随着农村综合改革的进一步深化，2006年，农民彻底告别了2600年的农业税。农业税的全部减免，标志着农民终于喜临“零负担”。但是，税费制度下形成的村级债务已取代农民负担成为农村当前最突出的问题。普遍而沉重的村级债务，形成时间长，数额巨大，涉及面广，成因复杂。不仅严重困拢着农村经济发展，影响农村社会稳定，也成为当前新农村建设一大障碍，损害了农民的根本利益。不尽快解决这个问题，农民负担就可能出现反弹，农村综合改革进程就可能受到影响，并危及农村税费改革成果。要巩固农村税费改革的成果，必须落实两个方面的工作，一是农村综合配套改革，二是化解村级债务。不解决好农村债务问题，农村的一系列矛盾就不可能化解。因此，探讨村级债务的成因并寻求有效的化解途径，已成为当务之急。

　　一、农村债务的现状特点

　　村级随着农村综合改革的进一步深化，2006年，农民彻底告别了2600年的农业税。农业税的全部减免，标志着农民终于喜临“零负担”。但是，税费制度下形成的村级债务已取代农民负担成为农村当前最突出的问题。普遍而沉重的村级债务，形成时间长，数额巨大，涉及面广，成因复杂。不仅严重困拢着农村经济发展，影响农村社会稳定，也成为当前新农村建设一大障碍，损害了农民的根本利益。不尽快解决这个问题，农民负担就可能出现反弹，农村综合改革进程就可能受到影响，并危及农村税费改革成果。要巩固农村税费改革的成果，必须落实两个方面的工作，一是农村综合配套改革，二是化解村级债务。不解决好农村债务问题，农村的一系列矛盾就不可能化解。因此，探讨村级债务的成因并寻求有效的化解途径，已成为当务之急。债务是指村集体经济组织与单位和个人之间发生的各项应付而未付款。近年来，各级政府有关部门下发了解决村级债务事项文件，中央也加大了支农力度，财政转移支付资金，也能足额拨付到位，但是只能保持部分村收支平衡的正常运转。少数能够组织稳定收入来源的村，财政转移支付到位后，在保持正常运转的情况下，可以用收支盈余，逐年化解部分债务；而大多数村由于债务较多，又没有稳定收入来源，维持正常运转都很困难，化解债务也就无从谈起了。从各地情况看，农村债务呈现出有增无减的态势，具体表现在以下几个方面:

　　一是债务硬，债权软。相比应收款项，债务是一个刚性数据，不能打丝毫的折扣。农村税费改革启动后，国家出台政策，在锁定村级债务的同时，也锁定了村级债权，要求各地政府不得清收村级债权。在村级债务总额中，有相当比例债务是村级为完成各项税费和集资任务形成的债务，这部分债务的形成与农户欠款形成的村级债权有着密不可分的因果关系。债务是村集体必须认可，债权村集体不能清收，在加之村集体债权70%左右是农户欠款，欠款农户有的已迁走，有的人已去世，有的缺乏偿还能力，相当部分债权可能成为坏帐。导致形成“债务硬”“债权软”的局面。

　　二是范围广，结构杂。从村级债务来源看既有向金融机构借款，还有欠涉农部门的费用，又有欠国家的税费；既有向农户借款，还有拖欠村组干部的工资，又有基本建设尾欠的工程应付款等。牵涉单位多，范围广，结构复杂。

　　三是锁不定，债继增。村级债务是前化后增，越背越重。农村税费改革初期，各地都对村级债务进行了认真核实，并对核实的债务进行了锁定。国家也出台了多项化解村级债务的政策，很多地方也制定了化解村级债务目标，要求逐年化解村级债务。在锁定的债务额的基础上不得新增债务。然而，在现实情况下，国家对农村基本建设，特别是村级公路建设的配套补助资金不足，再加之历史债务中借款比例较高，同时，实行农村财务双代管工作最近几年才开展，还不够规范和完善，收支不平衡，亏空逐年加大等原因，导致村级债务锁而不定，化而不减，呈现出债务总额继续上升趋势。

　　四是借贷多，利息重。村级债务的来源主要是银行、信用社等金融机构的贷款和其他单位及个人的借款。这些通过金融机构和其他单位及个人的借款形成的债务，都需要支付利息，即使不增加新的债务，利息也使债务总额不断增长，村级承担利息的压力太大。

　　五是明里无，暗里有。村级不得新增债务，国家有严格的政策规定。村干部为抓住国家对农村大好政策，不切实际大搞农村基础设施建设，如村级公路建设、村级阵地建设等而冒险举债开工基础设施项目建设。为逃避国家不得新增债务的规定，工程项目完工后，找理由迟迟不办理竣工决算，因此新增村级债务也就没入帐，长期游离账外，形成明里没有新增债务，暗里却还有大量债务客观存在。导致帐内债务小于实际债务。

　　六是来源缺，化解难。村级化解债务缺泛资金来源，特别是边远山区村，资源缺泛，条件差，集体经济发展困难，偿还债务能力差。很多村缺泛经济增长因素，自身造血功能不强，对于一般的农业型村，没有区位优势，没有政策倾斜，短期内难以发展，集体实力无从增加。有的村入不敷出，所有收入保运转都困难，谈化解债务几呼是句空话。

　　二、农村债务形成的原因

　　纵观村级债务现状，村级债务形成的原因是多方面的，是多年积累逐步形成的。有直接原因，也有隐弊原因；有主观原因，也有客观原因；有体制和政策配套的问题，也有经济决策失误和管理不善原因的影响。具体表现在以下几个方面：

　　一是普九债。也就是“普九”教育达标形成的债务。上世纪90年代以来，我国在农村推行普及九年制义务教育制度，改善农村教育条件，对农村九年制义务教育实行硬性达标，而上级配套资金十分有限，大部分资金依靠村组自筹。“普九”验收的强大压力，迫使村集体大量向农户集资和向金融机构借贷，使村级债务雪上加霜。不少地方村级债务总额中，“普九”债务占有较大比例。

　　二是企业债。也就是村集体兴办企业亏损形成的债务。80年代初，受沿海城市、大中城市农村大力发展乡镇企业的影响，有条件的村和没有条件的村，把发展村办企业作为脱贫致富的出路，部分村集体在无资金、缺技术、少人才的情况下，对项目没有进行科学论证，盲目靠借贷和集资兴办企业，加之政企不分，经济关系不清，摊派过多，经营管理不善，体制不顺，产品质量不高，市场信息不灵，借贷渠道不畅等众多因素，大部分村办企业都处于停产半停产状态，导致企业亏损以致于资不抵债形成债务。

　　三是税费债。就是村集体为完成各项税费和集资任务形成的债务。农村税费改革前，农户的负担项目非常多，除农业特产税和“三提五统”外，还有各种集资摊派。农民由于收入低，加上村干部工作方法不得当，工作能力不强，做群众工作不细，导致部分农户对村干部工作不满，不愿交和拒交各项有关税费。同时，农村外出人员不断增加，这些人员长期在外，村干部管不到也管不了，部分人“吃水忘了挖井人”，再加之有些承包户素质低，义务观念淡薄，上缴难到位。村集体为了完成上级下达的任务只有向金融机构和民间借贷完成各项税费任务，长此以往形成了农户欠集体，集体欠金融机构和民间借贷的“三角债”。

　　四是事业债。就是村级兴办公益事业形成的债务。近年来，村集体为了落实国家支农惠农政策，争取上级资金，村村修路、打井、绿化村庄、阵地建设等大办公益事业。这本是一件好事，但是上级资金即使争取到了也非常有限。有些村没有量力而行，超前办事业。特别是进入21世纪，“要想富，先修路”的思想，在农村落地开花，各级政府也加大了修建村级公路的力度。修路为民，上级虽有大量资金投入，但实际建设资金远高于上级投入的资金，缺口部分的资金最终就转化成了新的村级债务。

　　五是利息债。就是村级债务利息形成的债务。目前，村级债务中，银行贷款和私人高利贷，占有较大比重，特别是在一些债务负担沉重的村，东挪西借的债务每天都在产生利息，也就是说每天就在产生新的债务。村级债务呈现出不减就增的局面。

　　三、化解村级债务的对策

　　由于村级债务问题是历史形成和长期积累下来的，量大而广，成因复杂，解决难度很大。但是，农村债务化解工作是当前农村工作中一项紧迫而重要的任务。究竟如何化解呢？具体方式要录活多样，要在政策法律法规允许的范围内，大胆探索多种有效途径和方法。就当前村级债务形成的原因、现状和实际情况，本人认为应从以下几个方面解决村级债务：一是防范村级新增债务；二是化解村级旧有债务。

　　（一）防范村级新增债务。

　　一是夯实农村民主这个基础。那就是要建立健全村级债务管理制度。建立村组债务台帐，并明确专人负责，做到债务发生一笔，公开登记一笔，债务化解一笔，公开注销一笔。把工作重点从事后化解转移到事前管理上来，建立健全村级债务动态管理机制，并在实践中不断探索创新，使之逐步制度化、规范化。加强村级财务管理，坚持村务公开，实行民主管理，建立民主集体决策的机制，充分发挥村民代表作用，严格规范决策程序，夯实农村民主这个基础。

　　二是建立农村预决算这个制度。年初，各村要根据当的预计可支配收入编制费用支出预算方案，并提交村集体经济组织成员大会讨论通过，交乡镇农村会计服务中心审定备案。年中要加强预算执行情况的监督检查，控制预算外开支，实现村级收支平衡，防止新增债务。

　　三是规范农村行政这个行为。对基层政府的行为应按照公共财政的观点，把基层政府的职能界定在行使国家政权管理公共事务的范围内。各级政府及有关部门在安排农村公共基础设施建设和农业生产开发项目时，必须足额安排资金，不得留有资金缺口，不得要求村级安排项目配套资金。村集体要坚持“量入为出、量力而行”的办事原则。对兴办农村福利公益方面的投资建设，必须要有财力保障。村集体一定要停止不必要的或超越承受能力的建设活动。

　　四是严格农村新增债务这个政策。严格政策，坚决制止发生新的债务。做到“五个严禁”，即严禁举债兴办公益事业；严禁举债用于村级支出；严禁超出规定订阅报刊；严禁超村级定额补助标准发放报酬补贴；严禁村集体以任何名义从金融机构贷款或为企业提供担保。同时实行新增债务责任追究投制，对有令不行，有禁不止，不按规定程序举债的村和个人，按照“谁签字、谁负责、谁偿还”的原则，加大查处力度，追究主要负责人的责任。

　　（二）化解村级债务的途径

　　一是剥离减债。就是将村级债务总额中的“普九”债务剥离出来，转为乡镇政府债务，从而减少村级债务总额。普及九年义务教育，这个义务应是国家的公共财政承担，义务主体应是国家。村级为“普九”达标而形成的债务，是村集体为国家垫付的财政性资金。地方政府应承担“普九”债务。地方政府一方面是“普九”债务的承担者，同时又是化解“普九”债务的责任主体。党中央、国务院高度重视化解农村“普九”债务工作，决定从2007年12月起，选择14个省市区开展清理化解“普九”债务试点工作。按照“谁举债谁负责、先清理后化解、先化解后奖励、激励约束相结合”的原则，力争用3年时间化解农村“普九”债务。地方政府首先要承担所辖村级“普九”债务，然后按照中央有关化解“普九”债务的有关原则要求，积极化解“普九”债务。

　　二是帮扶还债。就是国家出台政策帮助扶持村集体偿还债务。对于确属举债建设农村公益项目如村级公路、水利设施、农田基本建设、社会治安、环境保护、行政行理、经济发展和社会保障等所欠债务。要按照工业反哺农业、城市支持农村、公共财政向“三农”倾斜的要求，加大对村级资金的投入。中央、省级财政视情况逐年安排转移支付进行补偿。应允许利用国家扶农、补农资金偿还相应的债务。国家应对扶持农业的款项进行适当调整，把化解村级债务作为扶持农业专项资金的一个重点来对待。同时，对化解村级债务成效明显的村给予村集体一定的资金奖励，鼓励村集体积极偿还债务。

　　三是划拨转债。在农村债务规模总额中，有一部分是发展乡镇企业或村组企事业形成的。其中有一部分企事业仍然在运行。有的虽然已转产，但仍然利用原有的房屋、土地等，针对这种情况，地方党政府要做企业继承者的思想政治工作，要求他们承担债务，并办理相关财务手续，签订偿还协议。

　　四是清欠还债。对于农村债权的清收工作，应区别情况，按照不同的债权类型分别征收。首先是国家干部、村组干部、企事业单位职工及家属的欠款，要限期清收，对于有偿还能力而拒不还款的单位和国家干部职工，分别采取经济、行政或法律手段等多种办法进行清收。其次是对农户的欠款，要根据不同性质和具体情况进行清收。对于农户欠交的税费尾欠，要分门别类，妥善处理，属于违反政策规定的集资、摊派和违规超收的税费尾欠，应给予核销；对于符合减免条件的，要给予减免；对于不符合减免条件的，要根据农户承受能力，合理分类，区别对待：对于有偿还能力的农户，可通过各种办法，多途径地宣传说服教育，促其主动偿还；对于极少数的“钉子户”，可运用法律手段进行清收。

　　五是停息降债。目前村级债务主要来源是银行贷款和私人高利贷，上级有关部门应及时介入，加强引导和协调，促成债务双方还本免息或停息挂帐。首先是停高息降债。对于村级借欠的高利贷，要在清理核实的基础上，经双方协商，可从借贷之日起，按照金融部门规定的同期同档利率，由乡镇农村会计服务中心确认后统一换据，过去已付息的高出部分，可以用于抵冲本金。其次是免息降债。各地可制定一系列优先偿债政策，如有息让降息，降息让免息等，对于欠外单位或个人的借款不要息的优先偿还。避免村级债务不减就增的不利局面。

　　六是拍卖偿债。首先是拍卖闲置资产。要在搞好村级清产核资的基础上，将资产分门别类，本着“剥离有效资产、处置呆滞资产、盘活存量资产、优化资源配置”的原则，对闲置资产进行拍卖，将拍卖资金用于还债。其次是拍卖资源。对现有的荒出、荒湖、荒滩、水面、果园、机动地等集体资源，在政策允许的情况下，坚持公开、公正、公平的原则，公开拍卖、租赁、承包、卖断经营权，一定几十年不变，所得收入用于偿还债务。