委派会计与现会计人员的正常会计交接，对拒不办理会计交接或涂改、伪造、毁灭会计资料的，从重予以惩处；对委派会计到任前转移资金、逃避监督，或乱收滥支、严重违反财经纪律的，追究单位领导和有关人员的现任。第六，受委派单位未妥善处理或故意没置障碍，干扰、阻挠委汇报会计的工资、人事关系调整手续正常办理，影响委派会计的工作正常进行的，追究受委派单位主要领导责任。第七，委派会计不得在受委派单位获取任何经济利益，报销与工作无关的费用。第八，对在委派会计考试考核、选拔任用中营私舞弊，给委派工作造成不良影响的人员，一经查实，严肃处理。

　　(八)加强委派会计岗位职责检查落实，监督会计委派各项制度的贯彻执行
　　通过组成会计委派制工作督导组，检查指导委派会计的工作情况，发现处理工作中出现的问题和矛盾，并对委派会计的工作业绩进行经常性考核评议，使会计委派的各项制度得以有效落实。

　　会计委派的全面推行，使焦作市的会计工作有了较大改观，带动了全市会计共和环境和经济工作秩序的改善，取得了初步效果，并对以后全市经济健康发展和社会进步产生了积极的影响。 

　　(一)促进反腐败工作。委派制重点加强了会计监督，使委派会计地位相对独立，与工作单位的关系发生很大变化，会计人员"听法规不听法人"，单位的"权"与"钱"的管理形成了制约。从这个角度来讲，会计委派是当前反腐败工作的的有效切入点，有利于单位自我约束、相互监督机制的建立，在一定程度上消除了滋生腐败的土壤，促进反腐败工作。

　　(二)有效地保护会计人员会计权益。使会计职能得以到位，履行渠道通畅。会计人员由单位一员变为"公派会计"，其人事、工资、福利等切身摆脱了同单位的依附关系，解决了会计人员"站住顶不住，顶住站不住"的矛盾，从而有效地保护会计人员的合法权益。会计人员消除了后顾之忧，而且其责、权、利紧密结合在一起，工作积极性、主动性明显增强，会计核算和监督职能落实到位。

　　(三)提高会计工作质量。委派制度对会计人员的工作质量提高提出严格要求，同时对委派会计的业务素质和职业道德提出了更高的标准，会计人员业务水平明显提高，在制度建设和人员素质上提供了保证，为会计工作质量的提高创造了十分有利的重要依据。

　　(四)财政资金得以安全运行。委派会计后财政拨付的重点项目建设资金等由原业的跟踪管理变为全方位监控，资金的流向、流速、流量、流效能够及时反馈，财政部门能够随时掌握资金的运行状况，保证了资金安全。 

　　(五)为会计职业化、社会化打下基础。会计委派制建立了会计人员竞争上岗、优胜劣汰的机制，对会计人员的轮岗流动及其工作标准制定了相应的制度，在委派会计的收入方面也做了较详细的规定，委派会计专业从事会计工作，人员的来源是社会上具备任职条件、有志于从事委派会计工作的所有人员。这为会计走向职业化、社会化打下了基础。

　　(六)促进农村社会稳定。农民负担加重和农村财务混乱是影响农村社会安定的重要方面。在乡镇和行政村推行"零户统管"、"村账乡监"，增强了对农民负担征收的透明度，规范了村级会计基础工作，强化了支出监管，广大农民对其合理负担有了"明白卡"，农村会计扔掉了糊涂账，有力地促进了广大农村的社会稳定。

　　三、需要研究解决的问题及建议

　　(一)要正确处理好会计委派与其他经济改革的关系，为试行会计委派制创造良好环境。

　　1.处理好与经济体制改革的关系。会计体制改革是整个经济体制改革的组成部分，服从并服务于整个经济体制改革。当前，经济体制改革正在深化，社会主义市场经济发展迅速，客观上要求会计信息必须真实、完整、迅速。因而，在会计改革特别是会计委派制改革中，要选用适当的形式和方式，确保会计管理方式适应经济体制改革的需要，进而促进经济体制改革的发展。 

　　2.处理好与财政改革的关系。会计信息是财政运作的基础，财政的改革与发展与会计工作有十分紧密的关系。在会计委派制工作中，要统筹考虑预算编制、政府采购、工资直接拨付制、国有资本运营等财政改革和发展的现实与将来，处理好关系。一要树立全局观念，积极支持财政改革，优先解决事关财政改革方面的会计委派工作。建议尽可能多地成立会计站，减少工资直接拨付的程序和工作量。二要树立服务意识，为财政改革服务。建议对财政投资或担保的企业要派驻会计，管理资金注射，以确保用款单位按时还款，化解和防范财政风险。三是树立组织观念，当好财政工作的信息站"千里耳"。委派会计具有掌握第一手资料和信息的得天独厚的重要依据，要及时、准确地向财政反馈财务管理和财政资金运用方面的信息，促进科学理财。

　　3.处理好与税收部门的关系。受委派的会计一方面要真实反映会计信息，为税收征缴提供客观依据；另一方面要增强税收意识，大力宣传并严格执行税法，动员、监督单位按章纳税，并为税收的征缴提供方便，防止税源流失。建议对房产税、营业税、城建附加、个人所得税等税种在会计工作站和委派会计的财务部门实行税务代征代缴责任制；同时，对单位有意逃避税款的，在动员无效的情况下，受委派会计要及时举报查处，以防止税源流失，增加财政收入。 

　　4.处理好与审计监督之间的关系。要做好以下三项工作，一是当好财政审计监督的"延伸线"。委派会计要坚持原则，秉公办事，及时制止不合理的财务行为，监督资金正确运行；要配合财税监督部门，做好专项资金事前审核、事中监督、事后清算工作；要配合审计部门顺利完成审计任务。二是当好内部审计的"第一负责人"。会计工作站要严格程序、完善办法，使会计核算科学、财务审批制度严格、资金运行合理、监督方法有效，经得起有关部门的监督检查；三是当好社会审计的"公证人"，当社会审计机构对单位进行审计报告时，委派会计要及时按照审计意见调整财务，维护国家利益，不能给社会审计机构及CPA提供通同作弊的重要依据，以使审计报告客观、公正。

　　5.处理好与组织人事部门的关系。会计委派制涉及会计人员的组织从事关系、工资福利、晋升提拔等方面的变动，必须处理好与组织、人事的关系。第一，要多尊重、征求组织人事部门意见，遵守组织从事纪委，讲究工作程序，并虚心学习其管理经验，提高对受委派会计委派会计的管理水平；第二，要建立一套行之有效的会计管理办法，按照公开、平等、竞争、择优的原则，严格挑选一支德才兼备、政治、业务素质高的委派会计人员队伍，使受派单位的会计工作有明显改善。

　　6.处理好与受派单位的关系。实行会计委派后，委派会计与单位的关系发生了很大变化，由原来的被领导关系变为相互监督、制约的关系。在这种情况下，委派会计既要及时调整角色，真正起到监督任用，又有找准位置，处理好与受派单位的关系。既要坚持原则，秉公办事，敢于抵制一切不合理财务行为，又要树立服务意识，遵重受派单位领导，主动为其提供资金运行状况及其分析等会计信息，当好受派单位的财政、财政参谋。同时，要合理设计操作程序，为单位组织收入、使用资金提供便捷、高效服务。