关于山西省试行会计委派制度情况的调查报告

    1997年以来，中央纪委、监察部连续几年把落实"收支两条线"、推行政府采购制度、试行会计委派制度、建立有形建筑市场等项工作做为开展反腐败工作的源头来抓。山西省纪委、省财政厅把推行会计委派制工作作为反腐败工作的"重中之重"和"源头的源头"给予了高度重视，把它做为我国会计发展史上具有划时代意义的一件大事来抓。在推行会计委派制工作中，坚持解放思想、大胆实践；坚持树立典型、抓点带面；坚持实事求是、因地制宜、坚持积极稳妥、循序渐进。委派制试点工作抓得既轰轰烈烈又扎扎实实；既有数量又有质量；既增加了财政收入节约了财政支出，又遏制和减少了腐败，减少了经济案件的发生。

　　一、山西省会计委派制工作基本情况

　　山西省会计委派制工作从1992年开始起步，至今大致走过四个阶段。这四个阶段也是会计委派制工作在山西省由下而上，由点到面，梯次前进的过程。

　　1.起步阶段(1992-1997)

　　1992年10月，山西省忻州地区保德县率先成立了全省第一个会计局，揭开了全省会计委派制改革的第一页。对全县会计人员实行了按行业、性质分类的归口管理。对行政事业单位实行了会计任命制；对国有工商企业和国有控股企业实行了会计聘任制；对县、乡(镇)集体企业及自收自支单位，实行了持证上岗的管理制度。保德县会计委派制为全省提供了宝贵经验，为以后会计委派工作的全面发展奠定了基础。 

　　2.自然发展阶段( 1997年-1998年8月)

　　山西省运城地区绛县于1997年成立了由县长兼主任，纪检书记、组织部长兼副主任，组织、人事、编办、劳动、财政、审计部门组成的会计管理委员会，对全县的会计管理实行了"一统四改"。"统一"即统一会计制度，全县各单位必须严格执行《会计法》、"两则"、"两制"和《会计基础工作规范》等国家及全省统一的法规制度。"四改"：一是改单位会计为政府会计，委派会计人员的人事权由政府委托财政部门管理；二是改单向考核为双向考核，确立目标责任制；三是改无责上岗为抵押上岗；四是委派会计的工资改为由财政部门统一发放。实施以后，效果也很明显。

　　吕梁地区兴县对行政事业单位的主管会计和出纳实行了委派制，对国有企业和国有控股企业委派了财务总监，对私营、乡镇企业实行了审查制度，农村财务实行了"村财乡管"。

　　临汾地区汾西县成立了县人民政府会计管理办公室，对全县行政事业单位、社会团体及国有、集体、个体等各类企业实行了会计委派，对人员少、业务量小的单位实行了"联会制"。洪洞县将被委派会计人员的编制统一划归了财政局，其业务档案、职务晋升、工作调动、职称评定、工资、奖金及其它福利待遇，均由县财政局统一管理。

　　太原市尖草坪区把会计委派制重点放在行政事业单位和村(街)办企业，对财务收支数额不大，会计业务量小、人员编制少的单位实行"联会制"，或由一个会计机构负责几个单位的会计事项。

　　在此阶段，山西省的两个地方也开始了行动，一个阳泉市，制定出台了《阳泉市推行会计委派制的实施意见》，另一个就是忻州地区，在总结保德县经验的基础上，结合忻州的实际，于1998年5月初作出了在全区推行会计委派制的决定，制定出台了《忻州地区推行会计委派制的实施意见》和《忻州地区会计委派实施细则》，对实施会计委派的指导思想、方式步骤、机构设置和会计人员的管理使用、考核、奖惩等作了明确规定，因此全区地、县两级的委派工作迅速展开。在这一阶段，全省有29个县市区全推开了这项工作，试点工作的效果也越来越明显，而且有的已经初步形成了较系统的会计委派制运作方式。其中，兴县、绛县、洪洞等县和忻州地区是搞得比较好的，尤其是忻州地区为了从组织机构上委派制工作提供保障，提出的要在不增加职数，不增加编制，不增加财政支出"三不增加"的前提下成立会计局的方案，为各地市和各县区顺利成立会计管理机构提供了一个好的途径。既解决了会计委派工作中急需成立会计管理机构的问题，又符合了当前机构改革的总体要求。 

　　3.稳步推进阶段(1998年8月-12月)

　　1998年，中纪委二次全会把会计委派试点工作作为从源关上治理腐败行为的重要措施来抓。这为我们总结经验、加大力度、扩大范围提供了难得的机遇。1998年8月份，省纪检委、省财政厅在忻州市联合召开了"全省会计委派现场会"。各地市纪检委书记、财政局局长、会计科长参加了会议。中纪委、财政部派人专程参加了会议。省纪检委、省财政厅、中纪委办公厅、财政部会计司的领导同志讲了话。这次会议统一了思想认识，开阔了思路。与会同志通过经验介绍、实地参观和认真讨论，亲身感受到了搞好这项工作的可操作性，开阔了思路，学到了方法，为在全省普遍开展会计委派制试点工作奠定了基础。会议以后，临汾地区、运城地区、吕梁地区和其它地市的一些县区会计委派制工作扎实、有效地开展起来。为了指导和规范会计委派试点工作，并推动此项工作健康发展，我们还及时起草下发了《关于在全省实行会计委派制试点工作的意见》和《山西省财务总监管理试行办法》。这些文件的出台，进一步增强了会计委派工作的可操作性。到年底，各地市都确定了会计委派制试点县。忻州、阳泉、运城、临汾4个地方本级和全省的71个县区均实行了委派制。对2352个单位，2922名会计人员实行了委派。

　　4.全面推行阶段(从1999年初到现在)

　　1999年新年伊始，全省各地市和部分委派试点县的财政局领导、会计科长、会计局长于1月12日至13日齐聚吕梁地区中阳县，交流推广了中阳县"真派"、"实派"的经验。早在1998年10月份，吕梁地区中阳县在会计委派过程中创造了"三个全省第一"。即实现会计人员100%的交流；第一个试行财务稽查员制度；会计机构和人员分别精简了34%和43.7%，居全省第一。中阳县制定的方案起点高，工作推选的力度大，解决了我们长时间思考但未能解决的问题。中阳县的经验使得会计委派制改革大大前进了一步，中阳经验的推广标志着山西省会计委派制试点工作进入了一个全新的阶段。

　　结合1998年会计委派制工作进展情况，我们在中阳会议上确定了1999年会计委派制工作目标，提出要在省、地、县三级同时开展会计委派制试点。结合机构改革，省、地(市)、县三级都要成立会计局，达到层层有机构、有试点的目标，形成从上到下齐抓共管，由条条向块块不断扩大试点范围的局面。具体目标是：在县区一级要全部推行会计委派制。已经推选了会计委派制的地方，要继续巩固和完善各项制度，及时了解和解决会计委派制工作中出现的新情况和新问题，不断总结经验，把工作逐步引向深入。地区一级要有新突破，要出现一两个全面试点的地市，凡有条件的地市，最好搞全面试点；省级要开始起步，要在部分行业、单位搞会计委派制试点。这次会议对会计委派工作在质上和量上都提出了要求，是继1998年8月忻州现场会以后的又一次动员会。

　　中阳现场会议之后，中阳县经验得到了推广和应用。柳林、石楼等县，在1998年会计委派制试点的基础上，对会计进行了全部或部分交流，进一步引深了改革。运城市、交口、盂县、永和、稷山等县进行会计委派制"交流"、"精简"一次到位。阳泉市矿区本着精简高效的原则，根据各单位业务量大小、会计水平高低和工作水平等具体情况，设置了10个联合会计机构和10个单设机构，负责88个行政事业单位的会计工作。会计机构由42个减少到20个，会计人员由原来的68名减少到44名，机构减少了一半，人员减少了35.29%。在任用的会计人员中，按照"回避"、"交流"的原则，全部进行了交流。新绛县在会计委派工作中实行了"稳定一批，清理一批，交流一批，招聘一批"的办法。即对34名合格会计人员和进行了原地委派；对6名副科(局)级干部兼任会计人员和6名50岁以上的会计人员，劝其退出了会计岗位；对12名会计人员进行了交流；公开考试招聘10名会计人员，委派充实到会计岗位。灵石县在会计人员交流工作中，只将会计人员的工作关系收归财政局管理，委派到新单位后，其工资、人事关系仍留在原单位管理，一切福利待遇不变。兴县对公、检、法、司等难以交流的单位，免去了原会计人员，由会计局另行委派。委派会计人员的编制、人事、工资等全部由会计局管理。吕梁地区对地直51个行政事业单位委派了62名会计人员，把委派会计人员的编制、人事和工资关系全部收归会计局管理。除即将退休的5名会计人员外，对57名会计人员全部进行了交流。忻州地区宁武县对铝业工业有限公司和供水公司的工程会计，面向社会招考，择优录用，招聘委派。

　　截止1999年度，山西省共有忻州、阳泉、运城、临汾、大同、吕梁6个地方本级以地(市)委、政府文件下达了会计委派制工作方案(其中，忻州、阳泉、临汾、吕梁4个地市已运行)，晋中、晋城也以财政名义下达了会计委派制工作方案。除临汾外，其余5个地市均成立了会计局，有100个县下达了会计委派制工作方案(其中，已运行的县区79个)，有73个县区成立了会计局等专门机构。其中：56个县区为行政机构，15个县区为事业性机构。没有成立专门机构的地市县，其委派工作由财政局会计科(股)承担。全省共委派会计人员6655人，委派单位5438个。实行全部交流的县区12个，实行部分交流的县区25个，交流会计人员1260人；通过会计委派精简各单位的会计核算机构和人员的县区27个，共精简机构846个，精简会计人员880人。

　　2000年4月份，浙江省金华县、湖北省沙市，尤其是陕西省实行会计集中核算，对会计人员进行集中委派的办法引起了我们的重视。省纪检委、省财政厅联合组成考察组对陕西省进行了考察。随后，吕梁地区及所属5个县组成第二个考察组赴陕西省及延安市进行了考察。我们认为，以上省和地区的改革是当前会计委派的方向。这种集中委派、集中核算的方式，从根本上解决了委派会计、会计管理机构与被委派单位的矛盾问题，强化了政府对预算内、外资金的宏观调控职能。
　　目前，省级和一些地市、县正在积极探索这种集中委派的会计委派做法，可望在今年年度有所突破。

　　二、山西省会计委派制工作的几个特点

　　从开展会计委派工作以来的情况看，山西省开展这项工作有以下四个特点：

　　1.坚持解放思想，大胆实践。关于会计委派制工作，实事求是地讲，认识问题并不是一下能够解决的。有些同志认为，会计委派制既没有法律依据，又没有政策依据，是对企业、事业单位合法经营管理权的干预；企业的厂长经理都是国家委派的，照样出假数字、假报表，派一个会计或财务总监应能扭转这种局面。会计委派制也是刮风，上面让搞，下面不得不搞，时间长不了，搞几个试点应付一下就行了。种种顾虑有形无形地束缚着我们的手脚，影响到会计委派制工作的推行。为了解决思想认识问题，两年来，我们先后召开了六次会计管理专业会议，认真总结和讨论委派制工作中存在的问题，加强理论学习和研究。1999年7月，我们召开了全省会计委派帽理论座谈会，省纪检委、省财政厅、省委党校、省委组织部、省人事厅，太原、忻州、临汾、阳泉、吕梁等地市纪检和财政部门的20多名同志参加了研讨会。财政部、中国财经报都派人参加了这次会议，会议对会计委派制的必要性、可行性、委派的范围、形式、方法以及存在问题和解决问题的办法进行研究探讨。我们逐步认识到，会计委派制的发源和发展都是从基层开始的，人民群众对这一加强经济领域监督的有力措施是欢迎的，对试点以来取得的遏制铺张浪费和腐败行为成效是赞成和满意的。邓小平同志讲,衡量一项工作的好坏关键要看人民赞成不赞成，人民满意不满意。会计委派工作既然受到基层群众的拥护，那就说明它的开展是必要的。另外，从政策角度讲，开展会计委派制试点是党中央的号召，是党的政策，因为经党中央批准的中纪委几次全会的公报中都把会计委派制做为一种反腐倡廉的治本措施。思想认识提高以后，我们一方面大力宣传会计委派制的重要意义，有计划地报道、宣传实行会计委派制取得的成果，澄清在会计委派制问题上存在的糊涂认识。将会计委派制工作列到会计管理工作第一位的重要位置，积极推动和指导了全盘的工作。

　　2.坚持树立典型，以点带面。山西省会计委派制工作如火如茶的局面并不是一夜间形成的，它是省和地市的纪检和财政部门认真发现和培养典型，认真解决工作中存在的问题，不失时机地推广典型经验、推动工作向深度和广度发的结果。1998年的忻州现场会是这样，1999年的中阳现场会是这样，各个地市的委派制现场会也是这样。

　　3.坚持实事求是，因地制宜。无论是忻州现场会还是中阳现场会，无论是保德经验、绛县经验，还是中阳经验，山西省都没有要求一个模式、一刀切。我们推广经验是推广考虑和解决问题的方法，处理问题的力度和解决具体问题的措施，决不要求生搬硬套，脱离实际。坚决杜绝大轰大嗡和一阵风。坚持轰轰烈烈与扎扎实实相结合，不搞表面文章。各地市县委派制的试点范围和形式都是根据自己的重要依据和特点自行决定的，各项配套管理制度也都是我们在试点过程中边工作边总结制定和完善的，因而都具有可操作性，也具有较强的生命力。

　　4.坚持积极稳妥，循序渐进。从一开始我们就认识到会计人员管理体制改革是一项复杂的系统工程，涉及面广，工作难度大。它既涉及国有企业改革和从事管理改革问题，又涉及经济管理体制改革的问题，政治性很强。因此在这项工作的开展过程中，山西省始终坚持既积极又稳妥，循序渐进的原则，始终坚持在省纪检委和当地党委政府的领导和支持下开展工作。

　　三、会计委派制工作取得的初步成效

　　我国自古有"天下未乱计先乱、天下欲治计乃治"的说法，就是讲国家的经济混乱以政治是从会计开始的，要治理好国家经济也必须从会计的治理开始。两年多来，随着会计委派制改革的发展和深入，其效果也逐渐显现出现。主要效果有以下几点：

　　1.强化了会计监督职能，规范了会计工作秩序。会计委派制使会计人员与单位脱离了人事工资关系，解除了对单位领导的依附，使会计人员对所派单位的财务实施大胆、独立、公平、公正地监督，确保了会计工作的规范、真实，强化了会计监督，规范了会计和经济管理秩序。

　　2.稳定了会计队伍，提高了会计人员素质。委派会计人员的调动、任免等都由会计管理机构决定，单位领导不得随意更换会计人员，会计人员的地位得到了明显提高，稳定了会计队伍。会计人员通过考试考核竞争上岗，引入了竞争机制，不合格的会计人员被淘汰；会计管理机构定期召开会计例会，对会计人员进行培训，把会计人员继续教育做为一项制度来抓。这些措施的实施，提高了会计队伍的整体素质。

　　3.从源头上为制止铺张浪费、贪污腐败和官僚主义提供了可能，推动了党风和廉政建设。实行会计委派制度，从机制、体制上为根治腐败创造了条件，过去单位的开支不论合法与否，单位领导点头，会计人员就得拿钱，不合法的开支单据还要靠会计人员仿造，把它变成合理、合法的支出。实行会计委派制后，不合格的会计被淘汰，领导的亲信被换走，胡支乱花失去了条件，既制止了铺张浪费，保证了国有资产的安全，又保护了干部、遏制和减少了腐败、减少了经济案件。

　　4.夯实了财政管理基础，财税政策得到了较好贯彻。1999年，山西省在国税、地税及财政部门组织的三块收入中，财政部门组织的收入完成得最好，一个重要原则就是实施会计委派制的地市、县、其行政事业单位的会计能够把"罚没收入"等收入及时足额地上缴国库。而这一整体成效在一些会计委派工作搞得早的、面积大的地市早已体现出来。会计委派制不仅提高了会计人员素质，而且大大提高了会计人员的组织性和纪律性，财政部门、会计管理部门及其它管理部门安排布置的各项工作任务都能得到较好的完成，比如预算外资金纳入专户储存、各项财政收入的征收、会计基础工作达标升级、账簿监管等项工作，在实行会计委派制的单位中得到了很好的落实。

　　四、当前存在问题及建议

　　1.会计委派制缺乏统一规定，推行中难度大和阻力较大。在会计委派制推行工作中，有些政府部门领导不太积极，有些基层领导存在有抵触情绪。比如山西省公安厅以晋公明发［1999］177号明传电报给各地市公安局下发了《关于公安机关不宜接收委派会计有关问题的通知》中称"会计委派没有法律依据"，"公安机关不宜实行会计委派制"等。类似这些情况，给工作带来一些阻力。山西省的《会计委派制试点工作方案》于去年3月份就上报省政府，并根据省政府批示进行了修改，但因没有国家的统一规定和要求，目前仍没有着落，影响了全省会计委派制工作的进展和效果。为此，我们希望省政府能根据会计委派制试点工作的情况，制定统一的办法，对会计委派的形式、程序、对象、范围等做统一或基本统一的要求，以便更好地指导这项工作。同时，要在为会计委派制提供法律依据上狠下功夫。

　　2.领导力度仍需加大，需要进一步加强各有关部门的协调工作。会计委派制是新中国会计发展史上具有划时代意义的大事，是我国深化行政管理体制改革、完善监督约束机制的重大举措。经过三年多的试点和推行，再向纵深发展这项工作已经不是个别部门所能操作了的事，为此，需要把这项工作列入各级党委、政府的重要议事日程，由政府负责协调和督促各有关部门，配合会计管理部门搞好会计委派工作，给委派工作解决好外围条件。

　　3.缺乏强有力的会计管理机构和人员。会计委派制工作复杂，业务量大，涉及到方方面面，同时又是一项全新的工作，没有现成的模式和经验，需要有专门的、健全的管理机构做深入细致的研究探索工作和大量而具体的管理工作。搞委派制工作必须成立系统的、专门的会计行政管理局。但这在现在机构改革期间又难以解决，因此建议中央有关部门能以改革为重，对此进行研究，从组织上、机构上为会计委派制工作的顺利开展提供保证。

　　4.会计委派制的实施范围和委派方式需要进行规范。会计委派工作开展以来，各地市、各县区的委派形式多种多样，有些地方的委派工作搞了扩大化，对乡镇企业、集体企业、升空委派的本来含义，因此，需要尽快对会计委派的形式和范围予以规范。会计委派制实行的范围应是党政机关、财政拨款的事业单位及政府授权收费或罚没职能的事业单位，以及有条件的国有和国有控股中小型企业。(1)对党政机关和事业单位，其会计负责人和会计主管人员实行委派制，可以实行集中委派和单派两种形式。对人数较少，会计业务量较小的党政机关和事业单位，可以根据情况实际"联会制"或由会计局成立"会计核算中心"等专门会计机构进行"代理记账"。对保密性强的单位，如公、检、法、司等单位，可由会计核算机构指定专门人员进行核算。对业务量大、人员较多的单位，可以实行直接委派方式。(2)对中小型国有企业、国有控股企业和国有股占较大比例的股份公司，实行委派财务总监制度，对企业的重大事项实行财务总监与总经理"联签"的监督方式。财务总监相当于单位行政副职待遇，由企业董事会经法定程序聘任为董事会成员，代表国家所有者对企业财务履塥前、事中及事后监督，不属于企业经营班子。这样，既避免了与现行法律冲突，又能保证国家对企业的有效监督，这一做法在我国深圳、上海等地的试点是很成功的。(3)对其它所有制形式的企业、对其监督应主要体现在税务监督和社会监督上。