政府会计目标体系的构建

　　政府会计的目标是政府会计系统要达到的目的和要求，它主要明确政府会计应反映和提供什么数量和质量的财务信息，对政府会计的发展产生导向作用。虽在不同的政治、经济、法律和社会环境下，政府会计目标总会有一定差异，但作为对政府所辖之下产生和完成的社会经济和政治活动情况进行连续、系统、及时、全面反映的政府会计，其目标在这种差异中应始终保持一种由相互联系、相互补充的具有层次性目标组成的完整体系。这种体系按照当前关于会计本质的一种主流学说观点“会计是一个信息系统”的论断，依据政府会计活动所涉及的范围、对象及其要求的不同。从“政府会计”本体或是政府会计活动本身角度定义，可架构出由基本目标、总体目标、分部目标和具体目标所构成的完整政府会计目标体系。

　　为实现科学理财、科学发展，需改革和加强政府会计。其中较关键的一点是对政府会计的目标进行重新拟定，并架构新体系，以此反映、监督和管理政府系统内外相关的所有资金流动、资源调配、资本分派等情况及其所体现的各种利益关系，实现政府财政全面协调统筹和可持续发展。

　　一、政府会计基本目标

　　政府会计的基本目标是指政府会计系统中处于支配地位、起导向作用的目标，它是政府会计系统运行的最终目的，在政府会计目标体系中占主导地位并制约和影响着其它目标；同时也体现政府在职能作用、公共管理等方面的客观要求，是政府会计的出发点和归宿点。其内涵的理解和把握在于：

　　（1）该目标蕴含了政府受人民委托管理国家公共事务和国家公共资源、维护公共利益、服务公共管理等情况的执政为民理念。

　　（2）该目标明确了谁需要政府会计报表；需要政府会计报表的人要求什么信息；政府会计报表的使用者所要求的信息，会计人员能提供多少；为了提供信息使用者要求的信息，需要什么样的政府会计报表框架等基本问题。

　　（3）该目标不因政府会计及其所处环境变化而改变。是一种本原性目标。只要政府会计及其相关的利益主体或行为主体、经济活动等存在，政府会计就该具有和实现此目标。

　　（4）该目标体现了政府会计为了谁、为了什么、为了哪些方面的职能作用。政府会计应为了向广泛的使用者提供关于政府及其职责履行中有关政府资源控制与承担债务情况、政府营运成本的财务状况、结果和财务适应性信息；这种信息主要满足于使用者的决策式需求或使用（如政府自身），以及为了获取一定的信息源或知识源式的需求或使用（如社会组织或个人）；这种信息总是反映出政府在国家预算安排与实施、公共利益维护与保全、公共管理建设与强化等活动中所拥有或可支配的资源、资源的主权和它们的变动。所发生或已存在的经济义务、财务业绩、现金流量、流动性、偿付能力等情况。

　　二、政府会计总体目标

　　政府会计总体目标是对基本目标的具体表达和实现，是在基本目标制约和指导下的政府从事会计活动（包含其中所涉及的会计关系）时所要达到的目的或期望的结果。它受到人们主观期望的影响，取决于政府会计的客观环境，可以有多种表现形式。一般而言，政府会计的总体目标应以反映政府受托责任的承担和履行情况为主，应围绕基本目标为了谁、为了什么、为了哪些方面来实现。美国会计准则委员会认为的政府会计目标是政府财务报告提供信息应有助于使用者：

　　（1）评价政府受托责任履行情况。

　　（2）作出经济的、社会的、政治的决策；其中评价受托责任履行情况是政府财务报告最高目标，其他目标都必须与它相符。具体在选择和使用时，还需系统分析社会、经济、政治、文化等环境对政府会计的要求和影响，深入研究政府会计本身对其所处的内外环境和信息使用者或需求者的适应性，立足政府会计信息系统及其客观能力、兼顾政府会计活动有关各方需求或利益、统筹政府会计信息系统内外各种资源。

　　三、政府会计分部目标

　　政府会计的分部目标是在政府会计基本目标指导下、围绕政府会计总体目标而按照政府的系统构造、政府的业务活动等来设定的。如根据政府的业务活动可分为政务活动、商业活动和信托代理活动，相应的分部目标就是：政务活动的计量和报告重点是本期财务资源的来源、使用和余额；商业活动的计量和报告重点集中于运营收入、净资产的变动、财务状况以及现金流量的流动；而信托代理活动计量和报告的重点是净资产和净资产的变动。再如政府会计也可根据其系统构造所涉及的概念、行为和准则等基本内容来区分出分部目标，即包括行为目标、准则目标和概念目标。其中概念确定目标、准则通过行为规范体现目标，而行为则在加工和生成信息中实现目标，它们的作用都是为了最好地达到目标。

　　（1）政府会计行为目标。政府会计行为也可理解为是政府会计主体（政府、政府职能单位、政府会计人员）在其内部因素与外部因素相互作用下，为实现政府会计的各类目标而作出现实反应；是其通过自身的会计行为活动所主观与被动期望能达到的结果和基本要求。

　　（2）政府会计准则目标。政府会计目标不会自动实现，只有通过必要的确认、计量、报告，依据具体会计准则、程序和方法标准，最终通过揭露事实、反映真相、探索未来的会计信息才能实现。因此，按照会计准则理论体系至少包括了会计准则制定理论、会计准则变迁理论、会计准则的国际化协调理论、会计准则的实现理论等。

　　（3）政府会计概念目标。政府会计概念目标是确定政府会计本身的概念，以及相关的一系列概念，包括政府会计功能定位、核算和报告主体的确认、核算基础、要素界定、政策制定、信息质量特征等概念。

　　四、政府会计具体目标

　　政府会计的具体目标，是进行某项具体政府会计活动所要达到的目的和要求，取决于政府会计所涉及到的具体内容。政府会计分部目标对某项政府会计活动所要达到的结果进行了相对总括性的规定，而这项活动具体该朝什么方向运行，则需确定政府会计的具体目标。笔者认为政府会计的具体目标表现为：运用簿记系统方法进行政府会计核算的目标、提供和报告会计信息时需协调政府会计关系的目标、对政府资金（资源）变动进行反映和控制的政府会计管理目标等。

　　（1）政府会计核算目标。

　　第一，政府会计核算过程目标。

　　一是关于确认的目标。即按照确认的标准，遵循成本效益原则和重要性原则，对政府在国家预算安排与实施、公共利益维护与保全、公共管理建设与强化等活动中的资金（资源）变动和价值运动经过初步、再次和最终确认，保证最大可能地将能以实物与货币表现的政府活动纳入政府会计的核算范畴，并高质地反映。如此对所提及的目标，从现阶段而言，就需加强政府会计对货币量化信息的确认和披露；以后条件成熟时再兼顾货币量化信息与非货币量化信息的确认与披露。

　　二是关于计量的目标。应根据客观的经济环境条件和信息使用者的实际需要，科学而灵活地选择计量单位和计量属性，正确确定计量模式，以更全面地反映政府会计系统各相关主体的财务状况和结果。在多数正常状态下，政府会计可以历史成本／名义货币或历史成本，一般购买力货币计量模式为主；在资源变换运用较频繁时，政府会计可以现行成本（现行市价、可变现净值、贴现值），名义货币或一般购买力货币等为计量模式；而在公共危机的非正常情况下，政府会计则应用公允价值为主的计量模式，充分反映社会资本在政府统筹调动和统一安排下的流动与保全。

　　三是关于记录的目标，即按照政府会计原则和要求，对纳入政府会计视野所有已发生、未发生、已完成、将完成的政府活动（包括直接与间接的活动）都有所揭示。四是关于报告的目标，即依照政府会计报告的编制原则和要求，将政府会计系统各主体的财务状况、经营活动过程及结果等信息，综合、系统地呈现。

　　第二，政府会计核算结果目标。政府会计核算结果是最大可能地产生能够“评价过去、控制现在、预测未来”的、高质量的、符合与满足使用者需求相关性有用的信息，以及采用恰当方式方法披露报告的信息。所以，政府会计核算的结果目标就有静态与动态目标两种，前者指政府会计信息的质量目标；后者指政府会计的披露目标。

　　第三，政府会计核算效应目标。政府会计核算具有一定的效应，分为政府系统的内部效应和外部效应。政府会计的内部效应目标就是指政府会计系统的各主体严格按照《会计法》等相关法规进行会计核算时，必将对其内部的会计控制、管理规程、财务管理等产生积极作用；而与此相应，社会公众也会对其给予良好的评价，积极支持或响应其号召与行动、努力推进社会进步，从而产生较大较强的社会效应。所以。政府会计系统内各主体在政府会计核算的过程和结果上，也需为着内部规范会计活动、外部服务会计使用者的目标而坚持“诚信为本、操守为重、遵循准则、不做假账”。因此，会计信息发挥着两个主要的信息作用：一个作用是使决策制定者能易于在各种备选方案中宣传最佳行动方案；另一个作用是使合同双方之间的缔约更加容易。

　　（2）政府会计关系目标。由帕乔利奠基的会计系统，它所涉及的主要是基于商业活动所形成的财务关系（余绪缨，1996）。政府在安排与实施国家预算、维护与保全公共利益、建设与强化公共管理等活动中，必然涉及到诸多方面的利益相关者。而利益相关者之间有需用资本的差异、利益目标的差异以及其在政府系统中所享有权益的差异，必然会导致利益冲突。公正地协调这种利益冲突，是政府契约平等性和社会公正性的内在要求，也是实现政府价值最大化和社会福利最大化的客观需要。会计本身具有对利益进行分配的功能，对损益公正、合理地计量，直接决定着投资者、国家、职工个人等方面的利益分割。从此意义上说，政府会计的运作必然涉及到政府系统内部的会计财务等管理人员、其他公务员或职工，以及外部的捐赠者、债权人、社会公众等方面的关系；它们之间的关系既有经济利益关系、更多的是非经济利益关系，且无论在什么时间和空间，都需要有一个联结、维持、稳定和发展关系的必要过程。因此，政府会计必须公正地对待所有利益相关者，协调好各利益相关者之间的利益关系；其关系目标在于如何围绕关系产生、发展与协调。

　　（3）政府会计管理目标。

　　其一，政府会计的管理目标是要对各种政府会计活动、政府会计关系及其相互间的协调实现有法制、强政制、行民制。就是通过政府会计法治化，实现社会主义会计法治并使会计法治为社会主义市场经济服务。政府会计活动及其管理。是基于相互作用、相互依存的逻辑关系而展开的，需要有相应的、体现民主和民意的、具有政府和政策权威的合理法制去保证和促进这种正常逻辑关系的健康存在和良性发展。

　　其二，政府系统在政府会计活动及其管理过程中，将与各利益相关者产生一定的利益博弈关系和责任配置关系；这些利益博弈和责任配置是否令有关各方满意，能否协调好其中所涉及的各种关系，既取决于有关各方对利益与责任理解的准度、把握的尺度和践行的程度，又取决于有关各方所达成并实施的诸如各种法律、规章、制度或基本道德规范等的情况以及某些自然法则的约束。

　　其三，对政府会计活动与政府会计关系的协调共管而言，也是如此。因为政府会计活动的管理和政府会计关系的管理不是互相独立的，两者往往交织在一起，通过相互融合与协调的方式，共同作用于政府会计管理的实践中。政府会计活动及其管理中必然涉及到处理和协调各种会计关系，而政府会计关系体现为政府会计活动当事人之间的利益。